来源：《抗日战争研究》2023年第3期，注释从略
孙歌，中国社会科学院大学历史学院硕士研究生
内容提要
全面抗战爆发后，日本在对中国进行军事侵略的同时，也着手切断中国与世界各国的联系，企图以此迫使国民政府投降。为保障国际运输路线的通畅，国民政府开始寻求与英国政府和缅甸政府的合作，修建从云南通往缅甸的滇缅公路。英国出于遏制日本的战略需要，同意配合修筑滇缅公路。然而，作为筑路主要执行者的缅甸政府，与英国政府的利益诉求并不完全一致，致使缅段公路的修筑进度和质量明显不及中国的滇段公路，国民政府不得不一再为此与英国进行交涉。英国方面对修筑滇缅公路的考量相当复杂，不仅有援华制日的目的，也有维护其殖民统治，扩张政治、经济利益的诉求。总体而言，英国对中国的筑路要求采取积极配合的态度，在筑路过程中多次劝说和敦促缅甸提高工程质量，使滇缅公路最终得以顺利建成，为中国的持久抗战发挥了重要作用。
关键词： 抗日战争 中英交涉 滇缅公路 国际交通线
近代中国工业落后，在建设国防、发展实业、军用补给等很多方面都依赖国际路线的物资输入。全面抗战爆发后，中国对武器装备和战略物资的需求愈加迫切，“生产器械、交通工具、医药用品，需要固增，而兵工弹械、航空器材之需要，尤多且切”。然而，在日本不断进行封锁作战的情况下，中外运输的主要路线陆续被切断，滇缅公路一度成为中国最主要的对外通道，战略地位十分重要。
滇缅公路全长1146公里，自中国昆明通往缅甸腊戍，接缅甸境内铁路直达仰光，共同构成总长2031公里的中缅国际交通线。1938年12月，滇缅公路完工并投入使用，后虽遭到临时禁运与日军轰炸，但仍然运行至1942年5月，在日军占领缅甸全境之后才被迫中断。
在战时中英关系的研究中，滇缅公路一直是学界关注的热点，相关研究成果丰富。国内的既有研究主要从中国抗战的角度，对滇缅公路的修筑、运输以及1940年滇缅公路危机等相关史实进行考证和评价，并由此延伸至对国民政府外交、中英关系等方面的探讨。海外学界对滇缅公路的修筑关注相对较少，英美等国多从英美远东政策、日本南进战略和太平洋战争爆发等角度进行研究。目前滇缅公路的相关研究对中英修筑滇缅公路交涉的梳理不够全面，尤其对缅甸政府在其中发挥的作用揭示不足。本文拟在前人研究的基础上，对中英围绕滇缅公路修筑展开的交涉以及英国政府的决策经过继续加以探讨，并进一步揭示战时多面而复杂的中英关系。
一、 滇缅公路计划的提出与英国的反应
滇缅公路计划的提出与日本发动的侵华战争息息相关。1931年九一八事变后，日本欲武力征服中国的企图逐渐暴露。为应对可能到来的中日全面冲突，国民政府开始在各领域进行相应的准备工作，交通建设即是重要的组成部分。在淞沪抗战中，国民政府更是痛感落后的交通对军事的掣肘，遂成立国防设计委员会。此后，以发展军事、建设国防为主要目的的公路建设在全国范围内迅速开展起来。
1935年9月，蒋介石派委员长行营公路处处长曾养甫赴云南考察当地交通事务。曾养甫在考察后向蒋介石提出修筑滇缅道路的初步计划：“经职一再考察，其向西路线，应由昆明至大理、云州达边境之滚弄，接通缅甸之腊戍。”由于当时中日之间的冲突暂时稍显平静，加之经济、外交等方面的因素尚未成熟，该提议未能得到落实。
全面抗战爆发后，国民政府积极进行外交活动，尽可能争取西方各主要大国的支持。此时中国除步枪、轻机枪可以自制外，重机枪、大炮等重型武器完全由国外供给，汽车、汽油、通信器材、汽车配件、医疗用品等也基本依赖进口。这些物资进入中国的渠道主要是沿海口岸，其次是香港通道，以及由法属印度支那北部通往云南的滇越铁路和通往广西的桂越公路构成的越南通道。日本认为，中国仅凭自身力量难以进行持久抵抗，因而抓住中国对外交通的致命弱点，在整个战争过程中不遗余力地试图切断中国所有的对外通道，将封锁中国视为重要战略目标，并以此为中心展开一系列军事行动。
1937年8月25日，日本宣布封锁广东汕头至长江口北岸的沿海口岸。9月5日，日军进一步加强行动，宣布封锁整个中国沿海，中国的对外交通在全面抗战伊始即遭到沉重打击。在沿海口岸被封锁后，滇越、桂越两条陆上通道也暴露在日本海空力量的有效打击范围之内。此时打破日本的封锁，开辟一条相对安全的对外通道以保障国际物资的持续输入，成为国民政府的当务之急，也是长远之计。
与沿海港口和东南通道不同，滇缅地区远离日本的势力范围，在英国不妥协的情况下，日本欲截断滇缅路线，其海军必须越过英国在新加坡的军事重镇，深入孟加拉湾封锁缅甸沿海，或是其陆军攻入中国云南腹地甚至缅甸境内。这对尚屯兵于上海城下的日军来说无疑是非常困难的。英国政府对滇缅通道持有非常乐观的态度：“滇缅路是不会受到日本进攻的，其在仰光的出口港位于新加坡的背后，战略位置非常优越。”基于对开辟西南国际交通线必要性和重要性的深刻认识，当时中国社会各界也一致主张修建滇缅公路。
1937年8月，云南省政府主席龙云在南京召开的高级军政人员会议上向蒋介石提出修筑滇缅公路的提议。9月，他再次表达督修滇缅公路的迫切要求：“中日战争，日渐激烈，范围日渐扩大。与我接近之海岸，亦被封锁。滇缅公路已成必要之交通，尚希积极赶办。当此国难时期，非严厉督促，实难收效也。”龙云的建议得到蒋介石的首肯，国民政府开始积极推进滇缅公路的修筑计划。
滇缅公路分为滇段和缅段两部分。云南境内已经修通昆明至下关的公路，缅甸境内的仰光和腊戍之间更是早已筑成便捷的仰腊铁路。在这两条现有交通线的基础上，中缅分别新建下关和腊戍至边境的公路即可贯通整条中缅运输线。此时英国是缅甸的宗主国，国民政府的筑路计划必须首先得到英国的支持，中英之间围绕修筑滇缅公路的交涉由此展开。
1937年10月1日，国民政府于广州成立直属军事委员会专司援华军运的军事管理和运输机构——西南进出口物资运输总经理处，即西南运输处，由时任交通部次长和广州市市长的曾养甫兼任首任处长。曾养甫一经上任即向全国经济委员会常务委员宋子文陈述：“香港、河〔越〕南两海口运输现虽暂可维持，若英法在远东有事，则星（新）加坡以东恐将封锁”，建议“请外交部向英方交涉由中缅双方接通公路”。宋子文将曾养甫的意见转呈蒋介石，10月6日，蒋介石指示国民政府外交部部长王宠惠，“希查明该路线是否适当，迅向英方交涉进行为要”。
围绕中缅国际交通问题，国民政府早在1936年就向英国提出过修筑滇缅铁路的要求。但彼时英国防范中国介入其缅甸殖民地，且认为滇缅铁路不能盈利，故对此反应冷淡。全面抗战爆发后，英国在华利益也受到严重威胁。此时英国在远东的军事力量已经无力与日本对抗，对日军一系列的挑衅基本采取妥协退让的态度，但这并不意味英国甘心让日本肆意侵犯其远东利益。
10月6日，在日内瓦举行的国际联盟大会虽然未能做出制裁日本或援助中国的决议，但依然谴责日本的行为，判定其对华军事行动违背《九国公约》和《巴黎非战公约》。大会同时对中国的抗战表达一定程度的同情和支持，大会决议声明：“对于中国，表示精神之援助，并建议联合会会员国应勿采取足以减弱中国抵抗力量，以致增加其在此次冲突中之困难之任何行动，并应就各该国个别援助究能达如何程度一节，予以考量。”国际联盟对中国在道义上的支持为随后修筑滇缅公路和未来的援华行动打下了基础。
国际联盟大会刚刚闭幕，英国就收到中国修筑滇缅公路的提议。10月11日，国民政府外交部秘书段茂澜拜会英国驻华大使馆中文参事包克本（Arthur D.Blackburn），提出“缅甸云南一线，缅甸境内有拉（腊）戍城至中国边境未经修筑之公路仅一百八十公里，我国云南境内有弥渡至边境亦只三百八十公里”，希望英国“秉援助中国抗战之义，即日兴修自拉（腊）戍至缅交界之公路，俾能由缅直通于中国公路”。包克本表示将会将提议“电知伦敦外交部，由伦敦外交部转商专管缅甸事务之部长，再以奉告”。与此同时，国民政府也向英国驻华代办贺武（Robert G.Howe）表达对日本封锁作战的担忧，并询问缅甸政府是否同意修建直达边境通往云南昆明的滇缅公路。
配合中国修筑滇缅公路虽不是对中国的直接物质援助，但中缅国际运输线的贯通无疑将是对中国抗战的巨大鼓舞和支持，符合国际联盟大会对中国“精神之援助”和“援助究能达如何程度”的声明。贺武在致英国外交部的电文中表示，中国的这一提议应得到“最为周密的考虑”。缅甸政府与英国缅甸事务部对此进行全方位的考量，缅甸政府表示在一定限度下可以满足筑路的要求，但要求在公路建成后对运往中国的过境物资征收税费，并且希望借此向中国政府施压，以尽快解决中缅未定边界问题。
10月29日，英国外交大臣艾登（Robert Anthony Eden）对修筑滇缅公路表达了三点总结性看法：
第一，反对修建滇缅铁路的理由并不适用于滇缅公路，修筑滇缅公路有利于缅甸的经济，而不像滇缅铁路那样是一种负担。
第二，缅甸政府可以接受修筑滇缅公路的计划。
第三，修筑滇缅公路符合10月6日国际联盟大会做出的支持中国的决议。
11月3日，英国外交部正式授权贺武：“可以向中国政府表示英国政府与缅甸政府在原则上同意修建连接中缅的直通公路。” 6日，英国驻华大使馆一等秘书稗德本（H. Prideaux-Brune）和二等秘书盖治（B.Gage）面见国民政府外交部次长徐谟，转达英国政府和缅甸政府对修筑滇缅公路的肯定态度。稗德本向徐谟提供了一条“最理想”的路线建议，即从缅甸腊戍经木姐（Muse）、龙陵、下关至昆明，并代缅甸政府表达要求收取货物过境费的要求。10日，稗德本进一步向段茂澜提供3条详细的路线规划。第一条由腾越至八莫（Bhamo）；第二条由腊戍经过木姐和龙陵；第三条从腊戍至滚弄（Kunlong）。此外，稗德本又代缅甸政府提出，希望中国给予一定的筑路经费并尽快解决中缅未定边界问题。
国民政府外交部迅速向军事委员会汇报英国的方案，并以此前所做调查和勘测为基础，结合多方意见仔细权衡，最后决定采用经龙陵和芒市至腊戍的方案，这与英国最先提出的方案大致相符。方案确定后，蒋介石随即对筑路资金问题进行安排，“昆缅公路之材料经费由中央补助，征工与工价由滇省担任”。此后，国民政府与云南省政府在筑路过程中基本按照这一原则进行分工。然而，对于缅甸政府所提货物过境税费和中缅边界划定问题，蒋介石并未予以批示，并且划界问题在整个滇缅公路的修筑阶段都没有实质性的推进。
路线确定之后，中缅双方对于公路的具体衔接地点发生分歧，缅方提议以缅甸境内的木姐为衔接点，而中方经过勘测认为云南境内的畹町更为合适。经英国协调，缅方接受中方意见，滇段和缅段的衔接处确定为畹町河。至此，滇缅公路的修筑方案最终确定，中方需要新建下关至畹町段的公路，长548公里；缅方需要新建腊戍至畹町段的公路，长187公里；施工时间以一年为限。
二、 缅段公路施工质量与中英交涉
1937年11月，国民政府正式向龙云下令“由中央拨款200万元，限期修通滇缅公路，打通国际通道，以利抗战”。12月，云南省政府即征调民工开始修筑，缅方也同时在缅甸境内开工。滇缅公路这一跨国工程从正式提出到落地实施，仅不到两个月，这在很大程度上归功于中英双方的高效协作。然而进入修筑阶段后，作为筑路的主要执行方，缅甸政府则开始扮演更为重要的角色。
1886年英国吞并缅甸之后，并没有将其作为单独的殖民地，而是作为英属印度的一个省进行统治，缅甸由此在政治上沦为“殖民地的殖民地”，政府大权完全控制在英国人手中。至20世纪二三十年代，缅甸反抗英国殖民统治的学生、工人和农民运动愈演愈烈，其中缅甸历史上最大规模的反英农民起义——萨耶山起义对缅甸民族解放运动产生深远影响。萨耶山起义被镇压后，“我缅人协会”继而发动更为广泛的反英政治斗争。在不断高涨的民族主义运动的冲击之下，英国被迫调整对缅甸的统治政策，希望通过缅甸和印度的分治，争取缅甸上层的支持，削弱反英斗争的力量。1937年4月1日，由缅甸人巴莫担任总理的内阁宣布就职，印缅分治的局面正式形成。随后英国也在伦敦设立新的缅甸办事处（Burma Office），并由担任印度事务大臣的泽兰特侯爵（Marquess of Zetland）同时担任缅甸事务大臣。此后，缅甸政府不仅由缅甸人担任内阁总理和若干部门的部长，缅甸下议院的议员也可以经选举产生，分享部分政治权力。1937年底接替曾养甫担任西南运输处主任的宋子良和外交部次长曾镕浦在与英国和缅甸的具体交涉中也感受到这一变化：“缅甸立宪后，缅督权力受限制，帮忙颇多窒碍。”概括而言，此时的缅甸政府是以英国派驻的缅甸总督为核心，一部分缅甸精英参与权力分配的殖民地政府。缅甸总督一方面接受英国缅甸事务部的直接领导，负责贯彻英国内阁的指示，另一方面也需要兼顾缅甸本土利益，以维持地方安定。在大政方针上，缅甸受到英国的高度控制，基本与英国保持步调一致，但在具体事务上又有相对的独立性。这一权力结构特点也同样体现在滇缅公路的修筑之中，是否修筑滇缅公路事关英国的远东外交政策，缅甸政府没有太多的发言权，但在修筑标准、资金投入、运输管理等方面，缅甸则有着较大的发挥空间。
1938年1月滇缅公路开工之初，军事委员会派往滇缅公路的督工赵履褀勘察发现，缅甸境内的新筑公路质量较差，“国界至缅甸境内八莫及腊戍公路天雨不能行车，路基桥涵均需改善”，请求“缅甸同时赶修加铺路面”。1月14日，国民政府外交部特致电英国驻华大使馆，“希转达缅甸政府即予同意办理”。
公路在雨天不能行车，势必严重影响运输效率，英国对此迅速采取措施。1月26日，泽兰特电告缅甸总督柯克楠（Archibald Douglas Cochrane），中国“希望缅段公路可以加固到足以在任何天气条件下都可以承载大型货车通过”。2月4日，泽兰特再次就此事进行敦促：“鉴于英王陛下政府的密切关注，请电告目前改建的情况。”
然而与英国的积极态度不同，缅甸政府对中方关于缅段公路质量差、标准低的陈述表示强烈不满。2月16日，柯克楠在回电中对中国一侧的滇段公路进行了针对性的反击：
中国人在新路修筑和获取桥梁材料方面都遇到了麻烦，并且盖治正沿这条路线前往缅甸，到现在似乎已经被延误很长时间。我严重怀疑中国人是否可以在雨季到来前以全天候的标准完工，以及他们是否能在雨季时也能维持道路的开放和运输的效率。这一观点得到了云南总领事的第5号电文，以及1938年1月24日抄送给外交部的第4号电文的有力支持。据我们所知，中国通过缅甸运送军火的计划完全是不切实际的。
在对中国负责修筑的滇段公路甚至整个滇缅公路计划进行一番质疑和攻击之后，柯克楠进而明确表示，“我不准备将公路过早地提高到全天候标准而让缅甸负担沉重的财政支出，我尤其怀疑在可以通过滇越铁路运送军火的情况下，中国是否会使用滇缅公路”；“我认为目前还没有足够的理由在全天候标准的公路上花费巨资，因为这样做可能是白费力气，或者至少目前是不成熟的”。柯克楠仅从缅甸地方交通的特点进行考虑，提出缅段公路的承重标准不应超过5吨，并且要求由该国掸邦首席公共工程官对中方的路段进行检查，认为这是得到“滇段公路修筑标准和工程进展第一手专家资料的唯一途径”。
面对柯克楠的种种不满和疑虑，英国外交部首先满足了他提出的部分要求。2月25日，英国外交部致电驻华大使卡尔（Archibald Clark Kerr），要求其与国民政府联系，希望中方同意由缅方专家对中国境内的公路进行检查。
相较于缅甸政府对加固缅段公路的吝啬和抗拒，国民政府和云南民众对修筑滇缅公路寄予深切期待。在开工伊始，为加快修筑进度，滇段公路即被“划分八段，同时兴工”。政府层层施压，责任到人，“下关至缅甸的上半段工程必须在3个月内完成，否则地方长官和督工都会受到惩罚”。民众家家参与，“每个家庭都必须提供两个劳动力”。很多老人、妇女和儿童都被征调进修筑队伍，每天都有人牺牲在修筑的道路上。滇段工程得到快速推进，面对英国外交部提出的检查要求，国民政府坦然接受并给予相应配合。
此时英国外交部收到盖治关于滇缅公路的报告。盖治于1938年1月27日至2月18日对修筑中的滇缅公路进行为期20余天的考察，详细记录了滇段公路的修筑实况并拍摄了大量现场照片。与柯克楠的预计不同，盖治描述中国劳工在修筑公路中投入的巨大精力和热情，惊叹中国能在如此短的时间内取得如此大的成绩。他不仅预计到今年雨季甚至是雨季之前，滇段公路就可以通行部分车辆，同时还陈述滇缅公路将会对中国、缅甸和英国带来的诸多好处。英国外交部对盖治的观点十分赞同，认为“这条公路的修筑将为以后带来丰富多样的可能性”，希望“缅甸政府以乐于助人的精神对中国予以技术方面的帮助，并且对缅甸一侧的公路质量加以提高”。
3月9日，在英国外交部高度评价盖治报告的同一天，泽兰特发出一份措辞较为强硬的电报，对柯克楠晓说利害、予以劝告，坚持要求提高工程质量：
改善缅甸公路的资金问题我们这边会进一步考虑，但我不认为预计花费在腊戍—木姐路线上的十万卢比的开支超过掸邦的财政能力。即使不考虑进入云南的贸易增长，只看未来公路周边的经济发展所能带来的收益，难道不值得改善相对较短的贵概（Kutkai）—木姐段的公路吗？
3月21日，在缅甸专家完成对滇段公路的调查后，柯克楠向泽兰特进行汇报：“预计中国将会在5月底前，以全天候标准完成大理到边境的工程，并且可以承运5吨卡车，总载重可达7.5吨。”面对这样的调查结果和英国高层的压力，柯克楠终于表态，将调拨资金以提高缅段工程质量。泽兰特随后向新任外交大臣哈利法克斯子爵（Viscount Halifax）表示，柯克楠已经开始进行缅甸公路的加固工作，所耗费的25万卢比将由缅甸掸邦负担。4月7日，英国外交部告知中国驻英国大使馆参赞陈维城：
缅甸政府最近报告，缅段工程正在积极改善，以使腊戍到边境的公路可以在任何天气条件下，达到每日运货量800吨、桥梁承重7吨半的标准，并将尽一切努力在5月底之前完成这项工作。接下来将会拓宽路面至16英尺，以利两地往返。
英国外交部不仅详细说明缅段工程的进展，并且积极表明：“今后我们从缅甸收到任何关于滇缅公路的消息，都会立即向您转达。”
客观而言，在此次由缅段公路“雨天不能行车”引发的中英交涉中，英国积极支持中方诉求，在柯克楠强烈反弹的情绪下，依然坚持敦促缅甸政府改善路面，并最终迫使柯克楠改变态度，做出提高修筑质量的承诺。4月29日，陈维城再次前往英国外交部了解缅段公路的修筑情况并提出：滇段公路和桥梁都是计划按照承载10吨的标准建造的，而且中国打算用载重5吨的货车进行运输，这就意味全路的承重不能少于9吨或10吨，英国外交部“是否可以敦促缅甸政府加固公路，使全路达到承重10吨的标准”。
英国刚刚经历数月沟通才使柯克楠承诺将修筑标准提高到7.5吨，再次提高要求势必会面对缅甸方面的更大阻力。而且自开工之初，英国驻云南的代理总领事就持续不断地将滇段公路信息汇报给英国外交部，内容涉及资金筹集、劳工调遣、施工细况、工程进展以及公众舆论等各方面。在详细信息的支撑下，英国也不相信中国此时可以筑成全路段载重10吨的公路，甚至对中国能否按照原计划顺利完工都表示怀疑。1938年3月英国工业情报中心（Industrial Intelligence Centre）在关于战时经济与日本对抗的会议中认为，滇段公路的实际修筑进度可能将会远远落后于既定计划：
当地省政府已经下令所有工程包括安装钢筋和建造桥梁都必须在3月底之前完成。然而，道路建设和桥梁材料的获取都是极其困难的，英国驻云南代理总领事和缅甸总督都对在5月底雨季来临前是否能完成这项工程，以及在5月底到9月的雨季时，这条路是否还能够保持通畅表示怀疑。
在这样的判断之下，英国外交部一方面根据缅甸事务部的建议，以等待缅甸改善工程的报告为由，让中方等待下一步的通告。另一方面，英国也向缅甸政府施压，要求先将缅段桥梁标准提高到7.5吨，同时安排对滇段公路进行检查，以核实滇段公路是否达到中方宣称的10吨承重标准。
经过一段时间的调查，在拿到切实的调查结果后，英国外交部于5月27日向中方做出正式答复。与前次积极友好的态度不同，此次英国外交部不仅拒绝加固公路，而且还指出中方提供的信息与事实不符：
关于我们在4月29日谈到的滇缅公路问题，我方一直在考虑是否能如您建议的那样，敦促缅甸政府加固缅甸境内的桥梁到承重10吨的标准。尽管您告诉我，中国境内的桥梁设计载重为10吨，但根据当地提供给缅甸政府的信息，这些桥梁的最大承载量不超过7.5吨。所以在这样的情况下，您会体谅我们要求缅甸政府进一步加固桥梁的艰难。
国民政府驻英大使郭泰祺将英国的答复汇报至国内。6月2日，国民政府外交部向郭泰祺回电：“我方临时桥梁载重为七吨半，至永久式桥梁载重为十吨”。既然中方未能达到全路段载重10吨的标准，自然无法再继续要求英国敦促缅甸提高到此标准。即使如此，外交部也并未完全放弃外交努力，仍在上述电文中提出希望“婉商英方将缅段公路载重量加固，至少与我相等”。但交涉至此，驻英国大使馆已经很难就此问题再进行实质上的推进。
此次交涉中英双方可谓各怀心思。国民政府在对英交涉中取得阶段性的成果之后，进而宣称滇段公路和桥梁均是按照承重10吨的标准建造，希望以此推动英国敦促缅甸政府将修筑标准提高到10吨。然而，英国在一开始即对中方宣称的10吨标准表示怀疑，在信息尚未确定之前，一面拖延回复，一面进行核查，尽显其一贯沉稳老练的外交手法。如今已经很难验证这究竟是国民政府外交部信息掌握的偏差还是一种现实的外交策略，仅从双方的修筑任务来看，滇段公路里程是缅段的近3倍，道路所经之地的地理环境也更为险恶。中国在技术条件落后的情况下没有要求英国对滇段公路的修筑施以援手，仅是希望缅段公路与滇段质量相当，并不是过分要求。
三、 公路完工与英国的努力
按照中英双方在开工之前约定的工期，滇缅公路应于1938年12月前完工。然而至1938年7月工期过半之时，缅段公路不仅质量堪忧，修筑进度也已经落后于原定计划。7月21日，缅甸政府向英国缅甸事务部汇报：缅段公路在12月1日前路面无法达到16英尺的宽度，并且可能连10英尺都达不到。因为雨季会使路面无法进行运输，拓宽路面和加固桥梁需要等到1939年雨季停止后才可达到原定目标。
相对于缅方进度的延误，中国滇段工程进展顺利。早在1938年5月，“土路及木便桥洞，即大体完成，初步通车”，“继则留有民工五万余名，在路做改善路基，修建涵洞，铺筑路面等工程”。8月23日，国民政府交通部部长张嘉璈致函外交部称，“滇缅公路工程属于本国境内者即将次第完成”，请外交部“转达英方赶速进行，以利国际交通”，并催问道，“现在畹町至腊戍段工程进展情形如何，何时方可完工”。
8月25日，郭泰祺面见英国外交部代理远东司司长，询问缅甸境内的工程情况及完工时间，对方称，“境内有数处被山崩毁坏，修理不易，不知已否完竣”，并答应向缅甸催问。但迟至10月10日，英国外交部才书面答复郭泰祺：“公路的改善，特别是路面的铺设工作，正在按计划顺利进行。”很明显，缅段公路的修筑进度已经远远落后于滇段。就在滇段公路各分段陆续完工，缅段公路修筑出现延误之际，来自英国驻日大使克莱琪（Robert R.Craigie）的私人秘书莫理逊（Ian Morrison）的一份考察报告引起英国高层对缅段公路质量问题的普遍关注。
滇缅公路不仅是对中国抗战的有力支持，同时也是英国在经济、外交上制衡日本的重要手段。早在1938年2月12日，滇缅公路兴工不久，克莱琪即对滇缅公路的建成抱以热切期待，并致电贺武和英国外交部，请求告知修筑滇缅公路的详细情形：
尽早建成通过缅甸的公路交通，使之成为一条不受日本封锁威胁的武器转运通道，这在以后可以成为向日本施压的有力手段，我们手上需要更多的牌来制衡日本。我是否可以随时知悉关于滇缅公路的所有进展？
为避免受到日本的外交压迫和蓄意破坏，英国对修筑滇缅公路采取严格保密措施，克莱琪的询问电报在发出1个多月后依然杳无音信，英外交部和贺武均未对此进行回复。3月16日，克莱琪不得不再次向外交部和贺武催问，并且态度诚恳地表示：“如能被告知修筑滇缅公路的相关情形，本人将不胜感激。”在克莱琪的催问下，英国外交部迟至4月4日才予以回复，且内容极其简短，仅用一句话概括滇缅公路修筑情况。即便如此，外交部依然向克莱琪严肃强调，以上信息“仅供阁下参考，在未与我部沟通之前，不得以任何方式使用”。
严格的保密措施使包括克莱琪在内的英国政府官员难以掌握筑路的具体情形。1938年8月10日至9月9日，莫理逊以旅行的名义对滇缅公路进行为期1个月的详细考察，获得大量实况信息。莫理逊在随后的考察报告中对此进行一一陈述，并以第三方的视角对滇段公路和缅段公路的真实路况进行对比：
缅甸一侧的公路远不如中国一侧，哪怕仅仅是为声望考虑，也应该下决心改善我们这一段的公路。缅甸一侧的桥梁，即使是相较于中国一侧最简易的临时桥梁也要窄得多、差得多，甚至让人怀疑，有些桥梁的宽度是否可以允许3.5—4吨的货车通过。
莫理逊向英国政府强烈呼吁，应当加大人力和财力的投入，立即加宽、加固缅段公路，并且提出多条可行的具体建议。
英国虽然对缅段公路不及滇段有一定的心理预期，但遭到如此差评还是出乎意料。随着10月下旬中国战场形势的恶化和粤港国际交通线的中断，滇缅公路的战略意义逐渐凸显。莫理逊的报告在这样的背景下被送至英国外交部、陆军部、香港参谋部、新加坡参谋部、皇家海军、皇家空军、缅甸防卫厅等近20个部门传阅。陆军部表示完全同意莫理逊对缅段公路的批评，认为这是由人力和财力不足导致，除非英国能向缅甸政府提供财政援助，否则这个问题难以得到改善。
除英国政府各部门，英国议会也开始关注滇缅交通和缅段公路的施工。11月16日，英国国会议员科尔（Hamilton Kerr）向首相提问：“鉴于日本的封锁，政府是否对修筑中缅交通足够重视，是否将与中国政府合作在西南地区修建一条公路和铁路以避开日本人的骚扰？” 11月18日，英国外交部政务次长巴特勒（Butler）根据最新的修筑进度向议会做出答复：“从腊戍到云南府的全天候公路预计很快就能正常通车。” 12月，议会再次提出质询：“是否有将缅段公路的桥梁承重标准提高到10吨的计划，这项计划是否现在已经实施？”针对这一问题，印度事务副大臣以“缅甸一侧的所有桥梁已经可以承载中国提议使用的货车”为由，依旧维持7.5吨的承重标准。
缅段公路虽然没能借议会质询的机会进一步提高标准，但缅段公路工程在莫理逊的呼吁下得到积极推进。在莫理逊结束考察的1个月后，虽然缅段公路依然颠簸不堪，行驶困难，但已有多个路段可以承载重型货车行驶。为处理道路颠簸的问题，缅方积极调用各类轻重型压路机平整路面。至10月13日，缅段公路已基本达到10英尺的宽度。对于接下来的修筑和拓宽工作，缅甸政府也要求施工单位立即着手动工，缅段公路的修筑进度明显加速。鉴于莫理逊报告发挥的重要作用，11月25日英国外交部为此特别致电克莱琪，表达对莫理逊报告的肯定和感谢。
1938年12月1日，滇缅公路终于在中、英、缅三方共同努力下全线竣工。英国路透社于12月2日发布这一消息：“滇缅公路已经完工，数量众多的卡车已经通过这条路从缅甸抵达云南。”这意味着以缅甸仰光为起点，沿南北方向贯穿整个缅甸，最终通向云南昆明的中缅国际运输线成功贯通。滇缅公路在如此短的时间内修筑完成，这一巨大成就不仅使中国朝野振奋，也引起国际社会的关注。同月，美国召其驻华大使詹森（Nelson Trusler Johnson）回国，“指令取道滇缅公路由仰光转英来美”，以便“视察滇缅公路交通工程各情形”。由于詹森对滇缅公路的考察可能关系到美国对中国的经济援助计划，中英两国对此都相当重视。国民政府外交部特致函交通部与云南省政府，要求“派员沿途照料并说明该项工程交通之成效，俾其回国报告获得良好印象”。英国不仅全程关注詹森的滇缅之行，在其考察结束后更是立即派人向其当面了解情况。詹森乘车自重庆到仰光共花费13天，其中仅用2天就通过自南坎（Namhkam）至芒市新建的462公里滇缅路段。而在1938年11月，英国驻腾冲领事还向英国外交部报告这一路段因山体滑坡而堵塞，并对修复堵塞路段表示了相当悲观的态度。詹森称，滇缅公路全路段的建设和维护给他留下很好的印象，并且同样认为缅段公路的修筑标准低于滇段，只有很少的地方可以允许两辆货车通过。詹森对滇段公路山体滑坡路段的良好评价与英国之前掌握的较为悲观的评价信息不符，英国人虽然对此感到难以理解，但并没有怀疑詹森报告的准确性，而是把原因归结为“低估了中国政府可以动员丰富人力进行清障和修复的能力”。英国外交部随后将詹森的考察情况及对滇缅公路的评价转告缅甸事务部。
詹森后来又发表谈话，对滇缅公路称赞道：“此次中国政府能于短期完成此艰巨工程，此种果敢毅力与精神，实令人钦佩。”英国媒体也对中国修通滇缅公路给出极高评价，《泰晤士报》评论道，“滇缅公路是近年中国最伟大的建设壮举之一”，“是证明中国人民智慧和信念的纪念碑”。
虽然滇缅公路获得国际社会的普遍赞誉，但实际上由于赶修工期、施工仓促，很多路段处于通而不畅的状态，雨天道路塌方事故也时有发生。所以滇缅公路在建成之后，紧接着便进入工程改善阶段。1939年1月，国民政府交通部成立滇缅公路运输管理局，负责滇缅公路的改善和汽车运输业务，启动包括铺筑弹石路面、柏油路面，以及增建载重15吨的昌淦桥等多项大型工程，进一步提高公路质量以保证物资运输的效率。
余 论
修筑滇缅公路是抗战时期国民政府在日本封锁作战的压力下开拓国际运输通道的重要举措。在中英两国共同努力下，滇缅公路仅用时一年就修筑完成，在中国西南后方开辟出一条全新的国际交通线，鼓舞了民众士气，坚定了抗战信念。
滇缅公路在抗战最为艰难的时期为中国输送大量急需的战略物资。据统计，仅西南运输处在1939年2月至1941年12月，经由滇缅公路运送汽油、兵工器材、药品等物资就达221567吨。除承运物资，滇缅公路在相当长的一段时期内作为中国获取国际援助唯一的主要通道，成为日本欲求切断而英美力图维护的博弈焦点。能否维持这一路线的通畅，在很大程度上反映了英美两国远东政策在“对日妥协”和“援华制日”间的倾向，对中国有着政治和精神两方面的重大影响。太平洋战争爆发后，滇缅公路又作为连接东南亚战场的纽带，向缅甸输送10万中国远征军与英军、美军共同作战，发挥了重要的军事战略作用。
英国是近代第一个强迫中国签订不平等条约的国家，长期与日本共同充当侵略者的角色。然而自九一八事变后，日本不仅成为整个中华民族的敌人，也成为英国在远东地区的最大威胁。全面抗战爆发后，英国成为国民政府对抗日本的主要求助对象之一。面对日本的步步紧逼，衰落的英国无力与之对抗，但又不甘心其远东利益遭到日本的肆意侵犯。基于遏制日本的战略需要，英国同意修筑滇缅公路以增强中国的抗战力量。然而缅甸政府对滇缅公路的诉求与英国并不完全一致，其以现实经济利益为重的心态使缅段公路难以达到预期标准，国民政府不得不就此与英国展开交涉，一再要求提高缅段公路质量，这一过程几乎贯穿修筑滇缅公路的始终。英国一方面劝说缅甸提高修筑质量，一方面又对国民政府心存疑虑，每次必先对中方路段进行查验后方才敦促缅甸达到相应标准，其精心计算和对比的结果间接导致缅段的公路质量和进度均不及预期。工期过半后，缅段公路的修筑问题进一步暴露，与滇段公路的落差更为明显，在一定程度上影响了英国的战略利益和国际声望。在英国议会和政府各部门的关注下，缅段公路的修筑进度明显加快，滇缅公路最终得以顺利完工。
相较中国“打通国际通道，以利抗战”的目的，英国对修筑滇缅公路的考量则相当复杂，不仅有援华制日的目的，也有维护其殖民统治，扩张政治、经济利益的诉求。
英国对修筑滇缅公路的首要考量，是通过增强中国的抗战力量，限制日本的扩张，从而维护其远东利益。美国驻日大使格鲁（Joseph C.Grew）曾指出，日本发动战争的目的之一是要取代英国在中国的势力。英日冲突在日本不断扩张下难以避免，无论从自身利益还是国际声望考虑，都促使英国向中国伸出援助之手。1938年初，英国外交部致电贺武：
日本在征服的过程中越顺利越没有压力，英国在这些土地上的利益就会消失得越快越彻底。所以中国的内陆政府应当尽可能地强大，直到可以对日本进行无限期的积极抵抗的程度，这是非常重要的。
卡尔对中日战争与英国的关系的陈述更为直白：“在某种程度上，中国既是为他们自己而战，也是为我们英国而战，因为只有日本人的失败才能挽救我们在远东的地位。”随着日军在中国战场的快速突破和针对性的封锁作战，英国清楚认识到中国对外交通面临的严重危机和滇缅公路起到的“生命通道”作用：“随着长江的封锁和上海的沦陷，可替代的对外通道仅剩广东和法属印度支那的海防（Haiphone——引者注）”，“滇缅公路与现有的通往贵阳的公路相连，并由此辐射到长沙、南昌、重庆和桂林等重要的中心城市,这条公路将会成为通往中国心脏的大动脉”，修筑滇缅公路可以“鼓励中国继续抵抗”。
另一方面，英国还有借修筑滇缅公路在云南谋取政治利益的野心。云南内连中国腹地，外接缅甸与越南，自古就是中国通往印度和东南亚各国的门户。英国自晚清开始就不断试图在云南扩大影响力，企图通过云南将势力深入川藏地区，实现连接其印缅殖民地与中国长江中下游地区的梦想，陆续强迫中国签订《烟台条约》《续议滇缅界务商务条款》《续议缅甸条款附款》。1938年，虽然英国在中国长江中下游地区的利益已大多落入日本掌控之中，但英国仍然没有放弃觊觎，企图让云南成为其“印度帝国”的外围阵地：
在某种意义上看，云南省就像600英里的缅甸一样，可以成为印度帝国的堡垒。在中国中央政府垮台可能性越来越小的情况下，保持该省的独立性可能会成为英国的重要利益所在，而这一利益将会受到日本在该省建立势力或是该省陷入无政府状态的威胁。新的公路将有助于我们在该省稳定地扩大影响力，同时让日本对我们在云南的利益不存质疑，从而可能获得像法国在越南同等的政治利益。
除了政治野心，英国在经济上也有更为长远的谋划。英国外交部认为云南矿产丰富，气候宜人，昆明也有可能成为中国的工业和文化中心。直通云南昆明的滇缅公路地理位置优越，“相较于越南的海防港，仰光与欧洲的距离缩短了2500海里”，“具有非常可观的商业价值”。而且随着日军封锁行动的加剧，滇缅公路的商业价值还会进一步凸显：
随着长江沿岸地区被日军占领，中国的贸易运输将会从内陆的长江转到其他渠道。香港、印度支那由于政治方面的原因也会受到一定程度的封锁，通过新疆对外的通道太长、太过危险，这样，滇缅公路成为唯一的对外通道。因此，建造滇缅公路虽然最初是因为政治方面的原因，但其商业价值有可能会比预想的更早地显现出来。
此外，英国为照顾缅甸殖民政府的利益，向中国提出对滇缅运输征收过境税费及一定经济补偿的要求，并且还意图借此在中缅划界问题上获得有利于缅方的结果。虽然国民政府在滇缅公路修筑过程中没有对划界问题进行妥协，但在后来的中英滇缅铁路交涉中，英国将划定边界作为支持中国的先决条件，迫使处于弱势的国民政府做出让步，最终达成攫取部分中国领土的目的。
总之，英国对滇缅公路的考量复杂而多面，用英国人自己的话进行总结:“通过修建滇缅公路的机会，我们可以用很小的代价向中国提供积极帮助的同时，保护和推进我们自己的政治和商业利益，百利而无一害。”
英国对于滇缅公路的考量的确存有浓厚的殖民主义心态，但中英两国对抗日本的战略一致性无疑居于主导地位。通过修筑滇缅公路的相互配合，中英双方的合作关系得到进一步深化，英国的远东政策也向援华制日的方向迈进。1938年12月19日，在美国切实援华的带动下，英国宣布为中国提供50万英镑的借款专门用于购买滇缅公路的运输汽车。虽然借款数额有限，但这是自七七事变后英国对中国的第一笔借款，它和同期达成的美国桐油借款一起，成为英美援华的开端。随后，英国更是正式照会日本政府，表示英国不接受日本以武力在中国造成的变动，不承认日本宣称的“东亚新秩序”，得到中国舆论的热烈欢迎和国民政府的盛赞。
总体来看，英国对中国修筑滇缅公路的要求是积极配合的，虽然有诸多“重利轻义”的考量，但英国对修筑滇缅公路的主要着眼点仍是援华制日，不仅积极促进中缅之间的合作，还一再劝说、敦促缅甸提高工程质量，使滇缅公路最终得以顺利建成。修筑滇缅公路是全面抗战时期中英两国成功合作的典型事例，是英国转向援华制日的重要一步。在随后的滇缅公路运输阶段，英国也基本顶住日本的外交压力和武力威胁，维持滇缅公路通畅运行，对中国的持久抗战起到重要的支撑作用。
