作者：吴启睿，南开大学历史学院博士研究生
内容提要
九一八事变后，日苏双方在外蒙边境的冲突愈发激烈。苏联基于对日本侵略行为危害性和严重性的过高估计，不断加强对外蒙的援助力度，擅自与外蒙当局签署《苏蒙互助议定书》。为因应变局，国民政府一方面在依据中苏间相关条约向苏联抗议的同时，继续发展中苏关系；另一方面，又利用日苏冲突激化，向日本提出对苏军事协定，以调整中日关系。然而，限于在东亚国际格局中的弱势地位，国民政府无从实现其外交谋略。日本出于加强对苏战备、探明中苏关系的目的，不断对中国施压，反而使中日关系愈发紧张。面对日军的步步紧逼，国民政府唯有选择与苏合作。东亚国际局势的变动，使得国民政府冀图中立于日苏冲突的设想，毫无实现的空间。
关键词：《苏蒙互助议定书》 中日苏 外蒙问题 中苏互助条约 广田三原则
九一八事变后，日本以伪满洲国为基地，不断向外蒙扩张；苏联为巩固其在外蒙的优势地位，防御日本侵略，则陆续加强对外蒙的军事援助。1936年3月12日，苏联未经中方同意，擅自与外蒙当局签署具有防御同盟性质的《苏蒙互助议定书》（以下简称“《议定书》”），为其在外蒙的军事活动提供法律依据。其主要内容包括：“如遇苏维埃社会主义联邦共和国及蒙古人民共和国领土受第三国家攻击之威胁时，苏维埃社会主义联邦共和国政府，及蒙古人民共和国政府应意速共同讨论发生情形并采取足以保障安全，防护领土之方法。”“苏维埃社会主义联邦共和国政府及蒙古人民共和国政府如遇条约国之一方受武力攻击时，应互相尽量及武力援助”。“苏维埃社会主义联邦共和国政府及蒙古人民共和国政府彼此均知条约国一方之军队，经互相同意，履行本协定第壹条或第贰条规定之义务，进驻其他一方领土内，于无必要时，须速行撤退，应以壹玖贰伍年苏维埃军队自蒙古人民共和国领土撤退事实为先例”。《议定书》的缔结，固然是苏联对抗日本侵蒙行动的因应策略，客观上却严重损害了中国在外蒙的主权，在东北亚国际关系中激起轩然大波。
海外学界以往对《议定书》相关史实的研究，大多以苏蒙、苏日双边关系的路径展开，缺乏对中日关系的关照。国内学界多强调《议定书》客观上对中国在外蒙权利的侵犯与影响，但鲜有对中方因应过程的深入探究。近年学界突破双边关系，开始在多边关系视角下重新审视《议定书》的研究。如，俄国学者卢扎宁以俄蒙中关系的视角，在“满”蒙纠纷和中苏外蒙纠葛两条线索下，对苏联《议定书》决策出台及苏蒙交涉过程有细致梳理。但卢扎宁对中日苏三国围绕《议定书》的互动过程着墨不多，此外，他认为中国的抗议和苏联的辩驳，是双方玩弄的“外交把戏”，中方得以“保全面子”，苏方则放心地在外蒙自由行动。该论断过于突出国民政府对苏妥协的面相，而忽视其对苏抗议的复杂动机。中国学界相关研究仍然以中日关系为主轴，论述国民政府在《议定书》签署后的对苏、对日交涉。鹿锡俊曾对1936—1937年中日苏关系的发展做出精当论述，其中亦较多讨论了《议定书》对蒋介石“日苏相互牵制战略”的影响。鹿锡俊的研究更强调蒋介石在得知苏蒙签署《议定书》后，对苏观感恶化，进一步致力于“借日制苏”，却不够重视蒋介石维系中苏关系的举措。总体来看，学界关于《议定书》及其对东亚国际格局影响的研究，仍有继续深化的空间。
本文主要依靠中日苏三方的已刊及未刊档案，重点围绕以下问题展开论述：中国在苏联外蒙安全战略中的地位；《议定书》公开前后的中苏交涉过程；中日两国在《议定书》风波中的研判与对策。希望借此展现中日全面战争爆发前，东北亚国际关系的多元面相与复杂纠葛。
在日本对苏作战布局中，外蒙具有重要的战略价值，是苏联外贝加尔地区的南部屏障。日军突破外蒙后，可威胁苏联欧亚交通的命脉；反之，苏军亦可从外蒙直击伪满洲国的核心区域。有鉴于此，日本在侵吞中国东北后，便谋划侵略外蒙地区。1933年5月31日《塘沽协定》签订后，关东军意图继续在华北、“蒙疆”成立亲日“满”政权。10月，承德特务机关长松室孝良向关东军司令部提交了《关于蒙古国建设的意见》，明确提出要在内蒙建立“蒙古国”，以利于日本对苏、对华军事行动与政策实施。日军通过侵略内蒙，获得了向外蒙扩张的新据点。为确保在外蒙的安全战略，苏联设法加强对外蒙当局的军事支持。
1934年11月27日，苏联与外蒙当局达成口头协定，约定任一方遭受第三国攻击时，另一方将提供军事援助。但苏联此时并不愿意在外蒙爆发苏日军事冲突，所以当1935年1月27日，关东军借口外蒙军队进占哈拉哈庙地区，派遣多兵种混成部队大举攻入该地时，苏联对此公开表示与外蒙并无“特殊结合”，若将来日伪军进攻外蒙，必保持缄默。苏联在公开场合与外蒙撇清关系，并非坐视不理。为了平息层出不穷的外蒙边境纠纷，苏联安排外蒙当局与伪满直接谈判。1935年5月底，外蒙、伪满双方达成协议，各自派出代表团，于6月3日在满洲里举行会议，目的是解决哈拉哈庙附近的边境争议。
孰料满洲里会议期间，外蒙、苏联边境再生事端。6月23日，两名日军士兵潜入外蒙进行测绘；26日，外蒙边防部队遭到来自伪满境内的射击；27日，两艘伪满军炮艇侵入苏联内河水域。苏联驻日全权代表尤列涅夫于7月1日照会日本外务大臣广田弘毅，历数1935年5月以来发生在东北中苏边境上的7起主要边境摩擦，指责日方蓄意启衅。此次抗议表面上仅针对苏联边境，在当时情况下，也是间接警告日方不要继续在外蒙边境肇事。然而，日本判断苏联将延续此前对外蒙边境纠纷“事不关己的态度”，故而无意收敛对外蒙的侵略。7月4日，伪满代表团在会议上借口新近发生的边境纠纷，向外蒙代表提出最后通牒，要求外蒙允许日本在其境内派驻人员、建设电报线路，否则，外蒙军队就必须撤出指定区域。
鉴于外蒙局势紧张，苏联改变了此前在伪满、外蒙交涉中身居幕后的策略。7月5日，苏联外交人民委员李维诺夫紧急向斯大林提出新的对外蒙政策。李维诺夫认为，日军挑衅的目的，或许是在试探苏联是否会干预外蒙局势，但这种接二连三的纠纷若不加以遏制，可能酿成日苏全面战争。他继续指出，苏联在确保欧洲安全之前，为保卫外蒙与日本发生激烈冲突是很不合适的，可是苏联态度消极会诱使日军继续制造事端，并迫使外蒙“与日本和解”。李维诺夫建议“现在与蒙古政府缔结互不侵犯条约，规定在第三国军队存在的情况下”，苏军有权利进入外蒙境内。如此，不仅可以对日本形成震慑，而且不会让苏联背负军事义务。他同时建议，苏联应向日本政府表明对外蒙边境完整性的关切，在外蒙遭到日方军事入侵时，苏军有权利进入外蒙境内。当天，苏联外交当局训令尤列涅夫对广田弘毅发出声明，谴责日军在外蒙边境滋事、向外蒙当局提出不合理要求，“从确保自身边境安全的角度出发，关注外蒙领土的不可侵犯性”，苏联准备尽其所能地为“和平”解决外蒙边境纠纷作出“贡献”。
日本外务省对苏联的声明表现出颇为强硬的态度。广田弘毅在7月6日的会谈中声称，苏联即使得到外蒙当局的请求，“仍没有理由与日本政府接触，而应该与满洲国对话”。20日，广田正式答复尤列涅夫7月1日抗议，否认苏联的指控，反诘对方破坏边境安宁。就在此前一天的7月19日，苏联红军司令部参谋长叶戈罗夫在提交国防人民委员伏罗希洛夫的绝密报告中明确表示，从总趋势来看，苏日冲突只是时间问题，日本极力在“满洲”地区备战，加之目前日德两国遥相呼应，无论是日德同时夹攻还是某方先挑起战端，远东注定有一场战争。日本关东军继续以保卫边境为名在外蒙边境用兵，并于25日发布《对内蒙施策要领》，计划“在内蒙扩大强化亲日满区域”，以资对苏备战工作。这一系列举措，不啻于印证了苏方对日苏战争迫近的预判。
同一时期，日本积极策划华北自治运动，迫使国民政府向苏联请求援助。7月4日，行政院院长孔祥熙向苏联驻华全权代表鲍格莫洛夫提议缔结中苏互助条约。鲍格莫洛夫颇感惊讶，他告诉孔祥熙，应在确定互不侵犯条约、贸易条约的基础上，再讨论互助条约。但是，正如尤列涅夫的分析，“我们与日本的关系恶化，非常符合中、美、英的愿望”，显示出苏联对中方在日苏冲突中坐收渔利的担忧，这种不信任感使得中苏互助条约谈判困难重重。李维诺夫在5日的备忘录中也提出，目前不必讨论中方提出的中苏互助条约一案，“但日后或有必要与南京达成某种协定”。
10月7日，广田弘毅对中国驻日大使蒋作宾正式提出广田三原则后，情况发生了变化。9日，孔祥熙询问鲍格莫洛夫，倘若将来中国被迫武装抗日，能否从苏联获得军需品。18日，蒋介石向鲍格莫洛夫暗示，可以缔结一项秘密的中苏军事条约，并表示国民政府绝不同意与日本结成反苏军事同盟。蒋介石的积极表态起到一定效果，中苏围绕互助条约的交涉趋于活跃。
实际上，苏联外交当局对中苏互助条约的态度非常谨慎。12月1日，李维诺夫在关于远东局势的绝密报告中建议，以未能准确把握蒋介石抗日决心的虚实为由，拒绝向国民政府作出“实质性的答复”，但为了维持中苏谈判的势头，可表示原则上不反对该协定。另外，他还基于对国际局势的判断，拟定了两种对策，以防止德国、日本两国联合进攻。第一，日本惧怕因国民政府军事抵抗，而卷入对英乃至对苏冲突。苏联可利用这一点，再次向日本提议签署互不侵犯条约，并暗示苏联仅对自身领土及外蒙的安全感兴趣。第二，若日本拒绝缔结互不侵犯条约，苏联可借助英美等国对日本无休止扩张的担忧，建立多国参与的集体安全体系，抑制日本的侵略。针对外蒙局势，李维诺夫认为，日本在对华扩张行动结束前，因忌惮苏联的干涉，不大可能向外蒙发起大规模进攻，但是，日军也许会继续在外蒙边境制造事端试探苏联，所以外蒙或苏联若“缺乏相应的反击，将会鼓励日本人继续攻击”。基于此，他建议再次向日本发出严正警告，防止日苏两国在外蒙边境发生更多冲突。可以看出，李维诺夫认为中国对苏联远东安全的保障作用较为有限，所以并未把与国民政府缔结军事互助协定作为优先选项。他总体上倾向于直接与日本签订互不侵犯条约，或者依靠大国集体安全体系应对日本。具体到在外蒙的安全战略，李维诺夫认为，日本对华、对外蒙扩张之间没有显著的制衡关系，这意味着中日矛盾对外蒙安全的掩护能力不足，只有苏蒙方面的适当反击才能压制日本的侵蒙势头。
随着外蒙局势日蹙，苏联更加顾虑中国对外蒙问题的立场。12月9日，鲍格莫洛夫电告苏联外交人民委员部，国民政府高层普遍希望苏日之间发生冲突，而日本可以通过“蒙古人，特别是中国人”向外蒙发起冒险行动。于是，苏联需要消除中国激化日苏矛盾或日本挑起中苏争端的可能，这一诉求融入了苏联对中苏互助条约谈判的总方针中，即要求国民政府采取坚定、明确的抗日联苏政策。12月28日，副外交人民委员斯托莫尼亚科夫函示鲍格莫洛夫，“同意蒋介石关于合作互助抗日的建议”，但认为当时不是就此达成协议的时候。他表示，在达成协议前，有必要查明蒋介石的真实意图、要求蒋介石提供具体的合作方案并与中共结成抗日军事统一战线。
除了中日关系走向不明朗外，国民政府对外蒙问题的合理安排也引起苏联警惕。在苏联表示应首先达成互不侵犯条约和贸易条约后，10月24日，国民政府制定《中苏友好通商航海条约草案》（以下简称“《商约》”），拟交苏方研究。12月28日，斯托莫尼亚科夫再致函鲍格莫洛夫，交代了他对《商约》的意见：虽然中苏关系的前景乐观，但《商约》“实质上是一项不仅规范贸易，而且在很大程度上规范政治关系的条约草案”，它将迫使苏联放弃与新疆和外蒙的现有关系。斯托莫尼亚科夫在致同人的另一封信中，点出《商约》最重要之处，是其附属第一项声明。该声明要求中苏两国即行废弃与对方地方当局签署的一切具有条约性质的协定，并禁止日后未经国民政府同意，擅与地方当局订约。苏联不能贸然拒绝这一声明，否则中方可能因此“加强对苏联政策的攻击，指责它致力于‘分裂’中国”。为扰乱中方的正当诉求，斯托莫尼亚科夫最后竟然以伪满和新疆作为同国民政府讨价还价的筹码，却未提及地位关键且局势紧张的外蒙。可见苏联对在法律上正面挑战中国的外蒙主权尚感投鼠忌器。
正在苏联考虑在对外蒙政策中如何妥善处理中苏关系时，日本在华北扶植了“冀东防共自治委员会”（1935年11月25日）后，又逼迫国民政府设置冀察政务委员会（1935年12月18日）。1936年1月，关东军参谋部在《对内蒙施策要领》的基础上，制定了《对蒙（西北）施策要领》，意欲强化内蒙伪政权，“促进对外蒙古怀柔及反苏分离工作”。蒋介石深感华北、内蒙局势危急，于1月22日主动向鲍格莫洛夫提议，“可以缔结一项协定，在日本企图夺取蒙古、绥远或山西的情况下，苏联政府和中国政府承诺互相帮助”。这一意向引起了鲍格莫洛夫的兴趣，他于同日在信中向斯托莫尼亚科夫详细汇报：日本在内蒙、华北扶植伪政权后，很可能于近期对外蒙发起行动；此时“建立苏中真正的友好关系”，不仅可以阻止日本进攻外蒙，更可以在全局上抵制日本对中国、苏联的侵略。在对中苏总体关系的前景做出乐观评估后，鲍格莫洛夫认为国民政府已经同意苏联武装援助外蒙，其依据是：《孙文越飞宣言》最重要的是第四点，即孙中山表示不反对外蒙境内存在苏联军队，而目前外蒙局势符合宣言所指情况。且蒋介石提议签订中苏互助条约，范围涉及蒙古，意味着他“承认我们向外蒙古提供武装援助的权利”，另外，许多中国官员也对苏联援助外蒙持“积极态度”。
2月16日，关东军发布处理外蒙边境纠纷的纲领文件，决定在不扩大事态的前提下，向外蒙方向增加日军守备兵力。苏联若接受中方的互助协定方案，似乎恰逢其时，但是，苏联外交当局对蒋介石在中日关系上的态度心存疑虑。1936年2月29日，斯托莫尼亚科夫训示鲍格莫洛夫，鉴于蒋介石在对日抗战问题上犹豫不决，苏联仍需依照1935年12月28日函电的基本精神与中国谈判。随后，鲍格莫洛夫拒绝了蒋介石1月22日提出的互助协定方案。其理由是，蒋介石当前采取的对日政策，使日本得以不断蚕食华北，因此，苏联无法在华北承担互助义务。
实际上，苏联为了避免苏日战争，不可能对中国承担军事义务；为了实现独占外蒙的野心，亦不可能在外蒙安全上与中国合作。于是，苏联决定单方面地增强自身在外蒙的军事力量。3月1日，斯大林在采访中宣称，如果外蒙受到日本入侵，苏联将出兵作战。4日，李维诺夫与日本驻苏大使大田为吉会谈时，谴责日本得寸进尺，在外蒙边境迭肇事端。苏方旗帜鲜明的表态仍未使日军节制对外蒙扩张。7日，日本参谋次长训示新任关东军司令官植田谦吉，华北驻屯军升格后，接管华北工作，关东军退至关外，专心对苏备战；处理外蒙边境纠纷时，“关东军司令官的任务不限于‘防卫’”，关东军对军事行动有一定的自由裁量权，但务必与中央保持充分联络；严戒“妄自对苏联用兵”，但同时也要准备好在适当时机攻击敌人弱点。
此时，广田弘毅于3月9日组阁，虽然其决定调整日本对苏政策，以缓和日苏关系，但其实已经无法改变苏联的既定政策。12日，苏联与外蒙擅自签署《议定书》，双方正式结成防御同盟。28日，斯托莫尼亚科夫颇为满意地表示，《议定书》不但发展了苏蒙关系，而且让日本明白，其对外蒙的侵略将导致与苏联的战争。他说，“日本，甚至关东军司令部近期在‘满’蒙关系问题上表现出异常的节制”，虽然这不意味着彻底消弭边境纠纷，但可以据此判断“只有当日本最终决定对我们发动战争时，才会对外蒙开展重大行动”。
苏联愈发积极的外蒙安全战略，固然契合了蒋介石此时“日苏先战”的外交谋略，但其觊觎中国在外蒙的主权，引起中方的警惕。此前苏联援蒙行动较为隐秘，军事援助更是保持秘密，但《议定书》的签署，公然挑战了中方在外蒙的主权。如何在错综复杂的东北亚局势中维护外蒙主权，成为国民政府领导层需要思考、解决的问题。
早在1935年7月27日，中国驻苏大使颜惠庆同斯托莫尼亚科夫讨论日本对蒙侵略行动时，称苏联“似乎已经承认了蒙古独立”。对此，斯托莫尼亚科夫只是表示苏联“在1924年承认了中国对蒙古的主权，但由于蒙古有一个自治的、事实上独立的蒙古政府”，故一直与之保持友好关系，没有正面回答日本出兵入侵外蒙时，苏联将作何反应一事。在1936年3月1日斯大林关于外蒙安全的讲话发表后，3月9日，颜惠庆请示外交部，称苏联近年在外蒙的影响与日俱增，与“日伪关系仅小异大同”，万一日后苏日两国在外蒙兵戎相见，中国在法律、事实上应如何措置？10日，颜惠庆面询斯托莫尼亚科夫，如何在法律上解释苏蒙关系。后者表示，苏联“未注意法律方面，惟看外蒙为事实上国家而已”，“中苏协定当然有效”；苏联愿意派兵保卫外蒙免受日本侵略，这既是维护苏联本土安全，也符合中国抵抗日本侵略的愿望，“想中国政府不致反对”。11日，外交部回复驻苏大使馆，在法律上难以承认苏蒙关系，“惟就目前情势，在事实上不得不暂守沉默，静观时势推移”。
在国民政府担忧苏联对外蒙影响力日张时，日方也在研判中方会否在外蒙问题上让步以求联苏抗日。1936年1月31日，日本驻华大使有吉明向外务省报告，鲍格莫洛夫1935年末就向中国提议缔结对日军事协定，作为交换条件，苏联愿意停止在新疆的活动，并提议可以向中国商人开放外蒙边境。3月19日，大田为吉向颜惠庆探听中方对外蒙问题的态度。颜惠庆表示，苏联虽承认、尊重中国在外蒙的主权，但斯大林的发言令中方保持对外蒙问题的关切，不过尚未收到相关训令。日本媒体也在此时不断散播中苏秘密谈判的消息，宣称中苏两国达成谅解——为防范日本的威胁，苏联在承认中国对外蒙“宗主权”的同时，仍能继续在外蒙地区行动。
与日本外交当局相比，关东军主张更为激进的对华政策。3月28日，关东军参谋长板垣征四郎在与驻华大使有田八郎会谈时指出，苏联国防能力、综合国力正年年上升，其在远东地区投入大量资源扩军备战；伴随军力的增强，苏联近期对日本一改两三年前消极退让的态度；日本此时对苏进行“和平工作反而是引发纠纷的祸首”，应当尽可能以强硬的态度应对。在对华方针上，关东军认为，由于中国在将来日苏战争中极有可能倒向苏联，故有必要“修正对华政策的基本观念”，按照人文、地理之别，分裂中国大陆，使分离出来的各地直接与日本联合，彻底解决中国问题。也就是说，关东军面对远东国防实力日渐强大、对日外交渐趋强硬的苏联，反倒主张更为积极的对外扩张方针。其目的是，在日苏军事实力对比中处于下风时，通过局部的边境冲突炫耀武力，以弥补劣势、争取主动。苏联在远东军事力量的增强，令腹背受敌的关东军更加敌视中国，并将完全制服中国作为对苏备战的策略之一。
28日，苏联的塔斯社正式公布《议定书》签署的消息。日系报纸《上海日报》（Shanghai Nippo）随即宣称中苏已经达成谅解，国民政府默认外蒙独立。但国民政府外交部对此类消息予以否认，强调中方在调查结果产生前，不会发表完整声明。实际上，苏联在策划与签署《议定书》的过程中完全没有知会国民政府，只是在签署《议定书》时，补充声明《中苏协定》仍然有效。苏方为使侵犯中国在外蒙主权的行为正当化，不断搜集国民政府支持《议定书》的“证据”。鲍格莫洛夫认为，中国舆论基本肯定了斯大林对外蒙安全的讲话；孔祥熙等国民政府官员对苏联援蒙表示欢迎；蒋介石虽然没有公开表态，却关注日苏关系因外蒙问题而恶化。其言下之意是，即便国民政府有异议，也会顾及《议定书》的防日性质而做出妥协。斯托摩尼亚科夫自信地判断，《议定书》合乎1936年1月22日蒋鲍会谈“关于苏联和中国对于日本的侵略，尤其是侵略外蒙的态度”。显然，苏联虽然拒绝了蒋介石1月22日提出中苏互助方案，却将其阐释为中方对苏军进驻外蒙的谅解。
其实，蒋介石虽认为“俄蒙协定宣布之日实即倭俄战局完成之时”，却坚持“外蒙领土与主权非使俄承认不可”。这一点也成为后续国民政府对苏交涉的主要诉求。4月2日，鲍格莫洛夫向国民政府外交部出示了《议定书》全文，国民政府当即提出质疑。苏方的核心观点是，苏联在法律上并未承认外蒙政权，签署《议定书》只是为了抵御日本侵略，这符合中苏两国的共同利益。但是，中方认为，在法律上，不能忽视《议定书》与《中苏协定》相互抵触的事实。苏联撇开中国与外蒙当局签署《议定书》，只能说明中苏两国嫌隙尚深；此外，这将给予日本攻击中苏达成密约的口实，进而使中日关系恶化。外交部政务次长徐谟提醒鲍格莫洛夫：如果公布《议定书》内容，中方将依据法律立场有所声明。最终，中方提议继续研讨有关事宜，暂不公开会谈内容，鲍格莫洛夫对此表示理解，并希望中方在公开声明前与苏方磋商。
在获悉鲍张会谈的内容前，国民政府驻苏大使馆致电外交部，从法律、政治两个层面做出分析。在法律上，外蒙为中国领土，与之缔结防守同盟，违反国际惯例；《议定书》违背《中苏协定》关于外蒙主权的条款；中国将来对外蒙行使主权，也可能会被视为“第三者之袭击”。但政治上，国民政府早已无法实际管理外蒙，外蒙为抵抗日本与苏联订立互助条款，不违反集体安全原则；日本目前打着防共旗号侵入华北与蒙古，国民政府若对苏激烈表态，无异于与日本站在同一战线，为侵略者张目；苏联采取“议定书”而非“条约”“协定”的形式，即为照顾中方立场，这种做法在苏联与东北地方当局的交涉中已有先例；中国将来对外蒙行使主权时，所谓“第三者”尚有解释余地。综上，国民政府驻苏大使馆建议不宜积极抗议，但可提出以下要求：索阅《议定书》内容、提醒苏联注意《中苏协定》第四条、澄清中国是否属于“第三者”、继续声明《中苏协定》第五条有效。
4月3日，孔祥熙把蒋介石的意见转达鲍格莫洛夫，即虽然理解苏蒙签约的动机，但既然苏联承认国民政府对外蒙的主权，那么在中方不知情的情况下与外蒙签署《议定书》就是错误的。鲍格莫洛夫则抱怨，这至少表明中国政府承认《议定书》的必要性，然而，他感到张群既在法律上又在实质上反对《议定书》，而宁可让日本占领外蒙；张群也不了解鲍蒋孔之间的谈话，若他执意对苏抗议，苏联不得不复文辩驳。孔祥熙称多数“中国人不反对苏联援助外蒙抗日”，但是鉴于伪满之先例，担心《议定书》有分离外蒙之嫌。鲍格莫洛夫再次强调，《议定书》与外蒙独立毫不相干。孔祥熙认为这一态度若广而告之，问题将迎刃而解。同时，国民政府外交部门内部对如何回应《议定书》也有所分歧。同一天，驻苏大使馆再电外交部，认为《议定书》与《中苏协定》第五条“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权”精神相符，与“集体安全原则并无抵触”，因而“不必作积极之抗议”。而条约委员会的态度与兼任其委员长的张群相近：《议定书》显然违反《中苏协定》第五条，“依法律观点言，我方自可提出抗议”，但更紧要的问题是，“日方之相逼恐不止此”。
以上两种意见对《议定书》法律性质的认识差异，其实是在中日关系紧张之际，对如何处理中苏矛盾的立场差异。因此时日本提出广田三原则，其中第三项内容为“鉴于来自外蒙古等地区的‘赤化’势力的威胁已经成为日、‘满’、华三国的共同威胁”，要求中国在与外蒙接壤的边境地区与日方合作。苏蒙签订《议定书》，恰似日方所谓的“外蒙古等地区的‘赤化’势力的威胁”。正因如此，国民政府对外蒙的态度，并非单纯维护主权的问题，而是一个涉及国民政府外交路线抉择的重大外交问题。
如前所述，蒋介石强调中国在外蒙的主权，所以对4月3日孔鲍谈话非常不满，认为鲍格莫洛夫是在恫吓中方。揆诸双方会谈记录，鲍格莫洛夫主张在外蒙主权问题上，早已取得中方的谅解，并据此为《议定书》辩护，而蒋介石认为，这意味着苏联拒不承认中国在外蒙的主权。显然，苏蒙双方背着中国签署《议定书》，不仅在外蒙主权问题上挑战中国人民的底线，还给中国的对日外交造成负面影响。4月3日,鉴于蒋介石态度明确，外交部在前一日拟定的措辞较为强硬的照会基础上，又补充了新的内容，指责苏联“不顾国际义务”，概不承认苏联与外蒙当局签署的一切协议。4日，外交部电示驻苏大使馆，在照会发出前，先行对苏联提出两项要求：1.必须在公布《议定书》时声明《中苏协定》仍有效，承认中国的外蒙主权；2.必须在中方发出抗议照会后立刻回复，并在复文中明确上述声明。
4月4日当天，驻苏大使馆代办吴南如奉命与斯托莫尼亚科夫会谈。斯托莫尼亚科夫表示，苏联曾多次声明尊重中国主权，希望中方不要照会抗议，否则苏方必复文辩论，徒增龃龉。5日，斯托莫尼亚科夫告知吴南如，苏方接受中方第一项要求，将公布《议定书》签字时关于《中苏协定》继续有效的声明，然后视中方照会措辞再决定如何回应第二项要求。吴南如认为在声明公布以前，难以断言该声明是否符合要求，中方必须依据法律立场抗议。斯托莫尼亚科夫见中方坚持原议，称：《中苏协定》第五条第二项规定苏联有权谋求边界之安宁；当年苏联与东北、外蒙当局签署类似协定时，中国政府未尝抗议，“何于此次特别苛严”。吴南如当即反驳道：《中苏协定》第五条第二项规定的是苏军撤兵条件而非进兵条件，何况该项已完成历史作用，不能再在今时援引；即便中国政府当年未抗议苏联与东北、外蒙当局签订协定，苏联现在也没有与外蒙当局“任意订约之权”。6日，徐谟向鲍格莫洛夫重申中国的上述两项要求，并称将正式照会。感到中方抗议之意已决，鲍格莫洛夫建议双方先行换文，以求协调。徐谟对此严词拒绝，称中方抗议后，无论苏方如何回应，抑或置之不理，均属其自由。
苏联尽管声称尊重中国在外蒙主权，却绝不承认《议定书》非法，斯托莫尼亚科夫援引苏联与东北、外蒙当局间的外交先例以封驳中方抗议，暴露了苏联妄图借助历史既成事实，维护其在华特殊利益的意图。蒋介石对此无法接受，但现实利害不能置之不理。一方面，在中苏互助条约无显著进展的情况下，蒋介石不愿意顺从苏联，贸然开罪日本；另一方面，在中日关系高度紧张的局面中，他也不可能为外蒙问题毁弃中苏关系。在连日思考“对俄态度”及“对倭运用”之后，蒋介石决心“中立不倚”。所谓“中立”，意即在日苏相互牵制的情况下，国民政府保持在两国之间的回旋余地。4月7日中方抗议的定稿相比4月3日稿，删掉了“或有条约性质之议定书”“不顾其国际义务”“或其他任何协定”等表述，同时把“该项议定书完全无效”改为“中国政府断难承认”。抗议措辞从严厉到相对缓和的两次修改，显示了国民政府此时以维系中苏关系为重的对苏外交思路。
在国民政府对《议定书》抗议之后，蒋介石意图向苏联表明，中方并未改变既有的联苏政策。然而，国民政府向苏联谋求谅解的过程并不顺利。蒋介石在得知鲍格莫洛夫声称自己事先对《议定书》做出谅解后，不禁怒斥“俄使狡诈欺弄”，令孔祥熙前往对质。鲍格莫洛夫辩称自己不曾如此发言，只是认为外交部对《议定书》的态度不符合蒋介石此前的态度，故而要确定照会得到了蒋介石的同意。孔祥熙表示，蒋介石不希望《议定书》破坏中苏关系，但国民政府有不得不抗议的苦衷，希望苏联谅解中国目前的处境。鲍格莫洛夫未作出积极答复，称国民政府未与自己商讨照会内容，故而不能对苏联政府的回应负责。
4月8日，蒋介石致电驻德大使程天放，除令先前派往苏联秘密交涉的陈立夫与张冲尽速回国外，还表示中方对《议定书》的抗议应“词句不甚严重，留有余地”。蒋介石此时召回陈张二人，主要原因无疑是陈立夫访苏之行已经暴露，也同中苏关系出现波动，需要重新调整对苏外交直接相关。所谓“留有余地”，说明蒋介石试图在对苏抗议后，保留继续发展中苏关系的空间。当晚，孔祥熙宴请鲍格莫洛夫夫妇，并邀张群、徐谟等人作陪，释放中方抗议并不妨害中苏关系的信号。讵料，苏联政府的回应迅速且强硬，不仅于8日晚向国民政府驻苏大使馆复照，批评中方抗议毫无根据，还任由苏媒放言国民政府对苏抗议是受日本唆使。国民政府被迫反击，条约委员会针对苏方的主要论点及背离事实之处做出批驳。11日，外交部根据蒋介石应“据理驳复”的指示，向苏联第二次提出抗议。国民政府对《议定书》严词抗议，唤起了苏联对中日联合就外蒙问题发难的忌惮，致使中苏关系的发展陷入停滞。斯托莫尼亚科夫4月11日函示鲍格莫洛夫，在国民政府对《议定书》如此表态之际，没有必要主动同中方谈判《商约》。14日，吴南如对斯托莫尼亚科夫表示，中国并无进一步破坏中苏友好的意图，报刊言论也较为温和，希望苏联政府调整《消息报》和《真理报》激烈攻讦中国的论调。斯托莫尼亚科夫回绝了中方的请求，在重申苏联立场及对华友好态度后，表示自己不能干涉言论。
在联苏外交陷入僵局后，蒋介石尝试利用《议定书》引发的中苏外蒙纠纷，施展亲日外交。其时，关东军于1936年2月10日扶植建立了伪内蒙古军政府，作为将来向外蒙和中国西北地区扩张的基地；华北驻屯军正就《防共协定》向冀察政务委员会委员长宋哲元交涉。苏蒙签署《议定书》，既对日方在内蒙、华北策划的“防共”运动构成威慑，又与广田三原则中防范“赤化”一项形成对立，进而引发日方对中苏关系的猜忌。4月7日，日本驻南京总领事须磨弥吉郎先后会见鲍格莫洛夫和张群，对《议定书》表示严重关切，并特别告知张群，日方甚为关注国民政府对《议定书》的态度。张群称中方已经提出严重抗议，且再次否认中苏间存在反日密约。须磨还试探中方有无意向将此案诉诸国联、下一步将采取何种措施，张群均答以视苏联回复酌办。须磨主动提出，苏蒙签署《议定书》是中日缔结对苏军事协定的良机，不过张群并未正面回应。然而，根据须磨的说法，中日对苏军事协定由张群首先提议。但无论谁先挑起话题，在国民政府完全接受广田三原则之前，日本不仅对与中国签订对苏军事协定缺乏兴趣，且对中苏密谋防日一事深感不安。8日，大田为吉设晚宴，邀请中国驻苏大使馆一等书记官列席。后者在席间透露：苏联早在2日就向中方通报了《议定书》内容，中方表示抗议后，苏联做了书面答复；中方对苏联的答复看似是满意的，且不太可能将此案诉诸国联或海牙国际法庭。这无疑证明了日本对中苏已达成防日默契的猜测。
不过，日本驻苏大使馆武官认为，《议定书》不过是将苏联在外蒙的特殊地位表面化，但在对华关系方面存在诸多漏洞，这给日本创造了一个向中外宣传苏联虚伪无信的机会。意即趁机挑拨中苏关系，使国民政府倒向日本。4月10日，蒋介石指示与张群过从甚密的吴震修提前赴日，主动向日方提议签订中日对苏军事协定。13日，须磨弥吉郎致电外务大臣有田八郎，判断蒋介石、张群等人在中日对苏军事协定一案上，是有“相当诚意的”，但认为国民政府对《议定书》的抗议没有力度，所以才会被攻击称无能。鉴于此，日本屡次查探中方是否会采取实质性的反苏举措。14日，日本驻华大使馆武官雨宫巽向张群表示，日方高度关注中方后续措施，并询问中苏双方是否缔结密约、中国对苏联两次抗议是否为双方协商的产物。张群均予以否认，并希望继续调整中日关系。16日上午，须磨向张群明言《议定书》违反《中苏协定》，日方高度关注中方下一步的应对和真实意图，并将外蒙问题与华北问题相互联系，试探中日两国能否趁机取得谅解，但张群申明，中日调整国交应以尊重主权、不干涉内政为底线，不允许华北成为“独立政权，由中央分离”。张群最后希望日方为吴震修赴日提供便利，意即在坚持中方立场的基础上希望通过对苏军事协定打开对日外交局面。然而，日方对国民政府的态度甚感不满，16日，驻日大使许世英电告外交部，称日媒多认为中国两次对苏抗议不过装模作样，且有日本军人声称“形式上抗议等于默认”，反而证明中苏已有默契。
日方在反复调查中苏关系时，也深感有必要根据日苏关系的变化，调适日本对华政策。4月11日，外务省东亚局第一课课长上村伸一与陆军省军事课课员影佐祯昭交换意见，上村力陈“在对苏问题逼迫之际，帝国的对华政策也有必要以对苏政策为中心重新检讨”。影佐认为，在目前情况下，几乎不可能按时“将华北塑造成日苏开战时帝国安心的后方基地”。两人大体同意“为对苏准备，必须在华北进行某种程度的积极工作”。日本陆军中央在4月底统一认识，为攫取对抗苏联的资源、稳国对苏作战的后方，应在避免对华南、华中局势造成重大影响的限度内，以“极自然的方法”推动华北工作。27日，须磨弥吉郎对近期中日苏三国关系做出总结：对于吴震修等人释放的缔结中日冀、察、绥对苏军事协定的讯息，应首先探究中方是否有换取日方在广田三原则上让步的意思；蒋介石领导的国民政府，很有可能与中共、苏联达成了某种默契，若日本对苏示弱，就会鼓励中方对日示强，所以，日本一面要在外蒙问题上对苏联采取强硬态度，一面要对中国施行建设性的策略，必要时坚决贯彻日本的决心。在中苏互相接近的预设下，此外交方针仍坚持日本对华采取强硬态度，并未做出根本改变。28日，外务省在一份评析《议定书》的文件中，也表达了对国民政府的强烈不满。其认为中方对苏抗议“不过是保全面子的措施”，甚至怀有“以夷制夷”的企图，不能对国民政府抱有期待。5月1日，有田八郎向许世英表达对国民政府对外政策的批评，称：外界猜测中苏间存在密约的根本原因，是国民政府抗议《议定书》、取缔排日活动的态度不彻底。日本否决了中方的对苏军事协定提案后，继续推行对华施压的方针，且日本华北驻屯军在5月的两次增兵，使华北局势更趋严峻。
苏联注意到日本对华的强硬态度。5月19日，斯托莫尼亚科夫致电鲍格莫洛夫，指出日本的对华政策或许会促使蒋介石强化联苏抗日的方针，由《议定书》造成的中苏外交震荡已经结束。然而，斯托莫尼亚科夫同日再致电鲍格莫洛夫，命后者向孔祥熙施压，指责“中方在谈判中的立场发生了根本性变化”。斯托莫尼亚科夫希望在继续谈判前，弄清楚中日双方就《议定书》会谈的的内容、蒋介石的真实意图以及国民政府对华北局势的策略。两相比较可以看出，苏联只是台面上不同中方过多抗辩，台下仍做文章。其意图是对外展示中苏关系良好的印象，以牵制日本；同时在中苏交涉中借《议定书》问题延宕互助条约谈判。
5月23日，苏方简短地复照中方第二次抗议，认为两次抗议内容大同小异，可视此案已经完结。24日，驻苏大使馆电告外交部，苏联单方面宣布此案完结，即认为《议定书》继续有效，并称中方可以继续做出某种外交回应。不过，国民政府在强调对外蒙主权的基本立场后，无意再让此案影响中苏关系，所以当27日鲍格莫洛夫奉命质询孔祥熙日方有关《议定书》的态度时，孔祥熙坦承国民政府抗议背后存在日本的压力，不过中方已经以此案完结为由，回绝了日本对苏采取果断措施的要求。可是鲍格莫洛夫并不满意，认为孔祥熙的交代仍有语焉不详之处，他判断“中国人仍会尝试与日本谈判”，只是日本对“满洲国”的立场，使中日妥协无从谈起。不过，鲍格莫洛夫也发现中方同意在中苏互助协定缔结后“即行将之公开”，这“将把蒋介石本人束缚在一条明确的政治路线上”，说明中方开始放弃通过秘密谈判在日苏之间左右逢源的做法。当然，这与苏联要求的联苏抗日政策仍有相当距离。
6月4日，国民政府外交部照会苏联驻华大使馆，称维持4月7日抗议的基本态度。中方在外蒙主权上毫不妥协的态度，令苏联感到不快，中苏军事、贸易谈判的进度明显放缓。6月26日，斯托莫尼亚科夫函示鲍格莫洛夫，应在原则上维持中苏谈判，同时避免具体的声明，“使中方对谈判进展缓慢负责”，若中方有新诉求，就必须先清楚交代5月19日信函中苏方所提问题。不难看出，苏方多次要求中方交代中日交涉情况，其实就是要求国民政府放弃同时在日苏两国之间保留回旋余地的双重政策。国民政府围绕《议定书》施展的联苏、亲日的外交谋略已然失败。
九一八事变爆发后，日军的侵略活动使得东亚的国际局势愈发复杂化。进入1935年后，日军对外蒙的侵略活动日渐激进，在日方的刺激下，苏联加速扩充远东军备，并公开对外蒙进行军事援助。与此同时，苏联意图利用中国牵制日本，但中苏在对日问题上虽有共同利益，而在外蒙问题上又有着不可调和的现实矛盾。苏联在《议定书》决策与落实的过程中完全不顾忌中方感受，却希望国民政府事后默认《议定书》的存在。日军面对苏联在远东地区愈发强大的军事压力，为建立稳固的对苏作战后方基地，不断加大对华北的蚕食与控制。《议定书》签订引发的东亚国际格局的变动，使得国民政府面临日苏双方的压力。
面对日本逼迫国民政府接受广田三原则与《议定书》侵犯中国在外蒙主权的现实，蒋介石在向苏联展开外交抗议的同时，又试图利用日苏不同的利益诉求与复杂矛盾，施展联苏、亲日并举的外交策略，进而拓展其在日苏两国关系中的回旋余地。然而，实际交涉过程中，国民政府的联苏与亲日并举的策略却陷入两边不讨好的局面，不但苏联对中方态度甚为不满，而且日本也认为中方毫无实质性的反苏举措。不仅如此，日方对中苏关系产生严重误判，将国民政府的亲日表现视为中苏默契的产物。在对苏、对华政策高度关联的认知下，日本为摆脱对苏备战困境，急于从中国寻找破局之道，出台了更为强硬的对华政策，中日冲突的全面爆发不可避免。相反，苏联不仅因《议定书》的签订与实施，使其在外蒙的优势地位愈发巩固，而且国民政府在日本强大的军事、外交压力之下，即便对《议定书》多有抗议，亦必须转向联苏制日的外交政策，苏联以中制日的战略目标看似成功在望。由此而言，在中日、日苏、中苏三重矛盾的现实纠葛之下，国民政府冀图中立于日苏冲突的设想，毫无实现的空间。
