来源：《近代史研究》2023年第1期，注释从略
1912年2月，南北和议告成，清帝逊位。3月，袁世凯任命同盟会员唐绍仪为国务总理，获参议院通过。唐绍仪内阁成为《临时约法》架构下的第一届内阁。从3月13日唐绍仪获得任命到6月27日被免职，唐绍仪担任国务总理共107天。从4月21日国务院在北京成立到6月15日唐绍仪离京，唐绍仪内阁运转不过55天。民国第一届内阁可谓昙花一现，它的倒台也被看成近代民主政治的挫折。
一般认为，南京临时参议院制定《临时约法》，采行内阁制，用国务总理的副署权来限制临时大总统袁世凯的权力，这自然遭到袁的抵制。1912年6月，“王芝祥督直案”事发。原本由直隶谘议局推举、同盟会属意担任直隶都督的王芝祥，在袁世凯的操作下，拿着大总统签署、未经唐绍仪副署的委任状，改往南京处理军队善后事宜。当时的部分舆论以及此后的学术界，都将袁唐矛盾、唐与财政总长熊希龄的矛盾和“王芝祥事件”看作唐绍仪去职和内阁倒台的原因。张玉法从党争、袁唐关系两方面，论证唐内阁的危机。他引证民初报刊认为，唐内阁在党争上方面的危机包括：第一，唐本为袁世凯的亲信，加入同盟会后，为反同盟会所构煽，所抱政见，多被阻遏；第二，因借款问题，党议繁兴，财政总长熊希龄与唐构怨，进欲排之。在与袁世凯矛盾上，也有两点死结：第一，袁不习惯国务总理副署制度，唐不时与之抗争；第二，袁以集权中央为统一南北之策，而唐则主张南北均势。杨凡逸通过分析民初唐绍仪内阁的作为，认为袁世凯将唐免职，“表面的理由是唐氏应为比国（比利时）借款案的疏失负完全责任，但实际上是由于唐氏反对袁世凯逐渐走向独裁且不受内阁制约”。
辛亥革命造成原有中央集权式财政体系的瓦解，但短时间内无法建立可行的新制度以替代之。不论是在孙中山担任临时大总统的南京临时政府时期，还是在此后袁唐体制的北京政府时期，财政都是最棘手的难题之一，由此也使得夹杂党派冲突以及包含大总统、国会、国务总理多方关系的政局更加复杂，最终促成唐内阁的倒台。本文试图从贯通清末民初财政制度的视角，考察革命后政府面临的财政困境及对唐绍仪内阁的影响，补充对辛亥革命前后新旧体制及民初第一届内阁的认识。
在世界范围内，财政问题是近代几乎所有政权在革命和建设过程中面对的难题和挑战：军费开支不可一日或缺，这对于革命或被革命一方，都是巨大的负担。而新政权尤其是革命政权在建立后，往往对旧制度进行调整甚至革命，造成新旧财政体制脱节，一时间难以应对各方所需。孙中山就任临时大总统之后，向中外批判前清的财政制度，“借立宪之名，行敛财之实，杂捐苛细，民不聊生”，“常税不足，更敛厘金以取益，阻国内商务之发展”。这些都预示着，新政权可能施行与此前不同的赋税和财政制度。
在武昌起义爆发后，以度支部为主导、以京协饷为主要内容的中央集权式财政体制遭到挑战，面临解体。清朝的财政制度在清末有大幅度改革，各省开始编制预算，准备厘定国税与地税，但总体上仍然是中央集权式的：由度支部根据各省收支，统一调剂盈虚，将各省存银大致分为本省存留支用、协济他省（协饷）、拨解京师（京饷）三部分。内地各省有的受协，有的协济他省，有的则兼而有之；还有的省份在一些时候协济他省，在遭遇灾荒和战争时候则接受协济。像贵州、陕西、甘肃等省及新设边疆各省，长期依靠协济。没有中央的统一调度，失去协饷，它们就会陷入危机。如果各省将税收截留，不再听候统一调拨或解交国库，中央政府的财政能力、控制能力就会直线下降。武昌起义后，因湖北及南方各省先后宣布“独立”，后联合成立民国，北政府失去了这些省份的京饷和协饷。两年半后的1914年3月，袁世凯在财政部所拟《各省认解洋赔各款及京饷处分条例》上批示：“民国成立以来，各省应解京饷，均未照解。应还赔洋各款，因各省未能解付，除暂以关税抵充外，尚有不敷，向由中央另行筹补足额。”这些京饷不济的情况，发生在中央政府相对有力的时期，此后的情形可想而知。协饷情况与此类似。在南北统一半年之后，临时副总统黎元洪以“自顾不暇”为由，公然拒绝继续协济云、贵、广西与东三省，他发电给袁世凯，“将湖北协济各省之举，一律取消，并请中央政府另行设法维持”。
除了不再能灵活调剂京协饷，革命后的客观因素，也使一些旧制度失去了依托，被称为“天庾正供”的漕粮即为其中一种。早在1901年，各省开始逐渐停漕，改为折色征收，向京师解交银两。但直到1910年，江浙两省仍有100万石漕粮供应京师。据度支部估算，漕粮每石运费及杂耗约需银4两。江浙正是革命的核心区域，在革命发生后，这种帝制时期输往北京的“正供”自然终止。不过，漕粮虽不再解交北京，不久之后江苏仍将其改为折银征收（浙江暂停），且因折银是划入国税还是地方税的问题，与北京政府发生了争执。
除此之外，清朝财政体系中的大宗财源——进出口关税，也因为革命而出现了保管程序上的变动。清末每年的关税收入约3500万两，大部分被指定用来归还巨额的庚子赔款、各项外债的抵押或还款。该款项原本由清朝中央政府保管，但武昌起义爆发后，列强为保障切身利益，指示总税务司将海关税款存入专属账户，以保证按期获得庚子赔款及外债的本息。从此，总税务司直接控制了税款。
革命带来了财政体制的急剧变动。为了应付战时所需，清政府采取了腾挪造币厂银两、提用皇室内帑等举措充作军用。同时，试图通过外债、内债、军用票来急筹军饷，然而收效甚微。财政上的崩坏，也成为促成清帝迅速退位的原因之一。
再来考察一下南京临时政府的财政情况。辛亥革命扰乱了清朝的财政体制，同时也在一定程度上塑造着新政府的财政体制。南京临时政府宣布：厘金、杂捐等税收，是前清盘剥民众的浮收，这等于宣布了它们的非法性，似乎从道义上将这一部分财源排斥在岁入之外。临时政府建立于江苏，该省原本税收盈余，但面对持续的战争与各种用款，也很快出现财政危机。临时政府不但要解决江苏的财政难题，也要协调已独立各省的需要，在现实需要面前，临时政府无法如此前宣称的那样，免除不合理的旧税。1912年2月6日，孙中山根据沪军都督陈其美的请求，将上海周边的松江、太仓各属当年民间“应完钱粮及地方各项税捐，暂行拨归沪军应用”。原本江苏境内其他盐课、盐厘加价，则解交财政部，一切按照从前成案办理。浙江都督汤寿潜原本宣布将1911年地丁、漕粮一律豁免，但很快又决定：“现在大局底定，所有政费、军需暨继续担负外债，在在需财，若非将民国元年分应征地丁一律开征，无以应各项之费用，即无以谋人民之幸福。”军政府要求人民“遵期投柜完纳，以尽国民义务，如有仍沿旧习，抗欠、包揽或玩视法案，逾期不缴，无论大户小户，均当处以相当之罚”。这是要求人民按照地丁银的原额缴税，连缴纳方式都沿用清朝。在实践中，大部分的旧税还是一仍其旧。
当然，即便照旧征收赋税，也远不足以供应特殊时期之用。临时政府还采取了以下两种筹款方式：
第一种方式非常直接，即发行军用票。所谓军用票，是一种在非常时期由军政府统一发行并强制流通的有价证券，类似于纸币或借据。但发行军用票是权宜之计，只能在短期内起到流通作用。如果持币人不能在短时间内将票按面值兑换成金属货币，它的信用就会破产，进而引发贬值与市场恐慌。因此，临时政府必须在短期内筹集等值的金银（或与之挂钩的外币）。1911年11月14日，沪军军政府在上海创立具有中央银行性质的中华银行，发行公债票、军用票。当时，北方的赵尔巽也曾建议采行这一方式，但清政府因为缺乏准备金，无法保障兑现而未采纳该建议。
第二种是向海外华侨、向国内民众劝募公债。沪军军政府曾计划发行公债，南京临时政府也将劝募海外公债提上议程，于1912年2月15日正式委任浙江都督、交通总长汤寿潜任“南洋劝募公债总理”，在春节前颁发关防，前往南洋经营公债募集事宜。
在临时政府北迁之后，负责善后的南京留守黄兴还提出了国民捐计划，即用爱国名义相号召，劝募或强制国民进行捐款。
这几种财政手段，各有弊端，尤其在需款甚亟的革命时期更是如此。南京临时政府和部分省军政府此前已豁免上年的地丁和漕粮，1912年后改为照常征收，但这一部分税收上缴缺乏时效性，并非随征随用；加上时局的剧烈变动造成减收，临时政府和各省军政府无法依赖这一税项。军用券虽可解一时之急，却需筹足实银才能避免后续的挤兑和危机，不但无法长期依赖，更会成为破坏社会稳定的潜在因素。而劝募公债一项，因受制于大部分人民的财力，新政府的信用亦尚未建立，也无法有效地发挥作用；尤其是向南洋华侨募债，即便能得到他们的支持，收缴时间线也过长，可谓缓不济急。相较之下，清朝常用的方式——直接向外国财团或银行筹借外债，也被南方认为是最有效的解决财政困难的手段。
晚清时期，当遇有对外战争、巨额赔款、修筑铁路等难题时，清政府都会求助于外债。为保证债券持有人的利益及附带的政治利益，列强以政府名义进入到借款程序中。他们的主要诉求是，督促清政府提供可靠的税收来源，作为借款的抵押和定期还款的来源。当时最可靠的借款抵押和还款来源，是总税务司负责估算的洋关税，即通商口岸的进出口税。19世纪末，关税总额每年约2000万两，陆续被抵押或被当作还款来源，用于借债、赔款。清政府要继续借款，就必须提供其他可靠的税源，于是将很多不属于关税的税项，例如部分省区的盐厘交给税务司来代征，来保障借款。通过借款，列强进入到税收监管的程序中，干涉中国内政。铁路借款也与此类似：中方可以通过外债，在短期内获得铁路建筑资金，但为了保障还款，需要出让铁路修筑、管理、营收的部分利益。这样一来，外债就成为革命党和地方士绅指控清政府卖国的口实。
尽管如此，南京临时政府和南北和议后的北京政府，都在第一时间内承认清朝所借的外债一律有效。南北政府都清楚，定期获得赔款的支付和外债的本息，是列强在华利益的重要组成部分。一旦中方爽约，不但会失去作为抵押的税项（已由总税务司代扣），也将无法获得后续借款。南京临时政府一方面抨击清政府的财政政策，另一方面在很大程度上却不得不延续之。
早在革命初起之时，南京军政府就向日本大仓洋行借款，以购买军火。该款项到1912年8月，还剩未向对方交付的残款京平银54.342万两，遂改为年息7.5%的债务。1912年1月至6月，沪军都督四次向日本三井洋行借款，共计规银35万两（年息8.5%）、日元30万（年息9.6%）。1912年1月27日，南京临时政府以江苏铁路公司动产、不动产、铁路营业权作为抵押，向日本大仓洋行借款300万日元，其中250万交付财政部，50万交付江苏都督府，年息8%。除以上江苏借款之外，南京临时政府并未完全成功、但在当时产生巨大影响的借款有三项：一是三井洋行借款，二是华俄道胜银行借款，三是招商局借款。
1912年初，因南京临时政府需款紧急，黄兴等人委托盛宣怀居间联络，将湖北重要的矿业汉冶萍公司作抵，向日本三井洋行借款500万日元。具体做法是：汉冶萍公司重组，资本3000万日元，由中日合资，资本各半。南京临时政府以1500万元入股，包括原股1200万元和另筹的300万元新股。另一半为日股，其中500万元借给临时政府，抵作股份，议定先交200万元至300万元。以中日合办汉冶萍公司作为借款条件，严重损害国权。临时政府出此下策，足见需款急迫。在武汉领导鄂军的临时副总统黎元洪听到该消息，也打起了向三井洋行借款的主意，他发电给南京称：
汉冶萍矿厂公司关系鄂州命脉，大总统以不得已之苦衷，为救济一时之计划，洪虽庸愚，敢不勉顾大局？惟念军储久乏，告贷无从，国是新基信用未顾，减饷则内讧可忧，借债则刻难就绪，故连次电陈困难，冀求拯救，荷蒙曲谅，许为筹谋。现既有此巨金，伏乞念武汉之劫，兵事之艰，人民之困穷，事势之窘迫，酌拨二三百万元以活涸而救燃眉。
他要从500万日元借款中分走一大半。当天，孙中山复电黎元洪：“汉冶萍款原急不择荫，前途陆续仅交过款二百万，随到随尽。”直接告知收到的款项已经用完。临时政府牺牲汉冶萍矿务的借款举动，遭到湖北临时议会和公司股东的强烈抵制。他们认为，合约系孙中山、黄兴、盛宣怀与日方签订，公司股东并未参与，他们将责任归咎于盛宣怀，不承认已经借到的200万元，要求废弃中日合办之法。3月22日，公司股东会一致反对中日合办汉冶萍矿务，并致电袁世凯、孙中山，要求取消此前的合同，该合同因此无效。此前已借200万日元，则作为年息7%的外债借款，由北京政府负责偿还。
2月21日，临时政府财政部与俄国华俄道胜银行签署借款合约，借款150万金镑，97折扣付款，年息5%，以全国赋税作保。该草约由孙中山咨送临时参议院审议，表决时以8票同意而通过（仅14人与会）。随后，各省认为该借款用全国赋税作抵，将丧失国权，贻害无穷。3月8日，袁世凯否决了这一项借款。
除此之外，在1912年1月，南京临时政府还通过沪军都督，以轮船招商局作为抵押，对外借款银1000万两供紧急使用。招商局是晚清以来重要的官办企业，列强垂涎已久。临时政府本计划向日本邮船株式会社及日清公司商量借款。当德、美、英等国企业得知消息后，纷纷抗议，试图争办借款。而招商局股东也发电反对，由临时参议院质问政府，使得该项借款最终落空。
由此可知，南京临时政府面临严峻的财政局面。在南北议和之前，需要筹集军费，供给军需；临时政府成立之后，则还需维持中央政府的正常运转。相较于清朝的税收，南京临时政府能减免的税项主要是漕粮和部分杂税，但由于革命破坏了中央集权的财政体系，使得南京临时政府和此后的北京政府都无法有效聚拢并调度全国的税收。南京临时政府采用的各种临时筹款方式，都存在较大的缺陷：军用票虽可解一时急需，后续却需要巨额的保证金，否则会因为军用票无法兑现而造成金融市场崩坏。面向国内人民和华侨筹集的海外公债，其立意虽好，时间上却缓不济急。而筹借外债这一手段，由于临时政府需款急迫并缺乏专业指导，或将大型企业与矿务抵押给外人，或任由外人干涉政府税收，都隐藏了重大的后患。所幸有参议院和社会舆论的监督，使得严重损害国权的借款并未付诸实施。不过，部分外债借款为南京临时政府的运转发挥了重要作用。
从南方的视角来看，这是政权的北移；在北方看来，除政权北移，临时政府更有接续清朝的一面：所谓“袁全权”，原本授命于清帝，各部印信一直沿用清朝旧物，各部官员的主体也仍是清朝的旧官僚。在财政上，国务院不但要接续南京临时政府的债务，负责偿还其外债本息，作为清政府的继承者，还要为全国的行政运作筹集资金；它不但要负责南方革命各省的财政善后，也要保障之前反对革命的北方各省的财政运转。然而，国务院下属的财政部虽接续度支部办公，度支部体制下的集权式财政结构却已被破坏。作为统一后的中央政府，北京政府亟待解决的问题包括：稳定政局，遣散多余的军队，在谋求实质统一的基础上，有效地治理国家。解决这一切问题的关键都在于钱。这是唐绍仪内阁面临的第一大现实难题。
（一）革命各省催款
辛亥革命之后，各省情形不一，南方各省多宣布“独立”，而北方很多省份，先是效忠清政府，后服从民国北京政府。南方催款，多是发给革命军饷银；北方催款，则是为了维持原有社会与边疆秩序。南方各省的催款急电，都是先打给南京临时政府，因该政府由革命各省的代表经选举产生，故被视作中央政府而被催款；等和议告成，他们转而向北京催款。
在催款省份中，江苏情况最为特殊，这与其特殊地位有关。该省是南京临时政府所在地，1911年，江皖出现严重水灾，到1912年春仍受灾深重。南北和议告成之后，前临时政府实业总长张謇被委托筹款赈灾，他的方案是借外债160万，其中3/4用于赈灾，1/4补助赈工。4月6日，江苏都督庄蕴宽又电告北京政府，要求在对外大借款中拨款百万，用于海沭赣地区（大约为今连云港）赈灾与水利建设。
除了赈济灾荒、修筑工程，江苏还需要大额现金供给军需。1912年4月初，江北都督蒋雁行致电北京政府，说此前每月20日找南京陆军部领军饷七八万两，供江北陆军十九师之用，南京临时政府解散后，现希望北京政府按期拨付银两，否则该南北要冲之地将危机立现。催款电报纷至沓来，多警告缺款可能造成军队哗变，社会混乱。这些警告并非危言耸听。南京留守黄兴早已看到，要稳定秩序，就要妥善安置南方军队，突然遣散或者保留不撤，皆非解决之法。他提出将南方军队安插在东北、新疆等地进行拓殖生产的建议。此法既可消除兵患，也能纾缓饷源，还能开发边疆。黄兴的方案是，由中央政府拨款100万元作为开办经费。不过，还没等计划实施，南京就出现了兵变。4月12日，驻扎南京的赣军因饷银减少而发生哗变，他们放火肇事，抢劫商户。事发后，黄兴致函唐绍仪告知详情及对策，让唐筹措巨款，以便妥善安置南京军队。4月14日，江苏都督程德全致函唐绍仪，希望中央垫付巨款，以妥善安置江苏军队。
武昌为首义之区，最早建立军政府，南京临时政府成立后，副总统黎元洪一直留在湖北处理善后。可能因有着特殊功勋，黎提出了宏大的善后计划。2月24日，他电告北京政府，湖北本已打算借外债2500万法郎，听闻中央政府正在大借款，故希望能分借1000万元，供中华银行、交通银行和官钱局开张之用。3月27日，他再次电告北京，去年以来已耗军费1000余万元，建筑汉口市场须借银1500万元，汉冶萍厂矿开办与扩充须借款2500万元。这样，初步算下来，湖北善后需借款6000万元。黎元洪希望唐绍仪认真筹划。
2月28日，当唐绍仪以北方代表身份返回北京时，沪军都督陈其美写信给他说：“民国（即革命党）在北方经营战备，煞费苦衷，所有遣往人员均冒险进行，不得不许以特别酬报”。他介绍两位同盟会员前往商讨应得款项。
福建在清末，岁出比岁入高出银100万两。财政上的短缺，依靠中央调剂。革命之后，福建不但无法填补原来的财政漏洞，连旧有的税项也无法保障。为了维持秩序，军政府稍早添募了两镇军队。此时，必须增加军费：一部分用来发饷，一部分用来设法遣散新招的兵丁，一部分用来赔偿战争中商民的损失。另外，各种政务开支也需财政拨款来维持。3月下旬，福建都督孙道仁致电北京政府，说“半年以内非二百万，无以解此危急”。得知中央政府正在筹借外债，孙请求为福建多借银200万两，分四个月兑交。由于没有得到及时足额拨款，福建省打算向各国银行借外债30万银元，指定以茶税分年偿还。共和实进会得知借款消息，报告给了北京政府，北京政府随后阻止了该项借款。4月6日，孙致电北京政府，称月底如果再没有接济，则“哗溃立现，地方糜烂”。4月14日，等待不及的孙再次致电北京，建议从闽海关关税收入中挪借四五十万两救急。这些税收原本用于巨额赔款和外债还款，将款项挪用，损害列强利益，无疑会招致外交团干涉。孙道仁提出该建议，说明福建缺饷已严重到相当的程度。
陕西是北方各省中较早起义的省份。陕西原本每年岁出高于岁入160万两，革命之际，地丁银由于战乱而无法征收，厘税又因商业萧条而断绝，军政府只有出款而无收入。该省最紧急的用度是军饷。因各路用兵及维持秩序，增兵约五万人，他们首先向湖北、江苏索款协济，当然无果；南北议和后，改为向北京政府索要巨款二三百万，用于预防兵溃，整顿民政。4月6日，陕西都督张凤翙派专人赴京催款。9日，陕西又发出急电，说军队缺少军饷，“几欲哗溃，危在旦夕”，请求先行协济饷银100万余两救急。
安徽同样面临军饷和行政经费短缺的难题。军政府想到的筹款方式与南京临时政府类似，也是合办官办矿务——通过与日本三井公司合办铜陵铜官山矿务，换取日方借款。但该项计划也被北京政府否决。3月27日，安徽都督孙毓筠提出，在中央政府的外债借款项下，分拨200万元。四天后，孙电告北京政府，要求先拨数十万元济急，说“军饷不发，危在旦夕”。4月4日，孙毓筠再发紧急电文，要求在28日前先汇35万元，待大借款商定，拨足200万元。除此之外，安徽临时议会还在3日电告北京：该省在革命后常有兵匪抢劫，南北商务已经萧条，加上遭遇水灾，约170万饥民等待赈济。孙都督虽然能保证秩序，但“点金无术，罗掘俱穷”，请求政府先拨款29万元，赈灾救急，剩下赈款、行政经费，请中央设法加拨巨款，拯救危亡。尤其是兵饷一项，“急于星火，不图补救，立见瓦解”。
浙江虽为富庶省份，但革命后也面临财政困难。军政府首先发行军用票200万元，与银款分成搭放，约定在4月17日一律兑现。加之上年遭遇水灾，行政开支加军饷用度透支近百万元。4月5日，浙江都督蒋尊簋电告唐绍仪，请政府在大宗外债借款内，拨款二三百万元应急。11日，再次电告北京，请截留浙海关原用于赔款和外债还款的关税，以应急需。
地处西南的贵州在清朝是受协省份，其每年岁入不过50万两，另外受四川协济60多万两，维持运转。革命发生后，四川协饷断绝，军政府多次向四川提出要求，毫无结果。该省用完了藩库所藏银约16万两，又借官银行发行纸币80余万元。贵州都督唐继尧指责领导革命的张百麟等人盘踞把持，招募匪徒充当兵士，吸人民膏血以自肥。他提出了几项财政对策：首先是川盐入黔，每包押课2两；鸦片“寓禁于征”，课以重税。但这些政策无法救急，唐继尧提出由云南都督蔡锷代贵州省向法国领事交涉，借外债银150万两，96折扣，年息6%。他恳求中央政府“俯念黔人水深火热，受害之深”，拨款协济贵州，并承认该项外债。对此困境，北京答复说：外省借款，吃亏甚大，似可少借数十万，暂顾目前。几天后，又收到唐继尧来电，说公款接近耗完，只能再支旬日，贵州决定仿照浙江、四川，发行军用钞票100万元，月息0.6%，一年后收回。他还催促北京政府饬令财政部“筹拨实款数十百万迅赐汇解，以济涸鮒”。加征盐课和鸦片税，借巨额外债，发行远超本省财政收入的军用票，这些行为都显示：贵州在革命后恢复秩序的过程中，近似病急乱投医。
云南虽有通商口岸的关税收入，有法国领事可资联络，但财政窘境与贵州差不多。据都督蔡锷在1912年2月前后的报告，云南原本每年受协200余万两，革命后协款清零，税收因时局而锐减。加之为了“公义”，云南出兵援蜀援黔，还新招一镇军队，为此又消耗掉大量军费。为了善后，必须裁并军队。他听闻中央政府正在筹借外债，希望分协100余万给云南。
毗邻云南的广西，在清末每年受度支部拨款约银60万两，湖北、湖南、广东协济约38万两，这两部分收入在革命后消失。而为了维持秩序，军政府添兵加饷，支出有增无减。他们想出的对策是：将原本由广东商人承包的销粤之盐，收回广西设局专卖。既然已经无法享受中央集权时代所带来的外省协饷，他们自然要将本省利源留下来。但即便如此，“惟恐绵力无济”，只能电请国务总理唐绍仪，将广西通商口岸用于赔款和外债的关税截留备用。
除了地方政府，一些非政府的组织和个人也提出借款要求。革命期间，广东曾经发行纸币1200万元，后续发1500万元。纸币发行之后，军政府提用现银，导致现银减少、纸币贬值；纸币无法流通，商业活动锐减，甚至米商停止贸易，社会出现缺粮危机。4月初，广东商团发电北京政府，要求迅速拨付1000万元外债借款，用于稳定市场。
（二）北方与边疆各省催款
革命党夺取政权的南方多省催款急迫，服从北京政府的北方各省同样如此。武昌起义后，甘肃省城兰州仍服从清政府，其境内的秦州则宣布独立，并成立了军政府。已革命成功的川军挥师北上，试图推翻兰州的旧政权。清帝退位后，甘肃布政使赵惟熙宣示共和，使用五色旗，服从北京政府，并拟采用渐进主义，陆续遣散入境的川军，恢复秩序。3月13日，赵惟熙向北京请求拨款银200万两，以资撤兵，得到允拨40万两的回复。后来，赵又于23日、27日及4月12日三次急电，请求速拨款项，还说“（中央政府）部库为难，但较甘之处于绝地者，终有天渊之别”，如果不能及时拨款，恐已遣散的军队将“哗溃立形，大局不堪设想”。
直隶在清末为受协省份，革命之后协饷断绝，所存款项很快见底。3月28日，直隶都督张锡銮电告北京政府，余款数十万两，只能供一月之用。如果不能接济饷需，“各路军队鼓噪溃变，行政机关同时停息，危险不堪设想”。请求由中央财政拨银100万两救急。
山东省将所有的公费、薪水暂停，全部用来供给兵饷。4月7日，署理都督余则达电告北京政府，山东士绅、商人一致认为：除了借外债，别无善策。他们计划向外国银行借款，先借100万元或50万元应急，希望中央政府承认。
除了内地省份，边疆也亟需财政支援，且情形之危急更甚于内地。这些地方需款，并非因革命行动消耗军费，而是为了维持秩序，保全领土完整。清末新政期间，川军数千人入藏维持秩序，做西藏新政的后盾。革命之后，局势突变，他们的处境十分危险。4月5日，四川都督尹昌衡、张培爵急电，请求中央政府拨款银10万两，交汇丰银行转汇驻藏长官钟颖，供给2000位驻藏兵丁，以维系军心，保全领土。
东三省与热河索要军饷，也是用来维持或恢复秩序。武昌起义爆发后，奉天的新军将领、同盟会成员蓝天蔚发动起义，后前往上海，蓄势等待。1912年初，蓝天蔚以山东烟台为基地，谋划从辽东登陆北伐。当军事有所进展之时，南北和议告成，清帝退位。原东三省总督赵尔巽改任都督，他与北京商量，妥善安置烟台蓝天蔚所部，需要中央政府拨款。
3月18日，热和都统崑源请领八旗官兵俸饷银11.9万两。根据南北和议的内容，民国政府拨专款维持皇室，以外国君主之礼对待清朝皇帝，对于清朝传统的军事力量，既不能骤然裁撤，也不能保持不变，只能在短期内，维持稳定并逐渐裁减。根据崑源的描述，此前只发了3万两饷银，万一热河八旗的军心有变，恐至不堪设想。
在库伦，喀尔喀王公与活佛宣布“独立”，驱逐办事大臣与将军。在新疆伊犁，革命党人建立军政府，新旧政权并立，局势不稳。夹在新疆与库伦中间的科布多、阿尔泰两区仍服从北京政府。他们与内地的通道被喀尔喀部切断，在军事上受到喀尔喀部的威胁。饷需不济，情形危急，只能相互扶持。当科布多财政告罄之时，阿尔泰办事大臣寄款银5万两，发放满蒙与绿营官兵所欠，但难以为继。阿尔泰自身也面临危机。1912年4月，办事大臣忠瑞、署理办事大臣延年先后致电北京，告知阿尔泰士尽思归，饷将告罄，情形岌岌可危，他们请求中央政府迅速电汇饷银。如果说南方各省缺款，可能导致各自为政，政令无法统一，那么边疆省份缺款，则会导致国土分裂的严重后果。这些是唐绍仪内阁必须直面的责任和难题。
可见，各省不分南北，也不论在清受协还是协济，此时都面临严重的财政困难。各省不约而同地想到由中央政府借外债，拨付地方使用。当被告知大借款一时难以到位时，多地开始自行借款。4月20日，上海都督陈其美、南京留守黄兴等，向三井洋行借款规银15万两，5月13日借款规银35万两。此后陈其美又于5月底和6月中旬，两次向三井洋行借款，每次10万两。5月1日，直隶都督张锡銮向法国东方汇理银行借款津洋10万元。5月5日，浙江都督蒋尊簋用该省丝捐作抵，向德国礼和洋行借款600万马克。6月，署安徽都督柏文蔚不顾北京政府的反对，用铜官山矿砂抵押，与三井洋行签订借款20万日元合同。
从1912年1月至4月各省催款的情况可以看出，革命之后，各地因战争原因，商业萧条，税厘锐减。中央集权式财政体系瓦解，清朝京协饷体系不复存在。各省截留税收，各用各的钱。原受协省份严重缺款，而一些富裕省份则因税收减少、军费剧增而入不敷出，又强行发放军用票，导致金融混乱、商业停顿，使得本地财政进一步恶化。在当时，外债几乎成为南方各省当政者不约而同的财政方案，南京临时政府同样如此。
南北议和达成后，中央政府的使命由北京政府延续，各省和南京临时政府的债务也由北京方面继承。他们不但需要接济革命的省份，也要照顾反革命的省份。从地方视角来看，南北方共同的愿望是早日成立统一政府，由中央政府主持大政。在财政方面，各省希望中央能如数拨付地方所需款项，承认并承担各省的内外债务。
清帝逊位后，清中央各部由袁世凯为首的临时政府领导，基本维持原状。3月10日，袁世凯就任临时大总统。4月21日，国务院正式成立，陆续接手清政府各部。政府面对的难题千头万绪，但其关键之一，如同各省军政长官在电文、函札中所说的那样，在于财政问题。
（一）财政难题与外债方案
在《唐绍仪档案》中，有两张列明了开支项目的南京总统府信笺，其中一张的内容有明显差错，而另一张内容是：
在3月初，袁世凯提议唐绍仪出任国务总理，并经过临时参议院同意，获得南京方面首肯。这两个清单可能是唐绍仪还在南京时，粗略算出的当年支出账单。而更精确的账单出现在熊希龄的长函中。3月15日，当熊从报纸上得知自己可能是财政部长人选的时候，给唐绍仪写了一封长函，表示要“知难而退”，信中说：“财政为今日最重最大之问题”，他为中央政府粗略算了一个账：宣统三年预算为岁入2.97亿两，岁出3.5亿两，不敷银5400余万两。另有改革筹备事宜追加2400万两预算、当年新借外债还本付息增加1000万两，合计不敷银8800万两。革命之后，临时政府外债本息未还2080余万两，欠军饷1920万两，抚恤将士、遣撤军队与赔偿商民损失约6000万两，建设修补军事行动中公产损失需1000万两。所以，1912年应急之款，已缺银1.1亿两。两项相加，缺银1.98亿两。
其他不敷项目还有三项：军兴之后军政府或宣称免去钱粮、或免去部分厘金和杂捐，加之商业不兴，政府损失岁入5000万两。除军饷之外的军事用度在前清预算之外，还要多支出3000万两。临时政府和地方政府发行公债2亿元，平均7厘算，本年利息需1400万元，折合1036万两。以上相加，不敷银0.9036亿两。与上述1.98亿两相加，本年共短少2.8836亿两。由于公债已得银1.4亿两、洋关税留出赔款银1500万两，扣除后，还剩不敷缺口1.3336亿两。
填补庞大的亏空只有三种方式：加税、发纸币和借外债。熊希龄分析了三者的可行性：目前民困已极，无法加税。纸币由前清各省陆续发行2亿，其后军政府发行军用票1.3亿，全国共有3.3亿元纸币流通。由于失去了现银的保障，纸币越多，物价越贵，因此也不能再发。外债一项，清政府借款的总额达20亿，能担保抵押的只剩下钱粮税收，且人民不赞成继续借债。民国成立，应积极整顿财政，包括改良租税、清理公债、发行纸币、整顿实业。恰好，这些都需要巨额预备金。熊希龄清楚地认识到，在财政问题上，政府需面对参议院质询和同意，最大的难题可能就在这里：“其在参议院、人民一方面，则纯以消极主义相抵抗，一切借债及增改税率，概行反对，必使束手待毙、国家破产而后已。”
在3月15日致函唐绍仪之后，熊希龄又给孙中山、袁世凯、唐绍仪等人发电发函辞职。当他最终决定“不敢不暂行担负”之后，对唐先行声明：“俟到北京后，条陈政见，请开阁议，如不能通过所拟之政策，即随时准其辞退”。
在熊希龄所说的三种方法中，借款会受到参议院的阻挠，但两害相权取其轻，正如雪片般的催款电报中所展现的那样，从中央政府到各省军政府，都对借款有着共识，唐绍仪也早有此打算。北京政府正在筹备对外大借款，用于辛亥革命的善后。借款的对象，是四国银行团，包括英国汇丰银行、德国德华银行、法国东方汇理银行、美国资本家。它们在前清时期，曾借款给清政府，用于铁路建设、改良币制与发展东三省实业。辛亥革命之后，南北和议达成，北京政府希望先借若干，以应亟需，称为“垫款”；等到南北完全统一，再由政府借大宗外债以善后，抵还垫款。1912年2月底，四国银行团已交给北京政府银200万两，由袁世凯移付南京临时政府应急。因借款需求紧急，在并未商定条件的情况下，就已先行交款，参议院也予以承认。日本、俄国对于未加入借款心有不甘，曾有意借款给南京临时政府，四国担心另外的大宗借款损害其权益，于是邀日本正金银行、华俄道胜银行加入银行团。
在列强的银行团之外，北京政府曾于3月14日另与比利时财团签约，借款100万英镑，年息5%，97折交款。借款用民国岁入作为担保，本息则以京张铁路的利润和财产作为抵押。之所以找比利时另借，是为了避免四国银行团垄断借款。果然，该借款引发了银行团和列强的抵制。3月25日，四国公使向袁世凯递交节略，抗议中国政府另借比款。外务部回复称：节略已录寄唐总理核办，“中国现情，非得款项接济，断难维持秩序，倘彼此各存意见，不得财政之助力，万一酿成事故，饥军哗溃，中外皆受其害”，希望待唐绍仪、熊希龄抵京后，与各国继续前订办法。尽管遭到四国抗议，势难同时向两方借款，唐绍仪仍在袁世凯授意下，与比利时银行追加借款。我们从档案中可以找到北京政府拟定的计划于4月11日签署的中比借款合同。该合同指明，由唐绍仪、熊希龄与比利时银行立约，在3月借款100万镑的基础上，再借25万英镑。此项借款可能并未实施，但不顾四国抗议而与比利时续议借款，足见北京政府需款之急。4月27日，唐绍仪与署外长胡惟德、署财长施肇基联合致函四国公使，将比利时借款合同作废。
（二）外债与国民捐的争议
正如熊希龄所说，部分参议员对政府借债之事极力反对。5月20日，国务院成立刚满一个月。参议院在当天开秘密会议，唐绍仪与各部总长与会。唐首先就财政上的窘境进行说明，为此后借款案进行铺垫。不过，他并未报告具体的借款条件，这让一些参议员找到了反对的突破口。共和党参议员张伯烈、李国珍展开激烈质问。李国珍的不满之处主要有二：既然让四国借款和比利时借款相互牵制，事先就应该有周密部署；如果有部署，为什么会引发四国抗议，导致比款取消？如果没有部署，岂不是轻逞义气？第二，财政未整理之前借外债，需详细说明款项用途、条件，交参议院议决，然后一次性借款，以保证信用，不应频繁借短期小债，又在不说明用途的情况下，开口借6亿元大债。其他参议员质疑甚多，导致唐绍仪无法答复。这次在参议院的经历，让唐绍仪备受打击。据国务院秘书许宝蘅观察，唐当天已有了辞职的打算。
除了参议院的其他党派，同盟会内部对唐绍仪内阁的借款，也是满怀质疑。其中，反对最力者是黄兴。黄兴在财政政策上引发的争议，成为唐绍仪辞职的重要原因。
此前，四国银行团在2月28日出借银200万两交给南京临时政府，交款时并未商定条件。3月9日，银行团再次出借110万两给北京政府，双方方签订“垫款条件”。条件大意是，以中国的盐税作为借款抵押；将来筹借大借款还此垫款时，优先向四国银行商借。5月17日，银行团出借300万两借款，条件与此类似，只不过因华俄道胜银行、日本正金银行的参与，变为六国银行团。由于此前出现了比款波折，北京政府应银行团的要求，向对方允诺：各省长官借款，须先向银行团磋商，否则中央政府不得允许；款项的支出，必须遵守监视开支草章。前一条表示银行团要垄断各省借款，后一条则表明银行团要监督和干预款项的支出和使用。
5月18日，南京留守黄兴发密电给国务院，报告南京军队“伙食已不能付”，他派人到上海的中国银行领款，“熊总长又电令沪行不发”，如今“军队嗷嗷待哺，必须实款，始能疗饥”。他警告说，大祸将至，自己已再不能支持，“以后一切责任，惟公等担负”，将矛头直指熊希龄。面对如此责难，熊希龄深感委屈。他于次日回电说，自己绝无阻挠中国银行发款南京之事，只是汇丰银行在一两天前才答应汇款过去，且要监督用款。外债借款交涉艰难，“忍辱吞声，外人不谅，国人不谅”，现在连黄兴也心生疑虑，以后更无法说清。熊遂向国务院请辞，“非敢趋避，实因责任太重，不敢负此重咎”。他将所有借款文件抄送唐绍仪，拒绝出席20日的参议院会议。不过，熊希龄最终还是出席了20日的会议，帮唐绍仪做了不少辩护。
唐绍仪与熊希龄分属不同的政治派别，此时在外债问题上却同受訾议，且都有了辞职之念。此后一周之内，熊希龄屡次在报刊上宣示借款内幕及内阁的财政处境，并一再提出辞职请求。这些文章回顾说，内阁组织于财政困难之时，寅食卯粮，已暗藏危机。唐总理与银行团谈判借款，对方提出了一些监督用款的要求，例如外国武官监督撤兵、会同华官点名发饷、在财政部内选派核算员监督财政。经熊希龄屡次辩驳，对方取消了武官监督撤兵的条件。关于核算员监督财政的条款，熊希龄认为，“无异日本之于朝鲜”，但对方提出，晚清的铁路借款，就是任用洋员查账以保障还款的安全，故而不愿让步。最后双方同意，银行团与财政部各派一人为核算员，会同管理款项与账目。熊希龄认为，接受条件属于勉强牵就，但为了借款就不得不如此。他将这些情况同时报告给了国务院和参议院，并道出了自己的为难之处：
当与银行团抗争时，屡欲决裂，而南北两方军饷甚迫。南京来电，兵已食粥。北方各军，衣尚着棉。阴历四月初一至初五，须放急饷八十万两，哗溃之势，即在目前，而黄留守告急之电，一日数至，并称“二日之内若无接济，大祸一至，谁当此咎”，“留守不负责任”等语。昨日上海各商会来电，并谓沪都督要求解汇欠款三百五十万两，以济急需。此外，山、陕、甘、新、皖、浙、鄂、闽等督飞电请款，迫不及侍。陕西代表于右任等屡次坐索。应付俱穷，告贷无路，甚至大清银行房地，亦不得已而抵押。
他说，自己并不愿接受外债条款，且尚未签署合同，希望黄兴等人能在数日之内拿出办法，保障每月军饷700万两，即可将外债一概谢绝。
5月27日，熊希龄向袁世凯请辞。他对国务院解释称，自己因对外借款致使物议沸腾，为国民所不信任，且自己身患胃病，需要调治。唐绍仪随后与之谈话，亦未说服他留任。袁世凯在随后两次否决了熊的辞呈，使得此事暂时搁置。5月29日，黄兴复电质问熊希龄：“吾辈均以国家为前提，于个人关系，绝不宜稍存意气，而于国家生死关头，尤当审慎，岂得因一时一事办理骤难得手，遽萌退志？”黄兴坚持认为，借款损失主权甚大，他要求熊在留任的同时，毁销借约。
黄兴反对找银行团借款，他有自己的筹款方案——国民捐。早在4月29日，黄兴就公开倡议募集国民捐，减少外债之输入。5月初，唐绍仪曾在国务院会议上表示，既然不能借外债，唯有实行强迫性质的国民捐，当场就遭到国务员的反对。从后来的情况来看，反对国民捐的国务员未必是同盟会的政敌。
在5月20日国会就外债问题质询内阁后，黄兴屡次公开主张募集国民捐、发行不兑换券，“为救目前危机之必要办法”，还请求袁世凯“立断施行”。他对于国民捐十分热衷，以至于不顾食指受伤，以左手执笔，向政界要人赵凤昌阐明财政困难的解决方案：“速发不兑换券”，“劝募国民捐作为预备金”。要求政府按照人民的财产数量收捐：动产和不动产不满500元者不用捐输，多出者采用累进法计算，如500元至1000元资产者为一级，捐0.2%；1000元至2000元者捐0.3%。
从实施角度来看，个人资产的计算方式、国民捐的征收程序、征收成本都存在很大的疑问，难以公平地操作。按照资产强制征收，使得国民捐变为行政摊派或者变相加税，容易引发民间反抗。即便国民捐章程可行，其筹款速度和可持续程度，也远不足以满足定期、足额发放各省饷需和善后的需要。而黄兴同时提出的发行不兑换券之法，因缺乏足额准备金的支撑，无法兑换现银，极易引发通货膨胀、社会动荡与政府的信任危机。因此，连同盟会的同志也有不同意见。
6月12日，国务院举行国务会议，总理、各部总长、秘书长与会。根据议程，唐绍仪将黄兴提出的国民捐章程拿出讨论。农林总长宋教仁第一个发言，他说：“我极反对此章程，因其性质不明，可名为财产税、所得税，不得为国民捐，且其等级亦不平均。”署工商总长王正廷说：“国民捐应由民间办，不应由政府办，如由政府办，则有强制执行之性质。”教育总长蔡元培补充道：该方案，“开口便言民国政府，可见彼所主张者，系政府强迫执行之捐，非人民自由乐输之捐”。宋教仁尤其反对按照财产摊捐或加税，他说：“前清尚有永不加税之诏，民国岂能反其所为？”他强烈要求国民捐“取自由捐主义”。秘书长魏宸组也主张：“国民捐仍听人民乐输。”由此可见，同盟会籍的内阁成员一致反对黄兴的国民捐方案。宋教仁最后提出疑问：“今若驳回，恐黄不高兴如何？”蔡元培支招：“可用密电告诉，不可行者不必过于迁就。”
解决此时的财政困境，政府获得的款源须满足三个条件：一是额度较大，二是持续供款，三是立竿见影。黄兴想用强推国民捐或发行不兑换票的办法，同盟会籍阁员强烈反对；而阁员们提出的“自由捐主义”，更是无法满足以上三个条件。另一个的方式，就仍是借外债。借外债，必须得到参议院的同意。可是借债和加税，参议院此前都明确反对。这就又回到了熊希龄所说的死结。
四、 内阁倒台与原因辨析
关于唐绍仪内阁倒台的原因，此前研究多集中于党派之争或大总统与内阁总理的权力之争；上文论述了唐绍仪内阁难解的财政困境，那么，这种不同于党争或权力之争的现实难题，对唐绍仪去职及内阁倒台有多大的影响呢？
从4月下旬上任开始，唐绍仪内阁除了要面对财政困难，还需处理与总统府的关系，并协调内阁中的各党派意见。6月15日，唐绍仪离开北京前往天津，袁世凯派人劝说无果。17日，外交总长陆征祥代理国务总理。27日，袁世凯批准唐绍仪免职。29日，陆征祥出任内阁总理，蔡元培、宋教仁、王宠惠、王正廷去职，唐绍仪内阁结束了短暂的存在。大总统与国务总理的关系、各党派的纷争，也正是此前人们所公认的唐绍仪去职和内阁倒台的原因。总统府秘书长梁士诒的年谱中解释说，唐绍仪上任后，“颇有意举责任内阁之实”：
先是，南京参议院议决接收北方统治权案，有各省督抚一律改称都督，并由谘议局改为省议会公举都督之规定。直隶士绅属意王芝祥，谘议局并为正式之公举，是时唐方组织政府于南京，亦主张王督直。回京后，袁曾面许之，于是有电王来京之举。唐意此事当无中变，故于直绅晋谒时，亦告以总统已许可，俟王到京即发表。比王至，而直隶五路军界忽来反对之电，盖袁意也。袁氏狃于北洋大臣之故习，以为此席不可轻以与人，而王氏尤非其旧部，至是即以军界反对为词，改派芝祥往南京遣散军队，唐拒绝副署，谓政府不当失信于直人。嗣袁径以唐未副署之委任状交王芝祥受领。唐知事无可为，留辞呈而去津。
梁士诒年谱的这段论述说明：袁世凯改变此前对王芝祥任直隶都督的承诺，单方面发布未经唐绍仪副署的任命状遣王南下，这是唐去职的原因。这一观点，在当时得到报刊舆论的普遍认同，曾随唐参与南北议和的张国淦也曾引用这一说法。对此，袁世凯借6月20日接见两位外省都督之机，进行了辩解，他说：
当王来京时，余接见之余，见其阅历既多，人亦老练，极为钦佩。故曾约其来此同食，并约直隶军界重要人物同席，以资联络。嗣王芝祥复托范君来言不愿任直督之事，谓以本省人任本省官，诸多为难。后王君与余晤谈，复力言本省人不宜为本省官之理由，自愿躬赴南省，任整理军队事宜，一再申请。适黄留守呈请取消南京留守，并请以程都督接管南京军队。复接蒋次长作宾来电，称程都督病势甚重，恐难照料。因与唐总理商明，特准王芝祥之请，即任王君赴南帮同料理。王芝祥请假数日，回通州本籍省墓，而黄留守、程都督、蒋次长迭次来电，催王即日赴宁，故予即电王芝祥君回京晤。而后王君力请担任兹事，并欲速行，且言直省关系必须早脱，行色忽忽，迫不及待。原定十四日起程，后予留其多延一日，及十五日，余饬人前往接洽事件，则王君已出京矣。
黄留守，黄兴；程都督，程德全；蒋次长，南京临时政府陆军次长蒋作宾。袁世凯的陈述有自己的偏向。从袁世凯的身份、谈话的对象、谈话内容全部公开这几点看，他在这里应是真话没有全说，但假话也基本没说。结合报刊舆论、各方陈述，可提炼如下信息：袁世凯不愿同盟会员染指直督，有意让王芝祥接手南京军队的整顿。王虽是直隶人，但在直隶军中没有根基，他对谘议局选他担任都督一事面露难色。相比而言，他倾向于南下。袁世凯曾将该人事变动的意向告知唐绍仪，但王芝祥于6月15日奉命离京，唐绍仪并不同意。袁通过公开谈话，努力去消除舆论渲染的袁唐矛盾，但王芝祥任用案，也的确是唐绍仪离京的直接原因。
再来看袁世凯与唐绍仪的私下沟通。在唐绍仪赴津后，袁曾经派遣国务院秘书欧赓祥、总统府秘书长梁士诒前往说项。欧、梁二人在清末曾辅佐过唐绍仪，与唐有着师生之谊，他们并未挽回唐绍仪去职的决心。7月初，当陆征祥接任国务总理后，袁世凯任命唐绍仪为政治顾问，他给唐写去一封亲笔信，开诚布公地说明情况：
少川老弟足下：自公赴津，怅想不克自已。迭嘱诸友往留，迄不获请，仍冀揆席卸肩，当可以顾问来京赞佐，以符原议。乃梁、欧两君来讲述一切，并读手书，不禁泪下。我辈三十年故交，情逾骨肉，向来患难相共，艰巨同任，不意为时势所迫。当此极危险世代，兄居最难最危之地位，而老弟竟舍我去矣。以兄衰朽病躯，何足语大事？全赖执事赞佐，乃敢肩此万万不堪担当之任。今执事舍我不顾，将来如何下台，如何结果，无从揣拟。兄一老朽，何足惜？惟可痛者，中国疆域不亡于满人，而亡于汉族；不亡于专制世代，而亡于建造共和之豪杰。吾弟兄当亦不能辞其责也。吾弟赴各省设法疏导，固为当务之急，但蔡宋诸公为势所迫，亦不得不联翩引退。中外谣惑，国基动摇，无识之辈，或生他项扰攘。承认问题，固愈去愈远，即借款，亦恐生变。现状恐亦不保，亡国之祸，不卜可知，又岂诸公建造民国之初意哉？政院责任，不难讨论说明，各划其责。军队骄横，南北略同，果能贷定巨款，设法整理，亦不难就绪，皆非不治之症也。近日各项扰攘，皆丛生于穷乏之故。顾问一席，暂作屈驾之地，暗为辅佐之阶。如竟此不就，是拒我于千里之外也，万难照允。务祈惠然肯来，指示一切。
袁世凯回顾了与唐绍仪30多年的交谊，以老友的身份责备对方辞职，导致内阁诸位总长联翩引退，助长谣言，动摇根基，使得民国被列强承认的问题得不到解决，导致已商的借款有中断的危险。他指责对方行为将造成现状不保和分裂之祸。值得注意的是，信中提及了当时政治上最难解的几个症结，一是“政院责任”。这里的政院，应为国务院，政院责任问题，即大总统与国务总理的权责划分，袁世凯认为不难划清；二是“南北军队骄横”，他提出的解决之方是“贷定巨款”，然后整理军队。
站在袁世凯的角度，他将北京政府的权力与责任看作互为因果的关系：只有首先完成形式上的统一，建立有效的中央政府，才能成为国际法的有效主体，获得列强承认，进而对外借款；只有解决财政难题，才能为南北提供军饷，遣散冗余军队，进而统一调度军队，实现政令统一。这正是袁在信中所说的逻辑，他将唐绍仪去职、内部巨大分歧以及因此无法得到国际承认最终无法获得借款等系列连锁反应看成是“国基动摇”之事。在这个过程中，财政是关键的一环。
实际上，唐绍仪面对的不仅有财政困境、与总统府的权力划分难题，还包括与财政纠缠在一起的党派之争。
共和制度是当时除宗社党外，其他新兴政党的公约数。不过，由于各党派在辛亥革命中扮演的角色不一，且各党派成员的教育背景、政治立场与社会来源迥异，加之当时历经南北隔阂与对立，党派政治从一开始就倾向于党同而伐异，重派别甚于重事情本身。汪精卫曾写信告诉唐绍仪：黄兴曾说，自己之所以严厉抨击熊希龄，是因为“当时统一党诡谋百出，欲推倒唐总理而以熊代之，故以一电斥熊，阻其奸谋”。对此，汪精卫评论说，黄兴对唐绍仪可谓“苦心调护”。事实上，熊希龄作为财政总长，与唐绍仪都致力于外债借款。熊希龄曾对黄兴说：“上海报载，龄与总理意见不合，恐系党人激词，实则国务员十一人同心同德，并无龃龉，及因院外两党相攻，致影响于龄与总理耳。”
对于此时政界党同伐异的风气，章太炎十分不满，称党争是“闺房媢妒之情”，他指责共和党议员张伯烈质问唐绍仪拨款南京一事，“不为南京滥款之实情，惟欲挫辱其人”。章就事论事说：“曩者借款议起，唐熊二君所持非异，而甲乙二党攻守各殊，此乃门户势位之争。”从上文所引6月12日国务院会议记录可以看出，包括唐绍仪在内的同盟会阁员，都不同意黄兴的国民捐方案。对于外债借款，唐绍仪、熊希龄甚至袁世凯，却有着一致态度。戴天仇（后改名戴季陶）当时在报刊上公开宣言：“熊希龄卖国，杀！唐绍仪愚民，杀！袁世凯专横，杀！章炳麟阿权，杀！”对四人无区别地加以挞伐，也可见在部分同盟会员眼中，袁、唐、熊同大于异，他们之间的矛盾并没有后来舆论渲染的那样严重。尽管唐、熊与内阁成员基于专业角度，都反对黄兴主张的国民捐，但在更大的场合，其他人的党派意见仍会占据上风。
6月8日，国务员在总统府开会。熊希龄声明：等借款条件签押，一定辞财政总长之职。唐绍仪随后说：财政总长辞职，则请大总统另外派人组织内阁。这是表达共同进退之意。但阁员们在讨论了别的事情之后，一向心平气和的蔡元培“忽抗声而言”，说财政总长若不满意于现在内阁，尽可另行组织一政府。对于这次会议中间的争论，报界还有一种说法：蔡元培所说的“组织一政府”中间，有“共和”二字，是在讽刺熊希龄要推倒唐绍仪，另组共和党政府。不论蔡发言的实际内容是什么，阁员的党派意识压倒专业意识，应属实情。报界的有意渲染，更是加重了党派间的偏见。据黄远庸报道，对于党派之争，“超然之大总统事后对幕府叹息：我以为今日诸公出席系商量国务，故以军服出席，不料冲突如此”。杨士骢在唐绍仪离津后，曾致函开导：“兹安危未卜之时，而一二无识之徒，党派竞争，竟置国家于不问，是非颠倒，无过于斯。然功败垂成，实为可惜。窃谓先生宜念芸芸之众，反斾而归，以息群小之谋，以竞君子之志。”杨家与袁世凯关系密切，但杨士骢并未从调解袁唐双方关系入手来劝返唐绍仪，而是指摘“党派”“群小”，这说明，他也将因借款而起的党争看成是唐离职的主要原因。
综合以上因素，似可以得出这样的看法：王芝祥任命案只是唐绍仪去职的直接原因，财政难题、与财政问题纠缠的党派之争，才是促成唐绍仪辞职和内阁倒台的重要因素。
站在唐个人的角度，几件与钱相关的事端也促成了他的离职决心。其一是戴天仇（季陶）事件。戴此前曾参与东三省辛亥革命，任关外都督府交通部长。后赵尔巽赞成共和，关外都督府自然解散。从4月初到此后一个月内，戴天仇多次向唐绍仪催款，供解散同人（关外都督府人员）之用。唐绍仪当时因财政问题焦头烂额，加之戴已无官方身份，唐就派同盟会员、国务院秘书长魏宸组给了戴一张车票和百元大洋。戴以钱数过少，屡次请求借款，可连唐绍仪的面都没见到。几天后，他在上海报刊上公开发出了杀袁、杀唐的极端口号。其二，除了公开威胁，唐在私底下也收到了人身恐吓。上海有一个自称“侠义团”、旨在“监督政府”的团体，他们两次写信给唐绍仪，要求唐交代150万英镑比利时借款的用途（实际上合同仅写明125万镑）。在未得到想要的答复后，他们威胁唐绍仪，如果“希图含混逃罪，同人亦自有对待阁下之法”，警告他“熟思勿悔为幸”。其三，各省督军警告的军队因缺饷而哗变并非空穴来风，哗变的后果也让内阁难以承受。自3月27日苏州驻军哗变、4月12日南京驻军哗变之后，6月13日，济南驻军再因为欠饷而哗变，围攻都督府和各衙署。这些事端皆因钱而起，很难估计它们对唐绍仪去职一事的影响程度，但它们对唐造成的刺激是可以想见的。民初文人费行简评论道：“绍仪者，完全一洋行之买办，无论其为伟人，为达官，为实业家，而终不能脱其天赋之性质者也。”这个评论或许有些刻薄，但有助于理解唐绍仪辞去职务的决定。
南北议和告成之后，北京政府成为各方最终认可的中央政府，它不但获得南方革命各省的承认，同时也获得原效忠清朝、反对革命的各省的认同。这一方面固然体现了“革命的不彻底性”，但却在很大程度上避免了国家分裂的危险。与此同时，北京政府也就接续了南北双方的义务，包括支付革命省份军队的军饷和遣散费，兑现即将到期的巨额军用票，安抚北方与边疆各省的军政，补偿战争造成的社会损失并恢复市场秩序，继续偿还前清的赔款与外债。毫无疑问，财政是一个关键问题。
辛亥革命以各省独立的形式完成，革命各省在南京组织临时政府，宣布前清苛捐杂税的不合理性，按理说应该能减轻民众的负担。但是，各省独立这一革命形式，也拆除了中央集权的财政制度的基础，使得中央财政部门调度京协饷的制度不复存在：富裕省份不再承担协济任务，而中部、西部和边疆原本受协的省份，本就因几个月战事而财政告急，更因为协饷不济而陷入难以为继的困境。要维持南北稳定，求得政令的统一，就必须筹得巨款。这项艰巨任务，自然落在了唐绍仪内阁肩上。此时的筹款要发挥稳定局势的作用，必须满足三个条件：款项数额巨大、能迅速到位、源源不断接济。当时部分人提出的国民捐、内债、军用票等方案，在实践中无法满足上述条件，因此，无论是南京临时政府还是北京政府，都将目光投向了外债。
参与南北谈判、加入同盟会、最终被南北双方接受就任国务总理的唐绍仪，同样希望借重外债。此前，为了保障赔款支付与外债偿还，清政府已将海关税款、部分盐厘、铁路盈利作为抵押或还款来源；此时再借款，北京政府就会被要求继续抵押税收，甚至被监督财政。唐绍仪原本打算用比利时借款打破大国的垄断，最终却在列强施压下放弃比款，继续向大国银行团商借。但政府大额借款在此时是一个难解之局：借，就要接受列强监督财政而损失主权，要直面民众和参议院质问；不借，各地军队就无法安置，市场也会因纸币、军用票兑换失败而陷入危机和萧条，政局难以稳定，政令无法统一。财政问题没能有效解决，其他问题就无从谈起。尤其是对于边疆地区，后果更为严重，甚至如袁世凯所说：“惟可痛者，中国疆域不亡于满人，而亡于汉族，不亡于专制世代，而亡于建造共和之豪杰。”
面对如此压力和参议院质疑，唐绍仪在组阁一个月的时候，就有了辞职的打算。而内阁中的党派之争夹杂借款争议，更是让他此后的政务难以施展。在借款问题上，唐绍仪、熊希龄与其他阁员意见相近，他们都反对黄兴的国民捐方案。但在公开场合，却“帮亲不帮理”，报刊舆论的刻意渲染更加强了这种印象，进一步促成不同党派的阁员在参议院、在内阁遇事时选边站，让新加入同盟会但长期在北洋效力、与袁世凯共事的唐绍仪进退两难。正是这种财政加党派的难题，构成了唐绍仪离职和首届内阁终结的深层次原因。
第一届内阁虽然解散，它所面对的财政问题却并未解决。如何处理好中央集权式财政体制解体后的各种问题，避免因财政问题造成中央无力，进而出现中央与地方的对立和边疆分裂的危险，仍是民国政府需要直面的难题。
