来源：《近代史研究》2023年第2期，注释从略
全面抗战前期，国民政府试图在盐务上“改制废岸”，但因战争等因素，至1939年5月四川才在国民政府指令下改行官收、官运、先行招商代运的制度。消息一经公布，便遭到盐商激烈抵制，并引起地方势力声援，新盐制施行举步维艰。究其原因，除国民政府与川商的利益冲突、四川官商对外来势力的排斥外，还与国民政府借施行新盐制从财权上整合四川地方势力，以加速国家化进程的政治意图相关。国民政府为了稳固四川，坚持抗战，采取了一些破解困局之举。最终，在国民政府软硬兼施下，四川官商被迫接受新盐制。这反映了国民政府中央内迁四川后，在坚持抗战与统整地方上所面临的困难，呈现了战时中央与地方政治生态的复杂性。
四川是中国内陆重要的产盐区。全面抗战爆发后，国民政府内迁四川，随着东部、中部地区盐场相继沦陷，川盐在国家盐业格局中的地位更为凸显。1935年以来，四川盐政前后经历了刘树梅与缪秋杰两任盐官的改制。刘树梅把四川盐务从地方军阀手中收归国民党中央政府；缪秋杰则以折中调和的方式，打破了四川专商垄断盐运的局面，开始实行“统制自由”行盐制度，被四川盐商誉为“近代最良善最完美之盐法”。1939年5月，财政部指令，四川“从富荣、犍乐各大场，改行官收、官运，先行招商代运制度”，由此拉开施行新盐制的序幕。那么，国民政府为何要变更“善法”，施行“新制”？这有必要考察当时的历史环境和社会形势。
首先，从国家需求看，旧制已不能适应战时之需。1937年初国民政府就有意施行新盐制，1937年2月国民党五届三中全会作出决议，以民制、官收、官运、商销为原则，但因战事影响而一再延缓实施。全面抗战爆发后，迫于战争形势，抢运沿海盐产，“移盐避敌”成为国民政府战时盐政的当务之急。鉴于战时运输困难，商人趋易避难，商力亦有不逮，乃由政府在东部和中部逐步举办官运。四川地处西部，统制自由之制又施行不久。因而，在战争形势下，国民政府无力在四川进一步推行盐务改制。为保障军需民食，不得不在1938年春下令川盐“增产赶运”。
但统制自由制度下的增产赶运，效果并不尽如人意。在盐务官员看来，“食盐攸关军稰民食，听商自由贩运，于非常时期之供应，实成问题”。缪秋杰虽在战前极力推行统制自由制度，但只是出于平衡盐务官府和运商矛盾的权宜之策。随着局势变化，弊端日渐显现。缪秋杰认为，“战时情形剧变，军民食需，不可一日或缺，对于增产、抢运、厚屯〔囤〕、配销诸端，均非简单之自由贸易所能应付”。
在上述背景下，加之面临严重的财政危机，1939年1月召开的国民党五届五中全会正式提出施行“统制经济”政策，明确规定举凡抗战必需之重工业、矿业，民生日用必需之轻工业等各方面由政府加以管理和统制；并重申盐务改制，应以民制、官收、官运、商销为原则。
具体而言，民制指的是“盐归民制，由政府悉数收买，分运各岸，转卖贩商销售”；官收是指人民所制造之盐，不得直接售于消费者或商贩，而由政府收买，价格由政府核定；官运是指由官方负责组织运盐。施行新盐制实质上是将盐务纳入战时统制体制之中。即使为弥补官运之不足，辅以商运，或招商代运，或委托商运，其主导权仍掌握在政府手里。
其次，从维持大后方盐市稳定而言，施行新制有利于防止盐商囤积居奇。全面抗战以来，战区扩大，大量人口内迁，川、滇、黔人口激增，川盐所供给军民，为数亿千万众，食盐早逾常量。又因长江阻塞，淮盐不能上行，湘、鄂等省区亦依赖川盐接济。尽管政府下令川盐增产赶运，但产量难以骤增，导致大后方食盐供不应求，不少地方盐价飞涨，甚至出现“盐荒”现象。连战时首都重庆也在1939年1月“发现缺盐情事”。据调查，这是因“未受统制之盐摊小贩，乘机抢购囤存，致使一时盐价飞涨”。对此，“政府以一时岸地缺盐价高，归咎运商之居奇，运输之不力，始有根本改革之议”，并“认为运商短运，有以居奇且咎及统制自由盐法不良，有更张必要”。
这时期，大后方新津、石柱、兰古、浦江、广安、高县等地均出现缺盐现象。甚至在1939年春，川西各县因该岸团体销商办理不善，发生“人造盐荒”的情况。为了解决缺盐问题，防止奸商囤积居奇，国民政府于1939年9月“各地贴出场盐官运，岸盐官接，并先行招商代运，重新改制”。
再次，从保障抗战前线食盐供需来说，鄂湘等地急需供给。1938年10月，日军占领广州、武汉，国民政府中央退居西南一隅，鄂、湘等地成了抗战前线。前方食盐唯赖川产，川盐的销区因之扩大，除供给后方之需，还要保障鄂、湘前线，“佥以军事第一、胜利第一原则之下，供给前方所关至巨”。一些本来销往叙永、涪陵两岸的盐“挪运湘、鄂，以济战区”。在盐产不能迅速增加的情况下，“遂致边计各岸形成供不应求”之势，“而零盐店贩，自然造成盐荒之现象”。为了解决前线的缺盐问题，国民政府一方面下令赶运湘、鄂之盐，另一方面进行盐务改制，以统筹食盐的运销。
最后，从应对财政危机的意义上讲，施行新制也是为了掌控食盐资源，保证稳定的财政税源。新盐制相较于统制自由制度的一个重要区别在于，新制凸显了官收、官运，目的在于由政府完全掌控食盐的产、运、销。“在盐由民制的情况下，盐的官收是主要环节，这不但是控制盐源的必要，也是控制税源的必要。”盐税是国民政府财政收入的重要来源。全面抗战以来，沿海各地相继沦陷，盐税为日方所截留，导致中国的巨额盐税锐减。与之相对，国民政府的财政支出却在全面抗战以来猛增。1939年1月，财政部部长孔祥熙报告，“抗战以后，税收不及平时之半，而支出则倍于从前，此一年半之亏短达二十万万元以上”。财政收支严重失衡。
为解决财政危机，坚持抗战，国民政府除采取增税、举债、发钞等常规手段外，还变革盐制，以保证稳定的盐税。在七七事变爆发不久，盐政总局在谋划盐政时提出，“战时盐政，对于人民淡食一层，尚可无虑。所应筹划者，厥为国家税收”。此语道破了国民政府变革盐制的真实意图。
虽然国民政府一再强调“对于盐税，则不仅注意税收，必须兼顾民食”，但在面临严重财政危机的情形下，增加盐税仍是国民政府进行盐务变革的首要考虑因素，所谓“战时盐务，已随抗战而并进，中央对盐务之倚重，除供应军需民食外，对国家战时财政之筹措，国军副食费之附征，均取给于斯，具见我最高当局重视盐务之切”。在应对财政危机的迫切需求之下，变革盐制成了国民政府摆脱财政困境的一个突破口。正如缪秋杰所说，“抗战军兴，重要海盐产区，先后沦失，运道阻绝，腹地各省，运不济销，民食税收，均有困难，乃藉‘民制、官收、官运、商销’政策之推行”。
可见，1939年初，在国民政府财政入不敷出的窘境之下，变革旧盐制，施行新盐制，既为保障军需民食，保证前后方社会安定，更包含着摆脱财政危机，将新盐制纳入统制经济的战略考量。
四川富荣、犍乐等大盐场根据财政部指令正式启动新盐制后，不仅遭到盐商的激烈抵制，还激起地方势力对盐商予以声援，新盐制的施行异常艰难。
5月19日，富荣东场黄黑卤井公会主席王绩良、富荣东场引盐业公会主席李秉熙等盐业公会负责人，得知官方要施行新盐制后，意识到他们在既有体系中收盐与运盐等特殊权益将会受到严重损害。当日，即召集众商开会，讨论对策。第二日，以“为民请命”的名义，联名致电川康绥靖公署、四川省政府，呈请维持统制自由的旧制。为取得地方当局的支持，他们甚至以缪秋杰在战前主导的统制自由制度为依据，声称该制“人民皆得承充运商，运商皆归团体统制”。从之后的情形看，这份电文基本奠定了众商要求官方收回成命的基调。为直接表达他们的请求，“寒电径呈财政部、盐总局及盐管局”，并“复具详呈，选派代表分赴渝、蓉晋谒请愿，方冀采纳民意，维持旧制”。
王绩良等人的电文发出之后，6月6日，四川省政府做出回应：“电悉，既经分呈财政部、盐总局及盐管局有案，仰即静候核示。”之后，财政部批示“暂先试办招商代运制度”，未有松动之意。就此，7月4日、11日、17日，自贡市行商引盐同业公会主席罗筱元与王绩良等7人，先后三次上书四川省政府、川康盐务管理局，转请由财政部下令收回招商代运成命，仍维旧制。罗筱元加入其中，并不仅仅因为他是公会主席的身份，他还是统制自由制度下新参加的运商之一，是反对专商制度的“战胜者”。也就是说，罗筱元是统制自由制度的获利者。此时，政府要改变这一制度，和他类似的盐商自然难以接受。
盐商向官方提出的理由，主要有三：一是招商代运制度还未公布，众商对新制“无从尽悉”。二是认为招商代运，“既系变相专商，譬独虎入羊群，恃其资本压迫一切。夫以少数人之资本势力，压迫多数盐民”。三是担心新制的施行会导致大量川盐运销人员失业，川盐井灶运销各业，直接、间接倚以谋生之劳工、船户、商民，约有数百万人，政府政策实施稍不得当，贻害即深。总之，在他们陈述中，川盐“实无改官运之必要”，招商代运亦“与时代性不符”，盐务改制“是无利有弊”。
自国民政府下令川盐增产赶运以来，因产盐供不应求，各商之间的矛盾趋于缓和，唯一目标是共同对付官方，提高盐卤场价和争取贷款，发展营业。在自贡盐商鼓动之下，基于联合起来对付官方的心理，其他地方的盐商也奋起抵制新盐制，呈请官方收回成命。
正当自贡盐商选派代表赴重庆、成都请愿之际，川康盐务管理局公布《川康区边计各岸引盐试办招商代运暂行规则》，财政部也明令自该年9月起，暂先行招商代运制度；并在回复川康绥靖公署的函件中指出，施行新盐制是经五中全会决议所定的国策。对于官方的这些举动，众商大失所望。由此，在8—9月各界群起响应，掀起反对新盐制的小高潮。
首先，反对新盐制的群体，不再限于盐商，地方绅商、参议员等也参与进来。四川盐商在经营业务过程中，向来注重结交各种地方势力，包括政府官员、基层行政人员、袍哥大爷等。场商大户历来以“场绅”资格出入官府。在这次盐商呈请活动中，与盐商有密切关系的地方势力，出于维护地方利益抑或个人私利的目的，亦来声援盐商的主张。“绅商等目击危机，难安缄默”，声言“抗战方殷，不宜轻于改革”，呈请“准予保持统制自由，收回招商代运成命”。8月5日，四川临时参议会通过由参议员郭湘、但周敏、王国源三人联合提出的议案。该提案完全站在盐商的立场，指责盐务改制“于税收无增，于商民有扰”，揭露官运和招商代运的弊端，建议四川省政府“转商中央院、部，维持现行盐法之统制自由”，指出“当此抗战最严重之秋，引之既安且立之盐政，何必多事纷更？”
其次，参与要求官方收回成命的盐商，扩展到四川各地。泸县、合江、仁岸川盐运销总店、湘西边岸川盐运销处等盐业组织负责人，先后上书呈文，要求仍维旧制。9月6日，成都市盐业同业公会在给盐务总局的函电中陈述，改行招商代运制度，对于抗战建国为害尤大。其后，新津、雅安、通江等地的盐商及同业组织也向上呈文，恳请官方收回成命。
再次，官方态度对官运由“应毋庸议”转到“暂缓实施”。面对各界要求收回成命的强大声势，国民政府最初不为所动，一再声言，盐务制度是国策，既定国策自无中止进行之理。9月12日，盐务总局针对王绩良等人的呈请，明示所请仍应毋庸置议，川盐改制势在必行。对于这一回应，王绩良等人显然不能满意，继续上书呈请。第二日，财政部部长孔祥熙为平息王绩良等人的不满情绪，一方面劝慰说：“对于向来经营之正当商人，年限、设备适合规定者，尽量予以容纳”；另一方面仍然坚持既定方针，表示盐业公会等“各词未免过虑”，“所请仍毋庸议”。
官方的上述态度，使盐商们也意识到官方执意推行新盐制的决心，不得不采取“缓兵之计”，改为呈请“对于官收、官运之过渡代运办法，准予缓行”，以“顾念商情”。9月27日，形势再变，蒋介石鉴于“废引制度，另招新商代运，引起一般恐慌现象”，批示“暂缓实施”。自此，官方改变之前强硬的姿态，财政部也对招商代运制“准暂缓实施”，并“分令饬遵”。官府与盐商之间的紧张气氛，因官方的妥协有所缓和。
盐商们的诉求虽然得到一定的满足，但他们并没有因此而终止对新制的反对。官收制度的推进使两者关系再度紧张，因川商的抵制，官收制度的施行也陷入困境。1939年9月下旬，政府要求“对于官收、代运等事切实进行，勿涉松懈”。但王绩良等人提出要根本反对官收、官运。官府与盐商的对立，加大了官收制度的推行难度。虽然1939年10月初有盐场声称完成了官收。譬如彭水盐场10月7日向川康盐务管理局汇报，本场已于今日实行全部官收。但很多地方不甚积极，不断有反对、阻扰、请愿之事。更有甚者，“资中场全李井灶户意在反对官收，有停煎罢场之举”。“乐至场评议长陈达三等，在成都组织请愿团，反对川北场盐官收，并有人印发通报，通知各场商举行停业”。这一聚众停业的企图，极大地刺激了政府的“神经”，引起国民政府高层的高度重视。
1940年2月，财政部电请四川省政府下达指令，对资中金李井灶户“停煎罢厂”之举，除令饬该盐务所切实开导外，严令资中县县长在2月底亲自到盐场协助办理，并指出，“川盐举办官收为政府已定国策，亟应遵照施行”，“如仍抗违，即严查究办”。3月，国民政府军事委员会、行政院、财政部，分别向各级政府和盐务机关发出措辞强硬的指令，“倘有井灶商民敢于停煎罢业，或有出头鼓动风潮，妨害产制，应依法究治，并将陈达三等所组请愿团立予解散”，并督促地方按期完成官收。在政府严令下，至1940年11月，四川除盐源县外，皆已实行官收或部分官收。
需要注意的是，在盐商不断呈请、请愿甚至激烈对抗仍然无果的情况下，川省的一些政治实力派人物也跳出来公开表达意见，声援盐商。1940年3月，主要由四川本省人组建的四川省临时参议会第二次大会决议通过了由参议员王斐然、向传义、梁叔子等提交的三份提案，主旨在于维护旧制，吁请省府过问影响数省民食及地方治乱安危的盐务问题，但蒋介石兼理下的省府对此并未采纳，反而在4月下发命令，“将所组请愿团，立予解散”。
上述情形之下，邓锡侯执掌的川康绥靖公署也加入反对者行列。邓锡侯是川军出身，川康重要实力派之一。1938年1月刘湘病逝之后，邓锡侯在蒋介石支持下，继任川康绥靖公署主任一职，统领四川省与西康省的军权。但邓在抗战期间，自始至终抵制中央对川省的觊觎。邓锡侯与盐商的关系非同寻常，据罗筱元反映，邓锡侯本人也经营盐井灶，只是由他人代理而已。
1940年5月，在邓锡侯的运作下，四川省党政军常务会议通过由川康绥靖公署提出的“盐务改制盐商历陈弊害可否建议中央从缓施行”的议案，并由党政军首长联名电商财政部，建议中央政府“于推行既定盐政之中，兼顾劳工生计，转令财政部暂缓施行”。然而国民政府仍没有丝毫妥协，反而由军事委员会和财政部电嘱四川省党政军当局，对反对官收的行为应“严厉制止，并协助场署办理”。至此，川商公开反对新盐制的活动暂告一段落。
三、 新盐制推行背后的博弈
四川盐商抵制新盐制施行，地方势力也参与进来，实质上是官商利益冲突与“土客”复杂矛盾相互交织的体现。从国民政府的政治意图看，执意推行新盐制，则是借此从财权上整合四川地方势力，加速国家化进程的再次尝试。
国民政府与川商在施行新盐制上的冲突，实质问题在于盐务改制改变了既有的利益格局，触及了既有利益群体的切实利益，不可避免会遭到他们的反对与抵制。官商利益的冲突，是盐商反对新盐制的直接因素。
在国民政府的宣传中，官收制度是对商民有五大利好的“美好制度”：（一）有利于各地盐场盐价的平均，保证盐市稳定和良性的盐市运营，“免受经济竞争之淘汰”。（二）盐由政府负责分配销售，可“使场无积滞之虞，岸无脱销之虑”。（三）有助于保证盐民的销路。（四）有助于促进盐质改良，使“人民食色质俱佳之盐”。（五）有助于保障盐民的生产和生活，“遇有盐民经济窘困不能周转者，官厅可立即酌予贷款以资救济”。
虽然官方宣称官收制度对商民颇为有利，但盐商们并没有被华丽的词藻所蒙蔽。官收、官运，等于剥夺了商人收盐和运盐的权利，改变了在统制自由制度下，盐商可以染指盐价核定的状况，而将盐价的核定之权牢牢地掌握在政府手里。若要变更盐价，非经呈报财政部批准不可。对此，尝到旧制红利的大盐商们，是不能容忍的。他们挟盐民失业及非常时期维护大后方社会安定的重要性说事，痛陈官收“买贱卖贵，加重食盐民众负担，及摧残灶商生产，并予官吏中饱舞弊机会，于国计民生大有妨害”。
至于“土客之别”，根源在于地缘情感作祟。盐务改制是国民政府在全面抗战爆发之前就已制定的政策，只是因战争等原因，四川并没有立即实施。但四川官商无视或有意避开这些事实，在他们的说辞中，施行新盐制的动机“不出自政府，而系接受川淮商请求”。何谓“川淮商”？当指逃川淮商。他们认为，淮商“资本雄厚，早欲攫取吾川绝无仅有之经济命脉”。四川省临时参议会参议员王斐然等人在提案中指出，施行新盐制“乃失陷省份鹾商及银行富商，与川康盐务局勾结为奸，不顾大体，意图劫夺川省盐商权益，断绝川省盐商生计”。1940年5月，四川盐业场运销商代表请愿团在向地方当局的呈文中更是声言，“全川各场运销商知系外来资本家与执政者，勾结为奸，劫夺全川盐业同人应有权益，扼制全川经济命脉之阴谋”，并控诉“财政部视川民如草芥，置诸弗理”，毫不掩饰对外来势力的不满。
当然，川商推测淮商掠夺权益的说法其来有自。首先，川商对淮商积怨已久。1853年川盐济楚以来，川淮之间楚岸之争持续不断。在川商看来，历届中央政府“总是偏袒淮方”，采取“扶淮抑川”政策。其次，1935年缪秋杰在四川进行盐政改革时，缪约请淮商入川办运，“实际上是侵夺川盐运商的既得利益”。此外，不少川商有着根深蒂固的排外思想。全面抗战爆发后，平津为日寇侵占，久大盐厂欲迁至自贡设厂，“自贡制盐场商，视盐的生产，为其子孙事业，不愿他人经营，极力反对”。
从政治意图看，施行新盐制是国民政府整合地方势力、加速国家化进程的再次尝试。1931年5月底，南京国民政府颁布出台新《盐法》，以革除旧盐政的积弊，实现盐政统一。因四川地处边陲，军阀割据，国民政府无力干预四川政治，故其改革措施一直未能在四川落地。
1935年国民党势力伸入四川，蒋介石在重庆设立行营。当时的行营想把四川盐政大权抓到手中，一以削弱地方军阀势力，一以搜括盐税。在国民政府看来，欲“收拾川局，以整理财政为第一要着”。而四川财政以盐款为大宗，控制了盐税，便意味着很大程度上控制了四川财政。这无疑有助于中央统整四川，树立中央权威。
近代以来，凡注意于川省财政者，莫不以维持盐务为前提。刘湘曾直言不讳地承认，“盐税为本军唯一饷源”。盐税占有的多寡，决定着军阀势力在四川政治军事实力的强弱。国民政府欲强化在四川的权力，要务之一就是在四川进行盐务改制，以便整理四川的盐税。尽管国民政府为了顾及四川旧盐商以及地方势力的利益，采取折中缓和的办法，在缪秋杰的主持下改行统制自由制度，实现了国民政府与四川地方势力在盐制变革上的妥协，但双方对这样的结果都不满意。
1938年，国民政府大多数要害部门迁入四川，特别是12月蒋介石到重庆后，更加关注四川问题，更想掌控四川局势。如蒋介石所言，“积极整顿四川，统一西南，巩固后方，为今日惟一之要务”。为达此目的，国民政府在1939年从经济、军事、政治三方面采取行动。经济上的一个重要举动便是在四川施行盐务新制。四川财政以盐款为大宗，而施行新盐制的出发点，就是将食盐的产、运、销收归国民政府，正如川商所指责的，施行新盐制是国民政府与外来势力“扼制全川经济命脉之阴谋”。控制了盐税，便从财源上切断四川地方势力重要的经济来源，从而有助于加速国民政府对四川权力的整合，这也是即使川商以“停煎罢工”抵制官收，国民政府也绝不妥协的深层原因，因为“官筹资金之最大用途即为官收”。
四川地方势力对国民政府推行新盐制的政治意图心知肚明，因而他们对于川商抵制新盐制的行为，实际持默许甚至纵容态度。由邓锡侯执掌的川康绥靖公署虽然承认，“查盐务改制系属中央政策，利弊得失有关国计民生，自不能率尔呈请变更”，但为维护地方利益及个人私利，仍以四川省党政军委员会的名义，建议国民政府中央从缓施行盐务改制。因此，尽管中央三令五申，对于“反对官收办法之盐商，从严制止”，但地方当局在知悉各场盐商“似有停煎罢工之势”的情形下，亦不前去制止，反而声援盐商，希望中央从缓改制。四川地方势力试图通过拖延的方式，延缓国民政府对其财权的渗透和整合，但在国民政府对新盐制中官运做出妥协、对官收势在必行的姿态之下，虽心中仍有不满，但也不得不屈服。
在四川官商的呈请与抵制之下，国民政府适时采取了一些新的举措，以破解新盐制推行中遇到的困局，并解决食盐短缺的现实问题。
一是实行招商投标代运。为了“充实岸存，增裕国课”，安抚川商，维持盐商生计，1939年8月底，在财政部指令下，由盐务总局“拟定招商投标代运办法”。川康盐务管理局随即下发指令，规定自当年9月起，“暂先试办招商代运制度，凡向来经营盐业之商人，均得参加投标”。招商投标代运办法经财政部核定后，由行政院通过。
对于招商投标代运的具体注意事项，《川康区边计各岸引盐试办招商代运暂行规则》中做了较为详细的规定，譬如，规定“边计各岸引盐由盐务机关向场商收购，并按关举行招标，将应运引盐交由中标之商人按月代运赴岸”。此外，对招标时间也做出具体规定。为将招标主导权掌握在政府手里并显示招标的公平，“部局派员监视开标”，并“将奉准核定各岸最高标价开列”。
关于投标人员，9月12日，盐务总局在给王绩良等人的回复中明确指出，“此次拟订代运办法，对于原有商人生计均已顾及，即场商、运商以及从前经营盐业之商人，均可参加投标承运”，且不受地域之限，“给予远近商人充分参加竞投机会”。为防止盐运商的垄断，规定“盐既系代运，其投标方式，每家运商只能投标一岸，不得投标数岸”。9月16日，《时事新报》全文刊登了有关招商招标事宜的通告，以此显示官方招商的诚意，进而消减新盐制施行的阻力。
二是官商并运，举办贷款辅助商资。如前所言，川商反对新盐制一个重要理由，便是担心新盐制会导致大量盐民失业，影响生计。为此，国民政府除实行招标代运办法吸纳旧运商外，还于1939年10月中旬，在衡阳盐粮会议上做出“官商并运”的决定。这一转变除了盐商的争取之外，还在于经过全面抗战以来的官运实践，官方发现，“如一律遽改官运，若运输机关之筹设及运输工具之购办，亦非短时间所能实现。故采官并商运之方针，一面尽量鼓励商人营运，在合法之原则下，予以种种便利”。这一举措可谓一举两得，既回应了盐商对失业的担心，也解决了官方运力不足的问题。在招商招标代运中，盐务总局也以这种“善意”回应盐商，即“在代运商尚未产生以前，暂由旧商继续接运”，目的是保持盐市稳定，“以免脱销”。
除此之外，政府为鼓励后方各区食盐生产，实行官收及贷款办法，减少场商资金周转困难，并代商人与银行商订低利借款。从1939年起，盐务总局因办理官收、官运，“除呈准由国库拨款一亿元充作基金外，另经奉准与‘四行’订立四亿元借款”。到1941年9月，除了上述借款外，为解决资金短缺问题，盐务总局又向“四行”请求增加资金4亿元借款，“俾资应付”。
三是设立战时食盐合作社和食盐购销处。国民政府启动施行新盐制，目的之一在于解决食盐的供需问题。但因一些地方对新盐制的抵制或拖延，不断有地方反映出现食盐紧缺甚至盐荒的情况，一些民众恳请国民政府迅予设法救济，以免影响治安。广安县政府在1939年9月9日向四川省政府发函反映“本县近日盐荒”。其他地方，如宜宾“食盐缺乏人心恐慌，不特淡食堪虞”，大邑县“奸商操纵盐价，影响后方民食”。针对这种情况，新津县政府提出“应请盐务当局按计口分盐为原则”。可见，四川盐商与民众之间亦有矛盾。上述情况的出现，或许更坚定了国民政府施行新盐制的决心。
为杜绝弊端，以救盐荒，1940年4月，四川省政府接受叙永县的提请，决定各地成立食盐合作社，办法是“以天然场镇或联保为单位，筹设食盐消费合作社，直接向运商批购转售，运至所属场镇，零售于该地人民”；“购盐数量按照人口之多寡与该岸所配食盐之总量，平均分配，不得藉口移用，破坏引岸”。可见，设立食盐购销处和合作社，共同点在于计口授盐，这有利于强化官收制度，便于国家进一步控制食盐的产销。
此外，为使食盐供求平衡，杜绝囤积操纵，并回应地方的呼声，财政部于1940年6月公布《川康区各县战时食盐购销处暂行办法大纲》，从6月起执行。大纲规定各县政府筹设战时食盐购销处，于县城内成立一总处，每一镇乡各成立一分处，负责办理食盐统购统销事宜。食盐购销处施行计口授盐，目的在于“疏畅销路，加强官收进行，巩固既定国策”。
成立食盐购销处，还可对付地方上的盐业公会，削弱其职能，打消它们抵制新盐制的“嚣张气焰”。川东盐务管理分局提出，各区成立战时食盐购销处后，“各县盐业公会之组织，如任其继续活动，与购销处盐销之推进，似难免不无抵触或冲突”；建议“在实行购销盐销期间，将各县盐业公会暂时予以停止活动”。四川省政府批准了这一建议，并“通饬各县遵照”。到1940年11月，不少县成立了食盐购销处。对尚未成立的地区，蒋介石下令“限于文到五日内，依照规章组织成立报查，无得再延”。
四是加大增产赶运力度。国民政府采取了开发废井、凿辟新井，提供贷款，设立补咸津贴、溢产奖金等奖励办法，改良制盐技术等增产措施。并下发命令，交通、军事、政府机关协助运盐，暂缓36岁以下运盐人的兵役。同时，修建或整治水陆运道，以便利盐运；且加大食盐存量，以备不时之需。
川商在抵制新盐制的过程中所指出的一些问题，不无道理，新盐制的施行滋生了许多腐败问题。同时，官收价格过低，损害了生产者的利益；盐的售价过高，损害了消费者的利益。不过，不可否认，施行新盐制是国民政府在抗战非常时态下所采取的非常之举，为1941年实施盐专卖奠定了基础。它为国民政府在抗战艰难困苦时期增加税收，控制食盐供销，稳定抗战前线后方的物价，安定社会秩序，发挥了卓有成效的作用。缪秋杰后来总结，新盐制“可谓于适应战时财政要求之外，兼能克尽足食之使命”。
全面抗战前期的盐务改制及新盐制的推行，从战时背景看，这种“维新”之举被赋予由国家统筹食盐的产、运、销，稳定盐市，保证前后方的军需民食，筹集税款等多重职能，是非常时期的必要之举。但在盐商看来，这种“维新”却损害了他们的既得权益，因而以旧制的“合理性”及新制可能造成的多种弊害进行辩解，直呼“维新不如守旧”。这种官府与盐商立场和利益诉求的差异，造成了不和谐的冲突局面，也因盐商的抵制，使得新盐制施行陷入困境。
在抗战特殊的时空下，经济制度的变革如何做到服务抗战和巩固后方，是国民政府高层不得不重视的问题。而四川又是“抗战建国”的中心基地，保持社会安定更显重要。国民政府高层未尝不知其中的利害。因此，在施行新盐制的过程中，四川官商做出激烈的反应之后，国民政府也适时推出一些新举措，以破解困局。需指出的是，国民政府一时的妥协或新举措的推出，只不过是实现其既定目标的手段，或“利用商资”的幌子，这种妥协是暂时的、有限度的。国民政府虽考虑盐商的诉求，对官运中的招商代运，做出“暂缓实施”的决定，并通过招标代运和官商并运等办法来满足旧运商的利益。但国民政府对官收却强势推进，对于“阻扰官收，违抗国策”的行为，严厉要求以“查照依法办理”。这是因为官收制度“主旨在于谋多数食盐民众之利益”，“为政府掌握物资之先决条件”，而这也是国民政府盐制“维新”的核心目标所在。
新盐制的施行还承载了国民政府从财权上整合四川地方势力，进一步加速国家化进程的政治意图。因而，国民政府的妥协空间也是有限的。国民政府在施行新盐制的过程中，不想过分刺激四川盐商与地方势力，以免影响“抗战建国”大业的实现。全面抗战时期，四川是抗日大后方，也是兵源、粮源、饷源的主要供给基地。而此时“蒋介石的中央政权虽已控制全川，然而地方势力尚存明争暗斗，稍有不慎就会造成川局混乱，影响抗日”。
对于治川方略，蒋介石在1939年3月的日记中曾写道，“若中央掌握四川，果能建设进步，则统一御侮更有把握矣”；“包办与统制之方法，应变更策略与形式，竭力避免内外之冲突摩擦等弊”。国民政府既想实现内政的稳固，又想实现抗战的胜利，要做到这些，需减少内部摩擦，保持巩固后方与服务抗战的平衡。从施行盐务新制的视角看，国民政府内迁四川坚持抗战与统整地方充满曲折，这呈现了抗战内外交困之时，抗战前途的艰难性和中央与地方政治生态的复杂性。
