作者：金之夏，牛津大学历史学系博士研究生
来源：《近代史研究》2023年第1期，注释从略
抗日战争是一场中华民族抵抗日本侵略的全面战争，不仅有赖于前线官兵的浴血奋战，更需要全国民众的广泛参与，正如毛泽东在《论持久战》中所言：“兵民是胜利之本。” 1939年，日本华北方面军参谋长笠原幸雄在总结此前两年的作战教训时也特别强调：“今后华北治安的致命祸患，就是共军。只有打破这个立足于军、政、党、民的有机结合的抗战组织，才是现阶段治安肃正的根本。” “军、政、党、民的有机结合”正是中国共产党领导的全面抗战的精髓。
面对日本日趋加紧的侵华态势，国民党也意识到动员民众全面抗战的重要性。1937年2月，国民党五届三中全会通过《迅予组织民众、训练民众、武装民众以为抗战总动员之基础案》，提出“当此国难深重之际，欲发动整理民族之力量，以达救亡图存之目的，除迅即组织全国民众，训练全国民众，武装全国民众，集中力量，共赴国难，别无他途”。全面抗战爆发后，国民党改组军事委员会，形成统辖全国军事的最高战时指挥机构。军事委员会下设政治部，总揽与军事有关的各项政治工作，核心工作是领导陆海空军之政治训练、国民军事训练、战地服务、民众之组织与宣传。然而，由于国民党的组织结构和内部派系纠葛，导致政治部在民众工作领域与其他部门存在职权冲突，不仅未能实现对民众工作的统一领导和推进，还逐步放弃了领导民众工作的职权及责任。在这种情况下，政治部下属的各级军队政工机构在参与民众工作时遇到多重掣肘。这些因素最终导致国民党战时民众工作成果有限，未能实现动员全民族抗战。
近年来，随着史料的开放，国民党在全面抗战时期的民众工作逐渐进入研究者的视野。既有研究或注重国民党的机构设置与政策法规，或就某一地区进行个案研究，但对于国民党开展民众工作的过程关注较少。本文系统梳理中国第二历史档案馆藏国民政府军事委员会政治部档案，台北“国史馆”、党史馆相关档案及有关人物日记及回忆材料等，以主持战时民众工作的国民政府军事委员会政治部及其下属机构为中心，探讨国民党军队参与民众工作的制度设计及实施情况，并从党、政、军各组织系统之间权力转移和派系纠葛的视角出发，考察全面抗战时期国民党主导下的民众工作的失败原因，深化对国民党民众工作的认识。
第一次国共合作期间，在中国共产党的支持下，国民党大力开展民众运动，一度取得辉煌成绩，为东征和北伐的胜利奠定了重要基础。1927年国共合作破裂后，国民党虽然未曾明令停止民众运动，但由于无法将民众运动与中国共产党相切割，其政策改为表面支持提倡，实际防范打压。1928年2月，国民党改组中央委员会，撤销原负责民众运动的工人部、农民部、商人部、青年部、妇女部，成立民众训练委员会和中央训练部。此后，国民党很少使用“民众运动”一词，而多称之为“民众组织训练”。南京国民政府时期，民众工作由中央党部负责，在地方由各级党部指导、地方政府监督。但由于国民党组织力量薄弱及地方党政分立、权责不清等原因，民众工作始终未能达到预期的效果。
1937年卢沟桥事变爆发后，蒋介石在7月17日公开表示：“如果战端一开，那就是地无分南北，年无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责任，皆应抱定牺牲一切之决心。” 8月，国民政府成立国家总动员设计委员会，出台《战时民众组织训练与服务实施办法》，意在加强民众工作，发动民众共同抗战。然而，领导机构的设立和法规的出台并未能使民众工作顺利展开。国家总动员设计委员会指出：“非常时期民众组织与训练近由各机关颁发各项规程，分途派员指导实施，主旨大致相同，其方法不无互异且指导之党政机关权责不一，使地方实施机关有无所适从之苦。”
为适应战时需求，1937年9月军事委员会设立第六部专门负责民众组织与训练工作，由CC系的陈立夫任部长。CC系是国民党内的重要派系，主要由掌握国民党党务组织大权的陈果夫、陈立夫兄弟控制，以各级党务干部为基础。第六部虽然隶属军事委员会，但实际由CC系控制。11月，国民党中常会决议将中央执行委员会的组织、民众训练、宣传三个部门划归军事委员会，其中组织、民众训练两部并入第六部，以便于统一管理。
同年底，军事委员会再次酝酿改组，根本原则是将军事、政治、党务各归复原来系统，撤销成立不久的第一部至第六部，军事委员会专司军事。第六部被撤销时，陈立夫就提出：“现军事委员会内部调整，组织、训练、宣传三部仍宜回属中央党部。”意在由CC系继续负责民众工作。然而，蒋介石对CC系主导的民众工作很不满意，考虑成立新的机构负责此事。蒋介石在日记中自我反省：“民众无组织，军队无宣传，军民不能合作，则一切战争必归失败也。”时任国民党中央监察委员会秘书长的王子壮也承认：“蒋先生命立夫组织第六部，以黄埔之刘健群为副部长，其意在使立夫扩大局面，网罗各派，而铸于一炉。故将中央之组织、训练两部亦并入之。但数月以来，毫无成绩。所派之人，仍不外彼之一小部分。”
此时，以复兴社为代表的国民党军方意图在民众工作领域扩大势力。复兴社是黄埔系内部的一个政治派别，由黄埔早期毕业生滕杰、贺衷寒、邓文仪等人于1932年成立。成立伊始，复兴社即有革新国民党的企图，与掌控国民党党务系统的CC系展开权力争夺。在南京国民政府时期，两派已各自形成一套从中央到地方乃至基层社会的组织系统，并为争夺政治资源发生激烈冲突。由于民众工作的领导权涉及大量人事权力和资源，成为两派争夺的焦点之一。长期以来，CC系凭借其对党务系统的把持在民众工作领域占据上风。然而，因其领导战时民众工作成效欠佳，复兴社借机趁虚而入。1937年10月，即将就任军事委员会政训处处长的贺衷寒向蒋介石投诉，指责国民党地方党部和政府在民众工作上的无能，“后方兵员征募及公债摊派等紧要工作，因地方官吏及保甲长上下其手，破坏政府规定之法令，借端鱼肉，不遵手续，立意敲诈……战区及附近战区之地方官吏与党工人员，每多失职规避”。为此，他建议将民众工作交由军方负责：“明令关于地方民众工作概由各地驻军最高军事长官主持之，并规定地方党部、行政机关一律服从其指挥。”蒋介石部分地接受了贺衷寒的建议，决定让军方直接参与民众组训工作，甚至一度产生将教育部与政训处合并的想法。
1938年1月，军事委员会再次进行改组，成立政治部，接管原政训处、第六部的职责，以黄埔系将领陈诚为部长。对于民众工作，蒋介石特别指示陈诚：“关于政工人员之训练，以组织与宣传之技能最为重要，其对象以军队与社会民众之组织与训练并重也。”此时陈诚正准备由军界向政界扩展势力，亦欲利用政治部发展自身力量。1月10日，在蒋介石的授意下，国防最高会议应陈诚的要求作出规定：“中央执行委员会对于民众组织训练及宣传所决定之方针授权于军事委员会政治部执行……军事委员会政治部对于各省市党部之战时民众组织训练及宣传有指挥监督之权。”自此，以黄埔系为主的政治部成功获取了原由CC系控制的民众工作的权力，成为战时民众工作的领导机关。
政治部接管民众工作职权后，一度引起党务系统的极大不满。王子壮在日记中抱怨道：“今立夫改任教育部长，第六部亦改为政治部由陈诚主持。陈诚军人也，如何能统辖党部之人员。此电接到未久，即有工作人员来电主由常务委员在汉组织办事处，以便统一指挥之请求。换言之，即不欲归制于政治部也。虽然此项办法系国防最高会议之决议，若严格执行则整个的党将无所事事。盖所谓办党者系活动于民众中，今限制党部只能做经常之工作，一切有关战时之民众训练、宣传等均由政治部负责执行矣，则党之为党具何意义。”同样肩负组训民众职能的政府部门也对军队介入民众工作持有保留意见。时任江西省政府主席的熊式辉即认为：“民众组训事应由政府就保甲原有组织行之。”
1月21日，在CC系的要求下，国防最高会议组织审查“中央组织、宣传、训练三部回隶国民党中央执行委员会工作办法”。审查会由汪精卫召集国民党中执委委员于右任、居正、孔祥熙、陈立夫、陈布雷及国民党中央组织部部长张厉生、中央宣传部部长邵力子、军事委员会政治部部长陈诚参加。CC系本欲借此机会修正原有决议，如提议将民众工作按照平时、战时、前方、后方予以划分，设置联席会议，希望以此限制军事委员会政治部的权力。但是，由于蒋介石不同意修正原有决议，会议再次确定：以“关于民众组织、训练与宣传应由政治部负责”为原则，明确工作办法。陈诚在会上更是直言党务人员在民众工作中声名狼藉，工作毫无成果。陈立夫虽有所争辩，但无法改变结果。
1月24日，国防最高会议最终决议：
（一）组织、宣传、民众训练三部回隶中央后，一切工作仍依各该部组织条例所定之执掌处理之；
（二）关于民众组织训练及宣传所定之方针依中央执行委员会常务委员会第六十四次会议决议第二项之规定，由中央执行委员会授权军事委员会委员长交政治部执行；
（三）原属宣传部举办之事业，如通讯社、党报、电影厂、广播电台、新闻检查所等仍由该部主办，军事委员会政治部为便利战时宣传，得充分利用上项事业；
（四）中央为便于指挥各地党部起见，于必要地点设办事处。
由此，军事委员会政治部正式接管民众工作的指导及管理权，中央党部仅保留监督权。政治部内设三个主要职能部门：第一厅主持军队、军校、军医院政训；第二厅主持民众工作；第三厅主持文化宣传。其中第二厅下辖第三处、第四处，前者负责民众组训、社会服务、生活指导，后者负责社会军训、学校军训、童军及体育。此时的陈诚信心满满地向政治部全体人员表示：“现中央已将党政军的一切责任，授权于军事委员会蒋委员长，政治部既属于军委会之一部，那么政治部对于各地方党政机关执行政治部所主管的事务时，当然不成问题。而地方党政机关对于政治部所主管的事项，自然会同心协力的努力，绝无违背法令或逾越权限的顾虑。”
然而在实践中，代表军队的军事委员会政治部主导民众工作，使该领域原已纷繁不清的党政关系更加混乱。政治部虽然接管了民众工作的指导及管理权，但各级党部并不情愿配合其工作。更严重的是，政治部与政府部门的关系并不明确。民众工作大多需要政府部门的参与，因此政治部的很多事务都需要与政府部门共同完成。如国防最高委员会要求政治部与赈济委员会协商办理赈济工作，双方需要共同协商制定工作配合办法，并分别呈军事委员会及行政院审批。根据工作配合办法，双方的下属机构人员需要互相兼任职务，各项事务均需协商讨论推进，工作效率可想而知。
职权划分的模糊性在基层更加明显。自南京国民政府成立以来，国民党虽然在中央垄断政策制定的决策权，但各级党部在地方处于相对弱势的地位。党部无权干预同级政府部门，无法约束政府中的党员，只能负责党内组织事务。在这种情况下，接管党部权力的政治部并不能对政府部门发号施令，相关工作的开展仍需各方具体协商。
由于职权管辖范围划分的模糊性，党、政、军之间彼此争执，矛盾频发。1938年底，政治部在年度总结中无奈地指出：“民众团体与民众动员组织之领导管理事权尚未划一，法令亦多纷歧。”为解决这一问题，政治部第二厅厅长杜心如提出：“巩固民众运动中的集权领导作用，及统一性，使后方战区及敌后方各地之民众运动与组训工作均在一个系统下，齐一步骤，积极推进。”然而，这一设想未能实现。根据1938年底的工作报告，政治部实际行使的职权仅包括：民众团体的整理、失业失学青年的收容与训练、战地服务团的组织与调整、难民救济、民众武力的指导与运用、农工商妇女及自由职业团体的指导训练。该报告坦言：“原有民运法规纷繁，须重加厘订，过去组训民众之机关，亦颇纷歧，不免权限不清，责任不专之弊，极应分别调整，故一般民众运动，尤未全面展开。”
1938年底，武汉、广州失守，抗日战争进入相持阶段，各地方政府陆续设立了动员及民众组训机构。党、政、军三方矛盾发生更加频繁，政治部对民众工作的积极性越来越低，相关职权划分又经过数次调整。1939年9月，根据新通过的《非常时期人民团体组织纲领》，政治部将人民团体管理及社会救济等相关事项移交国民党中央社会部。10月，蒋介石又明确表示：“民众组训应绝对统一于各级地方政府，而由各级党部协助政府负责发动民众，促其实现，不得把持包揽。” 11月，国民党五届六中全会决议撤销国民党中央社会部，于行政院设立社会部，相关职权由党务系统转到政府系统。频繁的机构调整并未能明确各部之间的职权划分，行政院社会部成立后仍表示：“社会部与政治部之权限，迄未明白划分，人所共知。”
政治部内的业务调整分配情况亦表明其在逐步放弃民众工作的职权。1938年政治部成立之初，该部第二厅完全负责民众工作。1939年9月，政治部在南岳政工会议后改组部内编制，将第一厅管辖的军校、军医院政训划归第二厅负责。1940年9月，第一厅、第二厅的职责再次重新划分。第二厅主管“军校政训、军医院政训、国民军训、学校军训之执导、考核、人事任免及奖惩”，业务职责内已不见民众组训。而到1945年，第二厅的主要业务已是军事情报及交通通讯。
国民党对中国共产党的敌意也是相关工作开展的重要障碍。政治部成立之初，为体现党派合作，任命周恩来为政治部副部长，郭沫若为第三厅厅长，主管宣传工作。第三厅下辖三个处，处长分别为胡愈之、田汉、范寿康，主任秘书为阳翰笙，各处工作人员也多为中国共产党领导下的进步人士。可以说，第三厅的工作是在中国共产党领导下展开的。第三厅作为战时宣传工作的最高指导机关，理应统一部署战时宣传工作。但由于其主要负责人多为共产党员及民主人士，政治部对第三厅的人事、经费处处限制，国民党各级机构也大都拒绝接受其指导且对其工作极不配合。这导致国民党在战时未能形成统一的宣传策略，宣传工作只得由各机构自行开展。第三厅在成立初期尽力开展有声有色的宣传活动，如在武汉组织抗战扩大宣传周，开设“七七”献金会等大规模群众活动。但抗战进入相持阶段后，第三厅所受限制越来越多，几乎陷入无事可做的境地。郭沫若作于1939年11月的一首诗即体现了当时第三厅的处境：“厅务闲闲等萧寺，偶提笔墨画竹字。非关工作不需人，受限只因党派异。”
政治部对民众工作职权的放弃还与部内人事调整有很大关系。1940年9月，陈诚改任第六战区司令长官兼湖北省政府主席，辞去政治部部长职务，复兴社的贺衷寒、康泽等人亦先后离开政治部。继任的政治部部长张治中在国民党内相对势弱，对于扩张政治部势力范围的野心较小。面对黄埔系与CC系的冲突，张治中虽对黄埔系有所偏袒，但总体保持超然的态度。而且，张治中执掌政治部的主要目标是推行政工改制以提高军队政工的效能，对于民众工作重视相对较少。
总之，抗战期间国民党的民众工作没有做到统一领导，而政治部的加入使原已纷繁不清的党政关系变得更加复杂。国民党本意是以军事委员会政治部统领各方，统一指挥民众工作，但不过两三年时间，政治部即从最初的斗志昂扬逐渐走到几乎放弃民众工作，可见党、政、军各方博弈之激烈。其间，即便各机构未发生公开争执时，也是各自为政，毫无配合。这种情况下，国民党领导的民众工作根本无法做到军、政、党、民的有机结合，其效果可想而知。
战时民众工作的另一项重要内容是国民军事训练。1927年南京国民政府成立后，逐步推行以征兵制为基础的兵役制度，国民军事训练是其重要举措之一。国民政府训练总监部下设国民军事教育处，主管全国学校军事训练、国民体育锻炼及社会军训与保安团队训练等事宜。全面抗战爆发后，新改组的国民政府军事委员会下设军令、军政、军训、政治四部，其中政治部接管了国民军事教育处的相关业务。此后，国民军事训练虽然由军方负责，但并未实现相关事权的统一。军事委员会的军政部、军训部、政治部围绕国民军事训练的权限，产生了一系列争执。
1938年3月，为了保障兵源、加速办理兵役动员及国民军训工作，军事委员会在各省设立军管区。军管区司令部归军事委员会军政部管辖，而其下设的国民军训处则由军事委员会政治部管辖，负责指导管理该省的国民军训事宜，具体负责“壮丁及常备壮丁队训练之实施；妇女、少年团（童子军）、公务员之调查、登记、组织事项；高中以上学校学生及特种青年男女之调查、登记、组织、训练、管理事项；国民体育及社会补助教育事项；战地国民动员服务团体之组织、训练事项”。
陈诚主导军事委员会政治部时，不仅希望获取全国军队政治工作的领导权，还希望借助各省军管区国民军训处掌控全国民众的军事训练权。在军事委员会政治部成立之初，陈诚就明确表示：“军事委员会各部的职权，是各有专司的，专自军队士兵而言，军政部是主管征兵养兵，军训部是主管练兵，军令部是主管用兵，而政治部在军队士兵政治教育之外，则注重练民。”为此，军事委员会政治部迅速调整地方政府所辖的社会军事训练总队、国民兵义勇壮丁总队、义勇壮丁常备队等组织，统一改组为县、市国民自卫总队，由县长、市长出任名义总队长，副总队长则由政治部委派的县、市军训教官出任，并负实际领导权。地方国民自卫总队分为常备队、预备队、后备队，形成了在军训教官统领下的地方武装。各队平时训练增强自卫能力，战时可以在军训教官的指导下配合正规军作战。此外，政治部沿袭战前规则，主持各级学校的军事训练。各学校设有军训大队或中队，组织日常军事训练活动，负责的教官皆由政治部派出及管理。凡中等以上学校学生还需每年集合，进行统一军事训练。
为了加强对地方的控制，陈诚要求各级国民军训机构同政工机构一样自成独立系统，人事及业务完全由政治部负责，不受军政部（部长何应钦）、教育部（部长陈立夫），以及各级政府主管机关管辖。而在政治部系统内，同一区域的国民军训人员与驻军政工人员需接受政治部选定之资历较深者统一指挥。
对于政治部把持国民军训权，军政部和军训部始终表示反对。军政部认为，国民军训与兵役关系密切，应由其统一执掌。自1933年国民政府颁布兵役法实行征兵制以来，军政部多次建议将国民军训事务合并于兵役司。但各方经数次讨论，均未能达成一致意见。陈果夫就曾指出：“故同一壮丁训练也，兵役司要管，军训会要管，第六部亦要管。” 军事委员会战时改组后，军政部与政治部就民众军事训练权的归属问题，一直争吵不休。
政治部也意识到国民兵制度存在权责不清的问题。1938年5月，政治部两次召开相关主管部门谈话会，以期明确政治部的职权范围。第二厅的丘扬武科长提出：“现行制度，系统至属不明，权责亦欠专一，为求根本改革起见，唯有将中央及各省市县之机构使之一元化，在中央设兵役总监部，省设分监部，行政区设师管区，总揽兵役、军训及常备队，系统既明，权责自专，人力财力自属经济，故机构一元化实属必要。”而第二厅厅长康泽则力主：“省以下须行一元化，省设国民军指挥部，专司教育与征募或训练与兵役，中央仍以军事委员会为主管单位，似无合并军政部兵役司及政治部国民军训练处，另行组织兵役总监部之必要。”最终，会议达成一致意见，中央机构暂不变更。
半年后，军政部主动发难，在长沙军事会议中又提出兵役与国民军训机构调整方案。而与此事并无冲突的军令部部长徐永昌也表示：“政治部工作可以训军，不可以军训，顾名思义，军训当然属于军训部责任。今政治部争，欲主办军训，无怪三部之争不已也。”经蒋介石最终裁决，会议议决：（国民兵）教育由各省军管区负责；其中行政系统改隶军政部；教育计划及校阅事项属军训部；政治训练及思想宣传属政治部。“具体业务划分如下表。
根据这一决议，军事委员会再次调整各部职权。政治部计划将各省国民军训处改组为军管区政治部，负责国民兵政治训练，各县、市国民自卫总队改组为国民兵团，原军训教官则主办兵役宣传等事宜。军政部在兵役司增设国民兵科，负责规划国民兵役事宜。1939年2月，兵役司扩编为兵役署，国民兵科扩编为国民兵司。3月，军事委员会正式发布《国民兵组织教育管理实施纲领》，明确国民兵组织、管理、教育的权责划分。
然而，军政部和政治部在具体业务划分、相关细节确定以及业务转隶与移交工作方面进行得并不顺利。陈诚与何应钦在最高幕僚会议上就军训职权问题争执不休。1939年6月，政治部在内部讨论职权调整时，主管社会军训的第二厅表示：“本厅业务迄未确定，且性质复杂，对外关系甚为广泛，如第二科之社会军训与军政、内政两部，本会办公厅及各省政府均有关系。自南岳军事会议以后，此项社训职权应如何分划问题，迄尚迁延不决，工作推行之困难，实以概见。”直至1939年底，政治部才出台具体办法，规定自1940年1月1日起，各省军管区国民军训处一律改组为军管区政治部，“原国民军训处主管之壮丁（即国民兵）训练，划归军管区编练处主管。其余不属于国民兵团之一般民众训练，如妇女队、少年团、长老会等，学校军训、国民体育、辅助教育及军管区所属各级政训党务等业务，统由政治部办理”。陈诚对于政治部失去国民兵团领导权，仅负责辅助性工作十分不满。他在政工会议上表示：“今后国民军训工作，应以学校军训为主，至各县国民兵团之政训与妇女少年长老等训练，以限于经费，皆可暂缓办理。”
原本由军管区政治部掌握的各级学校军训的权力也持续受到挤压。1940年11月，军事委员会决定，将学校军训业务由政治部移交军训部主管，改称备役候补干部教育。次年1月，政治部主管学校军训的机构成建制移归军训部，编为国民兵教育处第三科，各军管区司令部政治部的业务范围进一步缩小。不久，由于干部来源出现问题，加之工作对象过于空泛等原因，政治部于各军、师管区设置的政训机构陆续遭到撤销。
抗战前，军队政训、军队党务及国民军训三大系统虽分属不同部门，但均为黄埔系复兴社所掌控。军事委员会改组之际，蒋介石有意统一全军政治工作，将“黄埔干部集中政治部”。因此，政训处、国民军训处皆由政治部接管，军队党务也继续为政治部兼管。这一安排满足了复兴社的诉求，也扩大了政治部的职权。军政部部长何应钦和军训部部长白崇禧对此十分不满，由此产生了三个部门的职权纷争。从工作角度讲，这种安排存在一定的不合理性。在军事委员会改组中，原训练总监部整体归入军训部，但其下属国民军事训练处却并入政治部。相比而言，无论是负责军事训练的军训部，还是负责兵役的军政部，都比政治部更有理由接管相关工作。政治部对各省军管区国民军训处的控制，导致军管区司令部无法对军训及兵役事务进行统一指挥调度。
派系纠纷也是这一系列争执背后的重要因素。陈诚和何应钦虽然都是黄埔系，但二者向来不和，并逐渐形成了各自的小派系，一直明争暗斗。军训部在军事委员会各部中权力相对较小，且很多下属部门被蒋介石直接控制，但白崇禧仍试图利用军训部部长的职位扩大桂系的势力范围。他表示：“不管有权无权总可用几个人。”军令部长徐永昌也指出：军政、政治、军训三部有关国民军训职权的争执，是“因军政部与之争人事而起，可知不因教育而因用人，即政治部亦为安置人而已”；“（陈诚）不愿让出人事的势力范围”。尽管政治部最终妥协并让出相关职权，但就此问题的讨论、争执及善后历时数年时间。在这期间，机构不定、法令不一，严重影响相关工作的开展。
在国民党内部的派系斗争中，各方都力图最大限度地拓展势力范围和延伸职权，以垄断更多的人事权力及政治资源。然而，各方在中高层争夺权势时，往往并不考虑基层工作能否顺利展开。军事委员会政治部获得民众工作指导权后，其下属各级政工机构同时被赋予参与基层民众工作的职责。根据规定，“各省县市民众组训，应由省县市政府主办，由军事委员会政治部、军政部、军训部分别派员督导当地之党政军各机关协助进行”。由此可以发现，基层面临两大问题：一是党、政、军各方同时参与民众工作而又互不隶属，无法统一行动；二是基层单位需要以有限的资源兼顾多方面的工作。
战区及以下各级政工机构参与民众工作主要有两种方式。一种方式是通过指导及参与各级民众动员委员会间接实施，主要涉及民众团体的指挥管理和民众动员工作。全面抗战爆发后，国民政府在各省、市、县陆续设立民众动员委员会，作为民众工作的设计及指导机构，负责动员、指挥各民众团体协助抗战。其中军事委员会政治部主要就宏观政策进行指导，而各级军队政治部则通过参与同级民众动员委员会进行指挥管理。根据规定，各级“人民团体受军事委员会政治部或各级动员委员会之指挥管理，与各级党部政府之指挥监督。各级党部政府对人民团体有所指示或纠正，透过军事委员会政治部或各级动员委员会为之”。
在实际操作层面，各级民众动员委员会则由同级地方政府主持，委员多来自当地党、政、军系统及社会贤达。由于政治部在名义上是民众动员工作的指导单位，“各战区政治部有统筹各该区内民运工作及指挥所辖各省动员委员会之权。军师政治部有指挥县动员会之权。各级政治部均须派员参加动员委员会”。因此，很多地方的驻军政工人员成为地方动员委员会的实际领导者。如第83师驻扎山西翼城时，该师政治部“为控制本师防地民运工作起见，曾将（动委会）章程修正，加以改组，并派本部科员驻县动委会，被选为副委员长兼民运部长，凡一切公文均须正副委员长会签方能发出。团指导员亦以驻军代表名义，出席县动委会，连指导员则出席区村动委会”。
政工机构参与民众工作的另一种方式是政工人员组织官兵直接实施。这类工作多为促进军民关系或教育民众，主要内容有组织军民联欢大会、设置民众学校、帮助农民播种、收割等。如第三战区政治部曾专门制定办法，要求各级政治部会同当地政府及民间团体调查农业情况，组织失业难民及部队官兵帮助农民秋收，并借机展开抗战宣传以促进军民关系。也有部队因地制宜展开活动，如国民党军第184师驻扎滇越边境时，曾“派队搜剿零星之土匪甚得各方之好评”。
考察战时各级政工机构民众工作的报告，大部分表示军民关系融洽。不可否认，确实有部分部队政工机构起到了融洽军民关系的作用，然而更多的事实却表明，国民党军队与地方民众的关系远非各部队政工机构的报告所言。如1944年豫湘桂会战期间，汤恩伯部被民众包围、袭击的案例比比皆是。军民关系如此紧张和对立，至少是军队政治工作失效的表征。即使在军民关系较为融洽的地方，民众动员的实际效果也不尽如人意。如1939年第一次长沙会战时，第九战区政治部报告称：长沙县民众虽然“对我军感想尚佳……对敌人莫不痛恨异常”，但“对抗战态度，或因国家观念薄弱之故，致颇消极，虽对敌寇痛恨，然大多数俱云‘但愿不打就好了’，此点似为我政治工作之不够”。
为了改进民众工作，提高民众的国家观念及抗战意识，军委会政治部特别要求各级政工机构“广设民众学校，以政工大队、随军服务队员及当地具有热忱之男女青年为教师，课外经常举行家庭访问、联欢会等，以增情谊，并指导组织同学会、校友会，以建立民众抗战之基层细胞”。然而，此类工作的执行及效果却千差万别。有些政工机构会同地方政府恢复重建当地的学校，并时常派员前往演讲；有些政工机构则直接兴办民众学校。如第133师驻扎湖南时，该师第798团政治指导员办公室曾组织“团指导员办公室附设民众学校”，累计教育民众200余人。但也有一些政工机构只关注地方乡绅，眼中没有民众。如时任第八战区副司令长官的胡宗南即在日记中称：“收揽人心，重要者为访问绅耆，投其所好，而收拾其心。”
随着抗战进入相持阶段，政治部对大后方行政体系较为完善地区的民众工作，逐渐采取放任自流的态度，在民众工作中基本处于辅助地位。例如，1939年5月第八战区政治部在给军委会政治部的呈文中表示：“遵查甘肃省民众教育，已由教育厅遵照中央规定成立全省战时民众补习教育推行委员会，负责指导，并将全省划为数个施教区，次第施行，期以推及各县，深入乡村。其在省会方面之民众补习教育，已有通盘筹划整个办法，如再由本部及所属政治部另行设立民众学校，不惟推行困难，抑且系统分歧。拟仍由本部及所属各政治部就近于举办战时民众辅教之各县，立于客观地位，尽力协助，事半功倍，免生滋扰，既能节省人力减少糜费，且对于钧部倡办民众教育之主旨，亦不违背。”
在作战地区，民众工作主要是组织民众协助作战。政工人员通过各级民众团体组织运输队、担架队、向导队、慰劳队、侦察队等各类工作队。这些工作队平日进行训练，战时可以辅助作战。例如在常德会战中，军队政工干部主动发动民众，修复遭到破坏的公路；在军队运输能力不足时，组织运输队、担架队承担前线的弹药、给养和伤兵运输工作。同时，还组织民众加入谍报队、掩埋队、交通破坏队等协助作战。然而，更多的情况却是基层政工人员无所适从，加之军队调动频繁，相关工作没有连贯性。这就造成国民党军队的民众工作多为表面功夫，虽然有临时性效果，但未能真正动员民众，形成有组织的军民一致抗战的机制。如1939年第一次长沙会战时，长沙县的军民合作站和中央政府设置的招待所、收容所、民众团体等在战事紧张时“一律躲避，并无工作表现”。到抗战后期，情况则越来越糟。董必武根据自己的亲身经历指出：“国民党曾搞‘军民合作站’，实际只有块牌子，没有人办事。军队到四川綦江县时曾问县长，县长也不知道‘军民合作站’究竟是干甚么的。九军军长说：这次行军中他深深体验到军政不和，军民不和，官兵不和。”
全面抗战时期，黄埔系为了将势力延伸至各个领域，对于部队各级政工人员的工作范围盲目予以扩大，意图以政工人员总揽各项工作，最大限度地发挥其作用。然而军队政工人员毕竟不可能完全包揽民众工作，因此基层工作不得不由党、政、军三方共同参与。在抗战的大背景下，代表军方的政工机构在地方相对较为强势，不仅在动员委员会中占有优势地位，还有直接指导监督下级党政机关、指挥考核民众团体的权力。但在实际操作中，党、政、军三方的权力关系十分模糊，同级别的党、政、军机关之间并无明确的上下之分，亦无上级机关统一指挥。这就造成各方之间相互扯皮，徒增大量沟通成本，甚至互相推诿拆台。
即便只是参与民众工作，基层政工人员的数量和质量也无法满足需求。国民党军政工系统头重脚轻，人员大量集中于中上层机关，基层人员严重缺乏。如师一级政治部往往只有20余名工作人员，他们不仅要进行部队政训、民众组训、宣传等诸多任务，还要应付繁复的文书往来及同地方政府、党部、三青团等机构的沟通，实在不堪重负。曾有一名团级政工人员在其报告中道出自己的苦衷：“团室依现有制度，人员仅二，每至一地，须发动各项民训工作，且应兼顾十二个连之各项任务。即忍苦耐劳、勇于任事者，尚感吃力多而收效微。若此二人中有一或惰或无干材，则工作效果更形稀微。”事实上，基层政工人员多为军事委员会战干团或战区干训团毕业之失学失业青年，虽有一腔热血，但毫无工作经验，仅经数月训练即派至基层。有报告指出：“现在所有政工人员，年纪过轻，学识非常浅显，处事对人不明大义，小孩态度颇惹部队长看不起……技术欠缺，普通公文不清，通报命令报告不知做法及用法，连排长之职务不能代理。”雪上加霜的是，政工机构经费严重缺乏，不仅工作捉襟见肘，有些政工机构甚至不得不通过裁减人员以维持运行。军委会政治部在反省自身工作时指出：“有编制无人员，有预算无经费，有计划无工作”，颇能道出战时国民党基层政工的困境和无奈。
在本职工作尚无法完成的情况下，政工机关甚至还要投入精力和资源从事反共活动。如第三战区政治部设有“战报室”，专门联络驻地靠近新四军的国民党军各师的政治部，要求他们汇报新四军的动态，布置“防止异党活动”的措施，制造国共摩擦。
国民党军队政工机构的职责主要有两项：一是军队政训，二是民众工作，其中最受重视的是前者。而民众工作对象广泛，事务繁多，需要政工人员投入大量精力，不免影响军队政训的进行，这显然是国民党高层所不愿看到的。1939年10月，陈诚主持南岳政工会议，检讨一年来的工作时明确表示：“确定部队政训为今后之中心工作。年来各级政工同志，每因政工范围广泛，致徒事表面，流弊所在，不但与各级党政机关，权责不分，时常发生摩擦，且因力量分散，而失却政工为健全部队，提高战斗力之主旨。”当然，军委会政治部不会公开宣布放弃民众动员工作，在基层一时还有“各师政训员专偏重于组训民众，部队政训似甚疏散”的情况。对此，政治部内部也有报告指出：“军队政训者，应不能时刻稍懈工作之推进。全线县份之民众组训，省方已派有专人负责，我政工人员为之协助固可，但专力于组训民众，既有懈于军队政训，然组训机关过多，亦反为不佳”，建议各级政工机构专注军队政训，减少对民众工作的投入。
1940年张治中接替陈诚就任军事委员会政治部主任后，于次年开始推行全面的政工改制。改制的核心是优化各级编制，确立军政人事交流制度，提高政工人员在部队中的地位。此时军事委员会政治部的诸多民众工作指导权已移交社会部，基层政工人员的相关职责也随之更改。根据1942年颁布的《政工典范》，政工机构的民众工作职责是协助地方主管机关组训民众，以及发动军队为民众服务。该文件还专门指出：“各级政工机构进行民众工作时，对其本身人力财力与时间，应有精确之估计，以不妨碍本身主要之任务为原则。”可见，此时民众工作已完全沦为次要地位。在这之后，政工机构在动员及组训民众工作方面虽有向地方建议或随时策动之权，但毕竟并不直接掌握事权，加之须避免干涉地方党政的嫌疑，往往无所适从，仅在促进军民关系方面有所行动。
全面抗战爆发前后，国民党逐渐认识到民众工作的重要性，蒋介石也有“良民即良兵”“良兵即良民”等军民合一观念，一度对发动全民族共同抵御外侮相当重视。为此，蒋介石改组军事委员会，成立政治部，希望恢复北伐时期政治部广泛动员民众，支持北伐军的盛况。抗战期间，各级政工机构在民众工作中发挥过一些积极作用，但是总体效果不尽如人意。
究其原因，主要有两点：一是国民党根据第一次国共合作的经验教训，始终对开展大规模民众运动持有恐惧和忧虑。因此，国民党不是像共产党那样对民众运动给予广泛的支持与鼓励，而是处处限制，甚至破坏阻挠，希望将民众运动控制在其许可的范围内，置于其组织控制之中。国民政府军事委员会政治部在工作中始终实践这一思路。例如，1938年3月政治部第二厅在一次部务会议中指出，“调查全国学生联合会第二次代表大会活动情形，查该会分子思想庞杂，拟请限制其活动并领导纯洁青年重行组织全国学联会”。抗战进入相持阶段后，这种倾向越来越明显。1940年10月，蒋介石再次强调：“中央未许可之社会组织，一律禁止。”
二是国民党的组织结构导致无法实现“军、政、党、民的有机结合”，而这正是共产党提出的“全面抗战”的根本所在。派系政治是国民党的重要特征之一。抗战爆发前后，随着蒋介石在国民党内领袖地位的逐渐确立，国民党内的派系斗争逐渐不再是“党统”及意识形态之争，而是各政治派别的权力及政治资源之争。复兴社骨干人物刘健群就曾承认：“任何派系斗争都不是由政策分歧引起的斗争，而是为了饭碗的斗争。”蒋介石为了实现对各方的控制，也有意助长各派系的争斗，以达到相互牵制的目的。因此，国民党政权的机构设置多是“叠床架屋，互相牵扯，互相推诿”，导致党、政、军三方不可能形成集中统一领导。
民众工作涉及大量人事权力及政治资源，自然成为各派系争夺的焦点之一。军事委员会政治部带有浓厚的黄埔系色彩，为了扩大自己的势力范围，意图利用政工体系打入原由CC系控制的党部和地方政权。同时，黄埔系内部也冲突不断，何应钦领导的军政部与陈诚领导的政治部之间同样钩心斗角。对职权的争执导致民众工作多头开展，轻则各自为战，互无联系；重则矛盾频发，互相拆台。更严重的是，国民党各派系在争权夺利时只顾扩大势力范围，垄断相关机构的人事权，并不考虑实际工作的实施。政治部将职权延伸至党、政、军各个方面，但其所掌握的资源并不能确保相应工作的顺利展开，呈现出一种上层争权夺利、基层缺人缺钱的形态。各级政工机构有限的人力、物力、财力被分散于繁多的业务之中，往往顾此失彼，工作效果不容乐观。而当政工人员因人力物力所限需要精简工作时，民众工作往往首当其冲，遭到放弃。
同一时期，中国共产党却依靠其严密的组织纪律性逐步从中央到地方各级组织中确立了党的一元化领导，实现了党、政、军的高度统一及协调一致。这不仅使群众工作协调有序，更可以将军事、政治及经济相结合。面对日本侵略，民族主义是动员民众的重要方式之一，但仅仅依靠宣传，而不能解决民众基本生存问题，民众不可能主动起来保家卫国。因此，中国共产党主张的全民抗战，不仅仅是动员民众参与军事斗争，更重要的是充分开展各根据地基层民主政治，改善民众的经济生活。正如朱德在《论解放区战场》一文中指出：“没有真正的民主政治和对人民经济生活的改善，就不可能有人民战争。”这一目标只有在党、政、军密切配合、统一行动、深入群众展开工作的情况下才可以实现。反观国民党战时的所作所为，就不难理解为什么它只能执行片面的军事路线，而不可能领导中国人民实行“全面抗战”。
