［摘要］ 抗战胜利后，国民政府划设六条断续线标明南沙群岛的地理范围，究其原因，主要是为了排除日本擅自命名的“新南群岛”对接收工作的干扰。与此同时，行政院根据内政部的建议，以八条断续线标识南海诸岛地理范围，令广东省政府派员接收。1947年因法国入侵珊瑚岛引起的中法西沙群岛之争，使得南海断续线从八条增至十一条。1947年国民政府否定了林遵以精确的经纬度标识南沙群岛范围的方案，而以主权归属为原则，审定十一条南海断续线的合法性。中国南海断续线划定期间，其性质由“南沙群岛范围线”“南海诸岛收复范围线”最终转向“南海诸岛主权范围线”。
［关键词］ 南海断续线 九段线 南沙群岛 南海问题 《南海南沙群岛图》
1948年2月，国民政府收复南海诸岛一年之后，职掌全国疆界测量的内政部方域司在其出版的《中华民国行政区域图》上，以国境线符号标绘十一条南海断续线，正式向世界宣告中国南海断续线的划定。后经中国政府批准，划去北部湾的两条断续线，成为九段线。学界对南海断续线的法律地位与性质的研究，已取得丰硕成果，无疑具有极为重要的现实意义。然而，与南海断续线的法理研究相比，史学界关于南海断续线的研究成果略显薄弱。目前的研究成果主要围绕近代南海断续线的形成及其历史疆域基础，亦有学者论证南海断续线在1947 年形成之际的内涵，但是专门探讨南海断续线出台原因及划设之际内部决策的成果仍较为匮乏。近年来南海历史档案的公布，为这一研究提供了第一手史料，有助于回到战后国民政府划设南海断续线的“历史的现场”。本文在既有研究基础之上，主要运用国民政府行政院及中央各部档案，探讨1946—1947年中国南海断续线的划设，拟对抗战胜利后为何划设、如何划设南海断续线提出新的看法。不当之处，尚祈方家指正。
一、 初划六段线：战后南沙群岛地理范围的再认定
南海断续线的出台与国民政府对南沙群岛地理范围的再认定有关。全面抗战爆发前，南沙群岛称为团沙群岛，隶属广东省。二战期间日本侵占南海诸岛，将南沙群岛部分岛屿命名为新南群岛，于1939年3月划归高雄市管辖。然而，国民政府对此一非法命名毫无所知，这为战后收复南沙群岛带来两个难题：一是新南群岛与南沙群岛是何关系？二是战后南沙群岛是隶属于台湾省行政长官公署（下文简称“台湾省署”）还是广东省政府？
抗战胜利之后，国民政府主席蒋介石多次催促广州行营主任张发奎派兵收复南海诸岛，以尽早恢复中国对南海诸岛的主权。但因缺乏大型运输船只，迟至1946年7月，张发奎拟定的接收计划仍未能付诸实施。
在广东方面收复南海诸岛陷入停顿之际，台湾省署已将接收南海诸岛的工作付诸行动。1945年10月25日，台湾光复，新南群岛划归高雄县管辖。台湾省署组建台湾省气象局，负责接收日本遗留的气象设备、资料等，其中西沙群岛和南沙群岛成为接收的重点。12月，在完成西沙群岛气象设备的接收工作后，根据日本遗留的气象数据，台湾省署认为南沙群岛“海面每年七月起至翌年三月止风险浪大”，航行困难，无法前往接收，遂计划于1946年4月前往接收，以避开南海的台风季。为了获得中央政府正式授权，1946年4月4日，台湾省行政长官陈仪致电行政院长宋子文，请求接收南海诸岛：
（一）海南岛东南之西沙群岛系我国领土，民二十三年被法占领，太平洋战事发生，又被日进占。前台湾总督府曾在该岛设立测候所，经本省气象局派员前往该岛调查、摄影并竖立本省接收木标。是否由本省接收？（二）台湾西南之东沙群岛，侧近高雄县，有关本省渔业颇大，前经日本占领，拟由本省接收，隶高雄县。（三）菲岛附近之新南群岛，大小共13岛，距高雄港770浬。前日本统治台湾时，该群岛于1938年（应为1939年——引者注）划归高雄州高雄市管辖，现正积极备办接收事宜，恳请转电菲岛美军总部于接收时予以协助。
陈仪在电文中使用了日本战时命名却不为国民政府所知的新南群岛一词，后来引发了国民政府各部对于新南群岛与南沙群岛的关系问题的讨论，成为抗战胜利后南海断续线划设的最初动因。但在收到该电的最初两月，行政院处理的重点放在南海诸岛的省级行政关系隶属之上，尚未注意到其他问题。6月5日，迟迟未见复电的台湾省署致电行政院，再次请示“接管东、西沙群岛及准备接收新南群岛一事”的处理意见，行政院才将工作重点放在新南群岛及其与南沙群岛的关系之上。国民政府对南沙群岛范围的再认定由此展开。
当时行政院正在筹设海南岛特别行政区，其辖区包括东沙群岛、西沙群岛、“南沙群岛”和团沙群岛，因此行政院秘书处于1946年6月否定由台湾省署接管南海诸岛。但对于代电中所要接管的新南群岛，秘书处并不清楚“究在何处”。秘书处注意到，筹办中的海南岛特别行政区的辖区包括“南沙群岛”，且“新南群岛”与“南沙群岛”两地名存在一定的相似之处，因而怀疑“台湾省署代电中所称新南群岛是否系南沙群岛之别称，或为南沙群岛之误”。为了厘清日本所称的新南群岛与战前国民政府命名的“南沙群岛”（今中沙群岛）所指是否相同，行政院秘书长蒋梦麟函请内政部、外交部迅速查明，并于24日致电台湾省署，询问第2892号代电中“所称新南群岛是否即系‘南沙群岛’”。8月7日，台湾公署复电，行政院得知新南群岛并非“南沙群岛”（今中沙群岛）。
外交部奉令调查期间，逐渐认识到日本所称新南群岛可能与战前命名的团沙群岛关系较为密切。8月5日，为进一步查证两者之间的关系，外交部分电询问驻马尼拉总领事馆、广东省政府、台湾省署、驻河内总领馆与海军总部。现有档案未见驻河内总领馆复电，驻马尼拉总领事段茂澜因缺乏足够的参考资料而无法作出准确判断，广东省政府两个半月后的复电则因时效滞后未能影响外交部的判断，因此，外交部判断新南群岛与团沙群岛关系的依据主要来自海军总司令部和台湾省署的回电。
海军总司令部认为团沙群岛仅为新南群岛的一部分，并非同地两名。海军总部参考资料包括英美海图、美国水路志（Sailing Direction）以及日本海图。对于新南群岛的地理位置，海军总部认为新南群岛“为日本占领时代之名称，位于台湾高雄市南南西（S.S.W）七百五十浬处，当南中国海中央稍偏南，正在‘南沙群岛’（Macclesfield Bank）、菲律宾、婆罗洲、交距［趾］半岛之中间，包括自北纬七度至十二度、东经一百十二度至一百十七度南中国海间所有各珊瑚礁”。海军总部还指出，据英美海图及美国水路志并无Shinan Gunto之名称，该群岛自1939年3月30日被日本侵占后，新南群岛之名始为世人所闻。虽然海军总部对新南群岛地理位置与岛屿范围的认识大体准确，但其所称团沙群岛，指的是今之南沙群岛主要岛礁之一的郑和群礁，并非外交部所询问的南沙群岛，因此，海军总部对于新南群岛与团沙群岛（今南沙群岛）关系的判断是错误的。
台湾省署认为新南群岛与团沙群岛同为一地，且为西沙群岛之一部。台湾省署在8月17日的复电中指出“新南群岛在商务印书馆出版之地图载为团沙群岛，乃我西沙群岛之一部”。收复台湾时，台湾省署在台湾总督府遗留档案中发现不少关于日本侵占南沙群岛的记录，譬如《新南群岛全图》《台湾总督府告示一二二号》及《府令三十一号》译文，此外还有台湾省气象局奉令接收西沙群岛时撰写的《新南群岛调查报告》等。基于这些资料，台湾省署十分准确地认识到新南群岛的所处地理位置与范围。同时参考商务印书馆出版的南海地图，台湾省署认为新南群岛即为团沙群岛，且为中国领土。不过，该电认为团沙群岛“乃我西沙群岛之一部”，这一判断并不符合事实。
海军总部与台湾省署两电关于新南群岛的认识，在地理位置、经纬度范围和所属主要岛屿上存在出入，在最为关键的新南群岛与团沙群岛的关系上更是背道而驰：海军总部称团沙群岛仅系新南群岛之一部，台湾省署则称，团沙群岛即系新南群岛。因此，外交部直至9月13日仍无法判明新南群岛与团沙群岛的关系。但从此一时期外交部往来函电分析，外交部显然更倾向于台湾省署的观点，即新南群岛就是团沙群岛。因为外交部参考商务印书馆出版的南海地图，早在8月8日致行政院秘书处公函中就已经判断两群岛“似属一地两名，为日人改称者”，而台湾省署8月17日代电则进一步印证了这一看法。
行政院则最迟于1946年8月下旬已从各方函电中得出“新南群岛即系团沙群岛”这一与外交部相同的结论。恰在此时，行政院获悉菲律宾企图染指南沙群岛的情报。为了维护南沙群岛主权，进一步推动正在进行中的收复工作，9月2日，行政院决定由外交部会商内政、国防两部协助广东省政府接收团沙群岛。如此一来，虽倾向于认为新南群岛就是团沙群岛，但仍无法完全判明新南群岛确切地理位置的外交部，承担了牵头内政、国防两部协助广东省政府接收团沙群岛的重大历史任务。
为了排除日本擅自命名的新南群岛对接收工作的干扰，当务之急为核定南沙群岛的地理范围。9月13日上午，外交部邀集内政部、国防部及海军总部代表，举行“接收团沙群岛（新南群岛）案”会议，商讨如何协助广东省政府接收团沙群岛。与会代表商讨后，会议作出三项决议，其中前两条与南海断续线的出台密切相关：“一、由国防部协助广东省政府从速接收团沙群岛，至于接收之地理范围，由内政部拟定；二、关于该群岛之地理位置及所属各岛之名称，由内政部绘制详图，重新拟定呈院核定。”决议表明，与会代表认为协助广东省政府接收工作的重点在于确定南沙群岛的地理范围、地理位置及所属各岛名称，并由内政部具体负责此一任务。职掌全国疆界测量与勘查，兼及“水陆地图之审查事项” 的方域司司长傅角今是内政部惟一与会代表，由他负责南沙群岛的岛屿命名与地图绘制工作。
9月23日至10月1日，傅角今先后完成南沙群岛地名草拟与地图绘制，编制了《南海诸岛译名表》《南海南沙群岛图》。这两份重要史料尚未引起学界关注。《南海诸岛译名表》分西名、译名一般、拟定三栏，拟定南海群岛所属各岛礁滩沙的地名共88个。比例尺精度为一百五十五万分之一的《南海南沙群岛图》用以标绘南沙群岛各岛礁的所处位置。该图首次以六段断续线划定了广东省政府拟接收的南沙群岛之接收地理范围。这条标识南沙群岛范围的六条断续线成为战后国民政府划设南海断续线的最初版本。
通过上述史实梳理可见，1946年9月国民政府划设南海断续线的原因颇为复杂：第一，从日本侵华战争的影响看，日本擅自命名的“新南群岛”对战后国民政府收复南海诸岛造成干扰，因此国民政府必须首先厘清新南群岛与南沙群岛之地理关系；第二，从外交层面看，菲律宾企图染指南沙群岛的讯息，使得国民政府必须谨慎划定南沙群岛所属岛礁名称与范围，以免造成主权纠纷；第三，从政府决策层面看，国民政府内部对新南群岛与南沙群岛关系的不同看法，使得中央各部在协助广东省政府接收南沙群岛时，反复讨论，最后由内政部方域司按照战前中国南沙群岛的地理范围划设了六条断续线，清晰地表明南沙群岛的接收范围。
二、接收范围线：收复南海诸岛与八段线的划设
内政部在《南海南沙群岛图》上标识中国南沙群岛范围的六段线，仅是战后中国南海断续线划设的开始。1946年下半年，随着国民政府收复南海诸岛从决策到派兵接收的不断推进，内政部在六段线的基础之上，专门划设了标识南海诸岛接收范围的八段线。
如前文所述，行政院与外交部、内政部在1946年8月至9月大致形成较为一致的判断：新南群岛即团沙群岛。然而，20世纪30年代，中日两国均有官方文件对团沙群岛或新南群岛的地理范围予以明确规定，翻阅档案，不难发现这一判断并不符合历史事实。实际上，新南群岛仅为团沙群岛之一部分。
第一，团沙群岛的地理范围在抗战前是十分明确的，即与今之南沙群岛范围一致。1934年12月，水陆地图审查委员会公布了《中国南海各岛屿华英名对照表》，将南海各岛屿划分为东沙岛、西沙群岛、“南沙群岛”和团沙群岛（亦称珊瑚群岛）四大部分，其中团沙群岛共96个岛礁，最南端至北纬4°的詹姆沙（今曾母暗沙）。1935年1月，水陆地图审查委员会出版的第二期会刊上刊印《中国南海各岛屿图》，对中国南海各岛屿的地理位置予以图示，其中团沙群岛即今之南沙群岛。此后，《中国南海各岛屿图》作为官方出版的标准南海地图，广泛应用于出版、教育等领域。
第二，日本曾以经纬度划定新南群岛的地理范围。日本政府擅自命名新南群岛之前，对其地理范围与主要岛屿有着明确规定。1938年12月23日，日本内阁会议审查通过了外务与拓务两大臣呈请将新南群岛纳入日本版图的提案。据此提案，新南群岛由下列七点所连结区域内的所有岛屿组成：北纬12 度、东经117度；北纬9 度30 分、东经117 度；北纬8 度、东经116 度；北纬7 度、东经114 度；北纬7 度、东经111 度30 分；北纬9 度、东经111度30 分；北纬12 度、东经114 度。这一范围在1945年8月日本战败投降前未曾发生变动。
从地理范围上看，新南群岛远小于国民政府命名的团沙群岛。譬如新南群岛最南端为北纬7°，而团沙群岛最南端为位于北纬4度附近的詹姆沙（今曾母暗沙）。但仅从地理位置与主要岛礁观之，新南群岛确实包含了团沙群岛的主要岛礁，其公布的13个岛屿亦为团沙群岛的主要岛屿，这也是外交部一度将新南群岛与团沙群岛混为一谈的原因所在。
既然此时外交部关于新南群岛与团沙群岛关系的判断并不准确，随之而来的问题便是，行政院又是如何做出收复南海诸岛的决定的？
战后行政院饬令广东省政府暂行收复南海诸岛，所依据的是内政部建议。1946年7月13日，内政部复函行政院秘书处，针对台湾省署电请接收西沙、东沙、新南三群岛一案，内政部认为应“令饬广东省政府暂行接收”。其理由是，行政院已于7月3日召集会议，筹设海南岛特别行政区，其管辖区域包括海南岛及东沙、西沙、“南沙”、团沙各群岛，但是此案事关接收，亟需解决，在海南行政长官公署未成立以前，应由原管辖单位广东省政府暂行接收，以免贻误。换言之，内政部主张由原行政管辖单位广东省政府按照战前的行政区划范围接收南海诸岛。7月30日，行政院采纳内政部的建议，电令广东省政府暂行接收东沙、西沙、“南沙”、团沙各群岛。
上述函电充分表明，战后行政院并未直接下令收复日本擅自命名的新南群岛，更未同意由台湾省署前往接收，而是以战前内政部核定的隶属广东省政府管辖的东沙、西沙、“南沙”、团沙四大群岛为范围，下令广东省政府派员接收。这一重要史实表明战后中国收复南海诸岛既是战时同盟国赋予中国的权利，亦是中国对固有领土主权的维护。
1946年8月至9月，随着南海周边局势趋紧，行政院在作出广东省政府暂行接收南海诸岛命令之后，不断调集外交部、内政部、国防部等中央部门介入收复工作。9月2日，行政院训令外交部会商内政、国防两部协助广东省政府开展接收工作。9月4日，广东省政府主席罗卓英致电行政院，表示收复南海诸岛仍然存在诸多困难，“东沙、西沙、南沙、团沙各群岛距领海遥远，水急礁多，若无舰艇，未易前往”，并从各方呈报的情报获悉“时有法人出没该岛，企图占据”。为了尽快开展接收工作，罗卓英请求行政院“速指派军舰来粤，协助本府前往接收”。9月19日，行政院训令内政部、外交部和国防部迅速商筹协助广东省政府接收东沙、西沙、“南沙”、团沙群岛办法。
值得注意的是，行政院训令内政部、外交部和国防部协助广东省政府接收是战前国民政府命名的东沙、西沙、“南沙”、团沙四大群岛，其范围完全涵盖日本战时擅自命名的新南群岛，这就避免了因认识不清新南群岛范围而带来的领土主权问题。在此前后，随着台湾省署呈送新南群岛地图，行政院、外交部与内政部也清晰地掌握了新南群岛的具体地理位置和所属范围。
9月25日，内政部邀集外交部、国防部与海军总部代表商讨协助广东省政府接收南海诸岛办法。参会代表为内政部傅角今、外交部沈默、国防部马定波及海军总部姚汝钰。傅角今向与会代表提交了一幅比例尺为一比一千二百五十万的《中华民国领南海诸岛位置略图》，该图标绘了八条断续线，除用五条断续线标示南沙群岛范围外，还在西沙群岛与法属安南、中沙群岛与菲律宾吕宋岛、台湾省与菲律宾之间各划一条断续线。据制图者傅角今表示，该图绘制目的在于将来送至广东省政府作为接收之依据。至于接收范围，“应依据《南海诸岛位置略图》，包括东沙岛、西沙、中沙及南沙等群岛”，也就是整个南海诸岛。
由于院令协助接收的范围由团沙群岛变为南海诸岛，为了使地名与之相符，会议的另一项重要内容是根据内政部所拟定的《南海诸岛译名表》为底本加以修正，经讨论决定由内政部译制《南海诸岛名称一览表》。10月1日，内政部完成《南海诸岛名称一览表》。与《南海诸岛译名表》相比，《南海诸岛名称一览表》的显著变化是增加了东沙岛、西沙群岛和中沙群岛。不过，限于时间紧迫，除南沙群岛外，并未详细罗列其他群岛所属岛礁名称。
10月12日，行政院核定9月25日的会议成果，训令广东省政府以内政部绘制的《南海诸岛位置略图》上的八条南海断续线所示范围作为接收南海诸岛的范围。于是，八段线取代六段线，正式成为广东省政府收复南海诸岛的依据。1946年11月至12月，林遵、姚汝钰率领进驻西、南沙群岛舰队先后抵达永兴岛与太平岛，升旗竖碑，将西、南沙群岛管辖权移交广东省政府，完成了对西、南沙群岛的接收工作。广东省政府仍将西、南沙群岛纳入崖县版图，分别派员驻守永兴岛与太平岛，管理游动渔民及将来居民的行政事宜，其中驻守永兴岛的代表是庞一、麦雄群。
1946年9月，初步形成的南海断续线从六条增至八条，标识的范围也由南沙群岛扩展为整个南海诸岛，尽管两者存在明显不同：六条断续线是受外交部关于新南群岛与南沙群岛之关系的影响而划设南沙群岛的地理范围，而八段线则是根据行政院训令而划设南海诸岛的地理范围，但本质上它们都是接收范围线。
三、无经纬度的主权范围线：国民政府审定十一条南海断续线
仅就1946年南海八段线的最初划设目的、实施过程及其性质而言，它是一条中央政府协助地方政府收复南海诸岛的范围示意线，具有临时性。以常理推之，它应随着广东省收复南海诸岛任务的完成而失去实效性。然而，随着1947年因法国入侵珊瑚岛引起的中法西沙群岛之争，南海断续线不仅从八条增至十一条，更重要的是，林遵关于南沙群岛范围的报告使得国民政府再次审定南沙群岛的地理范围，使南海断续线的性质由收复范围线转向主权范围线，并保留在政府正式出版的官方地图之上，沿用至今。
1947年1月19日，法国在得知国民政府接收西沙群岛后，出兵侵占西沙群岛西侧的珊瑚岛，引发中法关于西沙群岛的外交交涉。侵占珊瑚岛既是二战后法国企图重新介入南海诸岛的重要步骤，亦是法国自1931年以来企图侵占西沙群岛这一既定政策的延续。国民政府外交部在与法国关于西沙群岛事件的交涉过程中，始终坚持中国拥有西沙群岛主权的立场，一方面是基于大量无可辩驳的历史证据，其中尤以1909年广东水师提督李准率舰巡视西沙群岛宣示主权最为关键，另一方面则与外交部发现法国编造安南保护国拥有西沙群岛证据的出台过程及法国所谓核心证据“嘉隆王插旗”说并非属实有关。
在掌握法国编造西沙主权的证据之后，外交部重新审视中法两国签订的边界条约。1887年6月26日，中法两国签订《续议界务专条》，第三款规定“广东界务，现经两国勘界大臣勘定边界之外，芒街以东及东北一带，所有商论未定之处均归中国管辖。至于海中各岛，照两国勘界大臣所画红线向南接画，此线过茶古社东边山头，即以该线为界（茶古社汉文名万注，在芒街以南竹山西南），该线以东，海中各岛归中国，该线以西，海中九头山（越名格多）及各小岛归越南。”该款虽未提及西沙群岛之名，但按其位置自应属于海中各岛。1947年2月13日，驻旧金山总领事张紫常致电外交部，附呈一张《续议界务专条》所附竹山芒街一带红线划界图。据此图，红线连接中国和法属印度支那的陆上边界线，在北部湾大约沿着东经108°03′向海中延伸。因此，该红线亦为中国和法属印度支那的海上边界线的起点。
1947年8月16日，国民政府正式核定《南海诸岛位置图》，该图划定的十一条断续线相比之前多出三条，其中两条位于北部湾。这两条断续线始于《续议界务专条》所画红线，大体沿着海南岛与法属印度支那北部海岸线之间的中线，与西沙群岛西侧的南海断续线相衔接。
国民政府吸取法国侵占西沙珊瑚岛的教训，在正式公布南沙群岛主权与范围时显得极为谨慎。1947年1月16日，国防部邀集相关部门召开“关于西沙群岛建设实施会议”，其中决议：“西、南沙群岛应归入我国版图，其经纬度之界限，岛名之更订由内政部审订，再饬出版机构遵办，并由教育部通饬各级学校。”这说明国民政府接收南海诸岛后，决定仍由内政部负责南海诸岛范围与地名的审定工作。
在内政部绘制南海地图、厘订地名之际，林遵在2月25日海军总部召开的“加强西、南沙群岛兵力及建设实施筹备会议”上提议应确定南沙群岛范围，公告世界各国，以免发生国际纠纷。同日，林遵将此一意见撰成报告，呈请海军总部核议。林遵在报告中指出：“本国国境范围亟应确定，值此全国民众对西、南沙问题发生兴趣之时，似亦应公布，以激发民众对南海之思想，并确定国境范围。”具体到西沙群岛，林遵认为：“其全部主权应属我有，实属天经地义，应宣布全部属为我有。”但对于南沙群岛范围，他认为从地理位置上看，南沙最大岛屿太平岛离榆林港500多海里，距菲律宾仅200余海里，故南沙群岛的公布范围“似应加以研究”。林遵对于南沙群岛的公布范围提出三种方案：“（a）以日人之新南群岛为范围，即凡属北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十七度所有之岛屿礁石，均属我有。此案范围恐过近于菲列宾之巴拉望岛。（b）以北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十五度半为范围。（c）以北纬十度至十二度、东经一百十四度至十五度为范围。”
但当时林遵对南沙群岛范围的认识存在明显偏差。无论是战前水陆地图审查委员会公布的《中国南海各岛屿图》，还是战后接收西、南沙群岛前内政部绘制的《中华民国领南海诸岛位置略图》，均标明南沙群岛的最南端为北纬4度附近的曾母暗沙，而林遵在1947年5月致蒋介石的一份报告中称“南沙群岛位于北纬7°00′至12°00′、东经114°00′至117°00′之区”。林遵对新南群岛的范围的认识也不准确。如前文所述，日本擅自命名的新南群岛是由七个点连成的七条线所围成的七边形区域，与巴拉望岛最近处亦在80余公里。林遵在方案（a）中所言新南群岛范围存在两处错误：其一，新南群岛经度范围为东经一百一十一度三十分至一百一十七度，而非林遵所言“东经一百十一度至一百十七度”；其二，林遵将新南群岛范围理解为四条经纬线组成的区域。这一区域包含了今天菲律宾巴拉望岛西南角附近的巴拉巴克岛及马来西亚的巴兰邦岸岛部分面积，致使林遵有“此案范围恐过近于菲列宾之巴拉望岛”之感。（b）方案则是在（a）方案基础之上，将经度范围缩小至“东经一百十一度至一百十五度半”，从而避免其所担心的东侧靠近巴拉望岛的问题。（c）方案进一步缩小南沙群岛范围，仅保留最核心的几个岛屿所处在区域。基于上述认识，实际上林遵在报告中就已否定了（a）方案，而更倾向于（b）方案。值得注意的是，林遵所提三个方案皆有明确的经纬度，这是对1947年1月16日国防部会议的决议“其经纬度界限”的回应。
尽管疆土界线之确定属于内政部方域司职责，且林遵报告中所提方案存在诸多问题，但是该报告仍然具有重要的历史意义：它促使国民政府先后两轮审核南沙群岛的地理范围。
4月14日，内政部邀集外交部、国防部与海军总部召开“西、南沙群岛范围及主权之确定与公布案会议”。傅角今主持会议并报告称：“我国南海疆域，需要明确规定，前在民国廿年我国官方舆图，系以曾母暗沙为我国最南之疆界，现在东沙、西沙、南沙各群岛已自日人手中接收。”经与会代表商讨后，会议对南沙群岛之范围与主权作出决定：“（一）南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府机关、学校及书局出版物均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。（二）西、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前并由海军总司令部将各该群岛所属各岛尽可能予以进驻。”
由此可见，此次商讨结果否定了林遵所提方案，仍以战前政府机关、学校及书局出版物上的范围为准，即今之南沙群岛全部为范围。这一决定实质上重申了1935年水陆地图审查委员会公布的《中国南海各岛屿图》《中国南海各岛屿华英名对照表》关于南沙群岛范围的有效性与合法性。所谓“内政部呈奉有案”是指1946年10月4日内政部致行政院“方字第0005号”呈文，内政部在呈文中明确指出：“关于接收范围依照内政部拟制之《南海诸岛位置略图》所示范围，呈由钧院核令广东省政府办理。”
但是林遵并不满意这次会议所做的决定，加之南沙群岛的地理范围并无经纬度予以明确规定，1947年5月，林遵向蒋介石汇报其率领进驻舰队收复西、南沙群岛工作时，再次建议公布西、南沙群岛范围与主权。林遵在呈文中认为：“为确保主权计，似应于此时公布西、南沙群岛均为我国收复，西沙群岛应以全部为范围，南沙群岛可分为二案：（a）宣布全部群岛已由我国收复；（b）如以最东之群岛过近于菲律宾领海内，将其放弃，则可宣布北纬七度至十二度、东经一百一十一度至一百一十五度三十分内之群岛均由我国收复。”其中，方案（a）是4月14日召开的“西、南沙群岛范围及主权之确定与公布案会议”所做决定，方案（b）与其2月25日报告中的方案（b）相同。可见，林遵仍坚持南沙群岛的地理范围应划定明确的经纬度。
于是，国民政府饬令行政院第二次审定南沙群岛范围。行政院秘书处决定邀请内政、外交、国防三部于6月10日召开“关于审查公布西、南沙群岛为我收复之会议”，专门审议林遵所呈两案。在此之前，内政部针对林遵所提方案拟具了一份详细意见，认为：
原建议（b）以东部过于接近菲律宾领海，将其放弃，可宣布北纬7°—12°、东经111°—115°30′内之群岛为我收复。按菲律宾最近于美国独立，过去美以领海以三海里为范围，现菲律宾对其领海尚未作若何规定，但无论其领海如何规定，依照国际惯例一国之领海涉及他国领海时由关系国就海面协商决定或由两国平分之，故本案之确定不涉及领海问题。至原拟范围犹不及日本占领时代所谓“新南群岛”北纬7°—12°、东经111°30′—117°，似不足采择，仍应以该群岛全部岛屿为范围。
内政部仍坚持以南沙群岛全部岛屿为公布范围，并从国际法对于领海之规定的角度阐释中菲之间并不涉及领海问题，进而反驳林遵所顾虑的南沙群岛“最东之群岛过近于菲律宾领海内，将其放弃”并无事实与法理依据。
会前外交部亦对此案进行研究，所得结论同样为应公布全部南沙群岛为收复范围。6月7日，美洲司专员沈默在签呈中列具如下数条理由：
（一）确定国界的原则。沈默认为应以“主权谁属为依据”，而与领土距离他国远近无关。若以南沙群岛与他国接近俱生纠纷为由，而自行放弃寸尺领土，亦不能消灭与他国接近之事实，且结果“徒只丧失国土主权”。
（二）南沙群岛主权与范围在接收前业已确定。南沙群岛既为中国固有领土，1946年派军接收时，其接收范围系依内政部绘制的《南海诸岛位置略图》所示之全部范围，其国界最南端为北纬4°附近的詹姆暗沙。因此，南沙群岛“公布之范围应以该群岛之全部为范围，毋庸置疑”。
（三）领土主权无自我放弃之理。方案（b）中所拟放弃各岛屿虽无经济价值，但在军事上对潜艇活动确有莫大便利。即便经济与军事价值皆无，领土主权又岂容放弃。
（四）领海主权亦不容放弃，且中菲之间不存在领海纠纷。沈默认为领海亦国土之一部，主权有关，不容放弃。更重要的是，沈默从国际法的角度研究中菲领海距离，认为中菲之间不存在领海问题。他指出：“何况南沙群岛与菲律宾之巴拉望岛（Plawan I）相距在十二哩以上（据国防部代表报告），双方彼此除去领海三哩外，尚有相当距离之公海相间隔，并不如我之与苏联在东北及新疆之密尔接壤。”
最后，沈默“本诸一般国际公法所承认之原则”认为，公布南沙群岛收复范围案 “应以全部南沙群岛为收复范围”。
因此，经与会代表审议，会议最后决议：“（甲）关于公布范围：应照内政部呈准之我国南海领土范围为标准公布范围。（乙）关于公布方式：采用发表新闻方式，在国内宣布并由内政部编制西、南沙群岛史地及设施情形及附图说明呈送国府备案，同时通饬国内学校一体知照。”
行政院于6月24日第九次会议通过修正后的审查意见。7月15日，行政院形成最终审查意见，其中关于西沙群岛和南沙群岛的范围，意见认为：“（1）西沙群岛：原建议应以全部为范围，此点与内政部所定该群岛之范围相同。（2）南沙群岛内政部原定为全部，该群岛之最东岛屿与菲律宾相距尚在一百海里以外，菲方并无据有之表示，是南沙群岛亦须以全部为范围。”
南海诸岛范围再次审定后，内政部于7月24日将《南海诸岛位置图》《西沙群岛图》《中沙群岛图》《南沙群岛图》《太平岛图》《永兴岛及石岛图》等六张南海地图及《南海诸岛新旧名称对照表》，经行政院转呈国民政府。8月16日，国民政府核准南海六图。8月25日，行政院指令内政部将上述图表转知有关机关。10月16日，内政部将经国民政府备案的上述图表函送各有关机关。这标志着以十一条断续线划设的南海海疆范围已完成国内法定程序。
国民政府否定林遵所提以精确的经纬度标识南沙群岛范围的方案之后，决定将1946年接收南海诸岛之时划设的南海断续线保留在中国地图之上。换言之，国民政府在划定中国南海断续线时以主权归属为原则，放弃使用精确的经纬度划定南海诸岛的地理范围。这或许也与南海诸岛尤其是南沙群岛所属岛礁滩沙呈现出无规律分布的地理特征有关。
结 语
抗战胜利后，国民政府收复南海诸岛是战时同盟国赋予中国的权利，而南海断续线的划设则是对中国固有领土主权的维护。1946年9月至1947年8月，在南海断续线尚未正式公布之前的内部划设阶段，其性质经历了“南沙群岛范围线”到“南海诸岛收复范围线”再到“南海诸岛主权范围线”的复杂演变。
1946年9月，国民政府最初划设南海断续线是多种因素共同作用的结果，但主要还是日本擅自命名的“新南群岛”干扰了战后收复工作，致使国民政府内部出现对新南群岛与南沙群岛关系的不同判断，最后由内政部以六条断续线标明南沙群岛的地理范围。与此同时，战后国民政府收复南海诸岛决策的自身逻辑是，行政院根据内政部的建议，既未下令广东省政府收复战时日本擅自命名且地理范围小于南沙群岛的新南群岛，更未同意由台湾省署前往接收，而是以八条南海断续线标示战前内政部核定的东沙、西沙、“南沙”、团沙四大群岛，以此为范围，下令海军总部、内政部与外交部协助广东省政府派员接收。1946年底，广东省政府在海军等部门的协助下，以南海断续线为范围，收复南海诸岛主权。
随着1947年因法国入侵珊瑚岛引起的中法西沙群岛之争，南海断续线从八条增至十一条，而林遵关于南沙群岛范围的报告使得国民政府先后两次审定南沙群岛的地理范围。国民政府否定了林遵以精确的经纬度标识南沙群岛范围的方案，而以主权归属为原则，将1946年接收南海诸岛之时划设的南海断续线保留在南海地图之上。1948年2月，标绘有十一条南海断续线的《南海诸岛位置图》公布在内政部方域司出版的《中华民国行政区域图》中，十一条南海断续线以国界线的符号表示。中国南海断续线正式划定。
本文系国家社科基金重大项目“二十世纪中国收复南海诸岛历史主权研究”（18ZDA184）、江苏省社科基金青年项目“南京国民政府南海地图绘制及审查制度研究”（19LSC002）的阶段性成果。
原文载于《民国档案》2021年第三期，注释从略。
