作者：盛差偲，北京大学历史学系博士研究生
内容提要
全面抗战时期，湖北省罗田县属第五战区，负提供军需之重责。以往学界讨论军需供应时，一般只注意到军政间的矛盾，对部分地方政府借机谋利，并图改革的一面比较忽视。从罗田县供应军需的情况可见，尽管军需压力损害了地方政府的权威，但罗田县政府在战时征收田赋的成绩反而远胜战前，甚至因此改善了政府职员的待遇，使战前无法实施的革新付诸实施。罗田县的情况表明，战争压力下，地方政府在供应军需的同时，也在寻求生存之道，其行政风格也深受军队影响。故而，战时军队与地方政府之间也可能存在互利共生的关系。
关键词：鄂东 第五战区 罗田县 军需 田赋征实
罗田县属于第五战区，该战区自1938年至1945年，辖鄂北、鄂东、豫南和皖西地区。目前已有学者从乡镇一级讨论该战区的军粮问题，以及第五战区与湖北省政府间的派系斗争与军政冲突。不同于以往研究关注的富庶集镇，罗田县山多田少，粮食不能自给，每年青黄不接时尚须向邻县购粮，因此财政上“向称贫瘠，原为省税补助县份”。全面抗战爆发后，省政府对罗田县的拨补难以落实。不仅如此，罗田县在战时孤悬鄂东敌后，毗邻安徽省战时省会立煌县（今金寨县），远离迁至鄂西的湖北省政府，存在不同于湖北省内非战区县和其他战区县的特殊情况。一方面，其两度被日军占领数日，不像非战区县离敌军威胁更远；另一方面，又是战区县中仅有的长期由国民政府稳固统治的县，一直驻有国民党军。
因此，本文以罗田县为个案，主要探讨战区中非富庶地区如何在战争压力下生存。具体内容包括：军需压力下战区地方政府可能受到哪些影响；战区地方政府可能受到何种程度的损害，获得什么样的收益，以及是否有随机应变的空间；战时环境下，军事力量介入地方政治，是否一定会产生冲突并有损于后者。
鄂东大致为湖北省内平汉路以东、长江以北地区，战略位置重要，可以“控制长江，威胁武汉，侧击平汉路南段敌人”，行政上隶属湖北省政府，但军事上先后被划分为第五、十战区的作战地域，国民党军在此有相当多的兵力，所以军政矛盾比较突出。
第五、十战区皆由桂系掌控，其代表人物为安徽省政府主席廖磊（1939年去世）及其继任者李品仙。廖磊同时兼任第二十一集团军总司令，驻扎在大别山地区；李品仙先后任第五战区副司令长官、第十战区司令长官。廖、李二人依托桂系首领、第五战区司令长官李宗仁，与湖北省政府主席陈诚抗衡。桂系曾试图通过安徽省动员委员会在鄂东各县成立动员委员会，从而影响鄂东行政，但由于1939年7月湖北省第二区动员委员会成立，安徽省动员委员会不再有权指挥鄂东各县的动员委员会。10月，国民党中央战地党政委员会下属的豫鄂皖边区战地党政委员会分会成立，桂系又尝试通过该会指挥鄂东的党政事宜。陈诚认为，在桂系干涉下，鄂东的县长“多由军方派委”，且桂系在当地横征暴敛，故建议成立可以代行省政府职权的鄂东行署，以遏制第五战区染指鄂东。1940年1月，湖北省政府将第二行政督察专员公署改组为鄂东行署，之后鄂豫皖边区战地党政委员会分会几乎形同虚设。
实际上，桂系对鄂东行政渗透的程度是否如陈诚所言，尚存在讨论余地。有学者认为，鄂东行署的首任主任是程汝怀，为陈诚所重用，不过因其力图阻止桂系势力扩张，于1942年被免职。继任者李石樵为李宗仁派出，其上任标志着桂系控制了鄂东的军政大权。此论基本上合乎高层权力斗争的实情。不过，也有人认为李石樵也是陈诚故旧，其任内注重维持陈诚与桂系的平衡，方能长期任职，且李石樵任内，陈诚仍向鄂东安插人员以牵制桂系。因此，下文拟从县长人事和组织制度两方面探讨这一问题。
虽然陈诚认为廖磊和李品仙均擅自委派鄂东的县长，甚至“几每一县缺，必须受当地军事长官之支配”，但第五战区视导团认为这一现象至多存在于廖磊时期。即便县长是由军方委派，成为既定事实后，终会得到省政府追认，故一般的政府文书难以作为判断县长实际委派方的依据。不过，既然桂系省域意识鲜明，那么桂系委派的县长当有很大概率是桂籍，故县长籍贯一定程度上反映了桂系对鄂东政治的渗透程度。由表1可见，鄂东行署成立前，鄂东有1/6以上的桂籍县长。不过，当时恰逢日军大举入侵，所以军队委派县长有其合理性。鄂东行署成立后，桂籍县长的比例几近于无，反映此后桂系基本无权力委派县长。
从罗田县来看，同样可以看出桂系对县长一职的控制程度有限。武汉会战爆发后，桂系派出该部军官黄增焯任罗田县县长。鄂东行署成立一年后，黄增焯去职，桂系本想委派继任者，结果程汝怀派出自己的部属谢自力接任。程汝怀去职后，谢自力与罗田县国民党党部书记长王延烈对调职务。王延烈是湖北省CC系骨干，自此一直任县长至抗战胜利。也就是说黄增焯之后的两任罗田县县长与桂系没有关系，二人还被认为是程汝怀的亲信。虽派系不同，但笔者未见这两人与桂系有明显冲突。不过从黄增焯去职至抗战结束罗田县仅换过一次县长，且从王延烈的任期相当长这一情况来看，即便县长并非桂系所派出，罗田县的军政之间没有因派系问题出现大的冲突。
由此可见，鄂东行署限制了桂系对鄂东行政的介入，故不宜高估桂系染指鄂东行政的程度。就罗田县来说，党政领导虽有其派系归属，但与驻军主官难说有派系上的冲突。因此，若只关注军政冲突的一面，或许将远离军政互动的常态，遮蔽军政之间的其他可能，抹杀了地方政府自身的主体性。要探讨军政关系，还需要考察战区地方政府究竟如何供应军需。
在罗田县，军需供应包括人力和物资。人力主要用于运输军用物资、修筑国防工事与破坏、修筑道路等，其中民夫所需的工具和伙食分别由民夫和地方政府自筹；物资主要包括驻军、本地自卫队所需的军粮、副食、马料、衣物、燃料等，以及修筑国防工事所需的原料与费用。两者需求庞大，其中军粮和人力的负担格外突出。军粮方面，如1944年的田赋征实，罗田县与英山县人均约被征收0.27石和0.18石，而全面抗战时期湖北各区中，唯一未遭日军侵占的第七区人均约被征收0.11石；人力方面，全面抗战期间，罗田县的人口处于18万至22万人之间，而参与破坏交通、运输食盐、军粮、弹药的民夫便有117728人，其中还不包括修筑国防工事、道路，以及各项无法统计的临时夫役。由此可见罗田县的军需压力之大。
供应军需，是战区地方政府普遍面临的问题，因此，全面抗战爆发后，为便利军需供应，国民政府推行了一系列制度改革。1939年3月，国民党中央要求在战区的行政督察区与县一级设立战地党政军联合办事处作为地方的最高权力机关，受战地党政委员会分会监督与指导。1940年，豫鄂皖边区战地党政委员会分会将其改为党政军联席会议逐级向下推行。罗田县党政军联席会议每月召开一次，由县长主持，党政军三方的主要领导或其代表与会。从会议记录看，如何供应军需是主要议题。会上形成的决议经党政军三方讨论，原则上表示三方皆须遵守，因此，对军队不利的提案难以在会上有实质讨论。如罗田县参事室曾向党政军联席会议提出提案，控诉各路过境军队殴打平民，结果该提案未被列入会议记录，遑论解决。也就是说，该会有讨论如何落实军需之职，却没有向军队讨价还价的实际权力。
与军需关系更密切的是军队后勤和田赋制度的改革。1939年9月，军事委员会政治部要求各战区辖县，以乡或联保为单位设立军民合作站。该站日常开支由县政府担负，乡长或联保主任为总干事，保甲长或地方士绅任干事，总干事和政工人员名义上有检举军队“拉夫”等行为之权，但工作由驻军的政工人员驻站“指导一切”。从组织制度看，军民合作站虽有军民合作的良好初衷，但也有不切实际之弊：政工人员在军队中比较边缘，而该站的日常开支既由县政府担负，前者的话语权也就有限；军需浩繁时，军队本就是直接向乡长、联保主任和保甲长索取，遂使该站的存在日渐成为摆设。罗田县的军民合作站权力衰微，无法对县城内各保发号施令，只能通过县政府命令各保，甚至一度耽误供应驻军。出问题的不只是罗田县，第五战区甚至曾一律裁撤安徽境内长江以北各县的军民合作站；其他战区有的县仅建立县级军民合作站，且完全是被动应付军需的机构，以上均表明军需孔亟下，军民合作站很难实现其减轻地方负担的初衷。
1941年，为保障军民食粮，国民政府推行田赋征实，规定战区的军粮供应被严格控制：战区一级的兵站总监部发粮票给部队，部队持粮票向兵站仓库（所储粮食来自地方政府）或地方政府换领粮食，地方政府再汇集粮票向兵站或军粮机构结算，抵充田赋征实之数。除此之外，军队本身无征粮之权。县政府则成立田粮处（在基层设立分征处），负责田赋征实、拨交军粮等事宜。在此基础上，湖北省政府规定“各县田赋征实及带征县级公粮、积谷外，严厉取缔以田亩或粮食为对象之摊筹派募”，且“不许任何部队以任何名义（如抢购、加购之类）购粮”，由省政府“通令各县，并分咨五、六两战区转饬各属一律遵照”。不过，该令对地方武装没有发挥约束的作用。如，鄂东挺进军并非中央军，本就部分取给于地方，浠水县政府曾让其按人数造册计算供应，再向乡公所摊派而非直接向平民追索，但被该部拒绝，并以此举系有意断供为由，以纵兵抢掠相威胁。驻军不愿造册登记与容易因此泄漏军机有关，且战区军需孔亟，征粮往往具有临时性，很难要求军队按制度获取粮食。
此外，田赋征实以外的军需供应种类繁多，制度设计难以面面俱到，最终多沦为摊派。如马料，湖北主要征购的是玉米、豆、麸皮、谷草等，而非田赋征实所征收的大米；征收程序上，由粮食部发给军队代金，再让其向县政府派购，故湖北省政府无法对第五战区征收马料一事进行干预。至于鞋袜、修筑国防工事所需物资以及征用民夫等，与田赋征实毫不相干，只能摊派，摊派过程中还可能伴有暴力。如陆军第三十九军被指在未履行任何手续的情况下，向民众强行索要鞋袜，并捉拿民夫、侮辱乡长。有时摊派还以推动民众自发捐献的形式出现。1944年，陆军第八十四军与鄂东挺进军要求鄂东行署向各县摊募鞋袜劳军，鄂东行署即令罗田县政府一个月内募齐鞋、袜各1300双，就近拨付陆军第一七四师。由于罗田县的驻军和过境军队较多，此类索取接踵而至。不久后，豫鄂皖边区党政总队第二大队直接要求罗田县政府募齐鞋袜各450双。
罗田县军需负担繁重，不仅是因为过境军队多，也与其并未沦陷有关。1940年，鄂东大旱，各县减免二成田赋，但罗田县和英山县却因“受灾较轻”，未享受这一待遇。可这一年鄂东普遍受灾，所谓“受灾较轻”应只是两县没有沦陷，易征田赋的遁辞。1942年罗田县大旱，即便如此，军队仍加重索要粮食，时常挨户勒索，动辄“捆吊殴辱”。若无法一时凑出，则要求逐日供应军粮、副食。面对有关这类行为的指控，军队方面常不以为意，有的甚至宣称“我们到某一个村里来，只要有稍〔稍有〕智识的人来招待，我想我们队伍不会骚扰的”，“老百姓怕兵的心理很利〔厉〕害，所以我想我们公职人员要向民众解释，切实军民合作起来”，完全将责任推卸给政府和民众。1943年驻军以蕲春县、黄梅县、广济县的粮食未运齐为由，超额向罗田县索要军粮，理由是可“就地供应”，结果影响罗田县应向省、县两级交纳的公粮数。此事在党政军联席会议上被提出并请求救济，不过该会仅决议“向层峰呼吁”便不了了之。
沉重的军需负担不仅让罗田县的普通百姓成为直接受害者，也让乡级以下的基层政府职员深受其害。鄂东行署主任注意到，在罗田县与英山县“乡保两级干部需待调整者尚多，尤以供应军差影响乡保本位工作，几成普遍现象”。也就是说，乡级以下的政府职员在政府与军队的要求之间左支右绌。比如，过境军队常“自由抓夫，殴打捕捉”，甚至更换各乡乡长。对此，罗田县参事室在县政府临时向县内各团体征求意见的各机关法团联席会议上，要求县政府统一派夫命令。会上通过了“令饬各乡，非有县府命令，不准自由接受派夫”的决议，但是，此决议仅约束乡公所而不及军队，自于事无补。此外，乡公所职员的薪俸，也存在被挪用于军需的情况。1945年，罗田县东安乡供应马料时，起初让普通民众缴纳稻谷充作马料，而后乡公所职员及其眷属的粮食也被县政府当作马料供应军队。另外，粮食运送过程中经常出现因自然损耗或衡器标准不一而造成的短少情况，使民夫常因此被逼赔偿差额或是得不到收据。对此，乡公所及以下的政权组织几无向军队交涉的能力。比如，罗田县东安乡1945年第一次扩大乡务会议曾集中讨论过这一问题，但会议决定，由各保民夫负责人向分征处斡旋交还收据，“民夫不与赔累”，“以后负责人要精明强干者充任，卸米时严厉交涉，防止压秤”；对于向军队运粮出现的问题，决定由各保摊派补足差额。不仅如此，在强大的军需压力下，保甲长的贪渎也更易出现，如“平日对于保内民众，不发表事实，任意索派谷米、夫款、竹木”，并一概不给收据。因军需供应常“随用随征”，而军事机关和上级政府未必发给收据，故这一现象愈演愈烈，“民众如追问收据，甲推保未发，保推乡未发，乡镇再向上推了事”。若索取太重，民众无法一次性缴清，收据自不能发给，也就随时间推移成为糊涂账，结果“民众日夜出钱，而莫明所以，其中浪费之多，浮征滥派之甚，取之于民，而不能归之于公，流入中饱舞弊之大，殊难估计”。
由此可见，在军需压力繁重和军政隔阂的背景下，国民政府各项制度并没有得到有效的实施，反而一开始就为军队的横征暴敛预留了空间，使罗田县地方政府的权威和利益常受侵犯。
罗田县军需负担繁重的情况在战区比较普遍，不同的是罗田县政府在战时保持了正常的运行状态，不像鄂东行署其他辖县的大部分县长只能在行署办公。这为县政府在军政互动中便宜行事、获得主动权创造了空间。
（一）田赋征实
面对沉重的索取，罗田县政府固是弱势一方，但又表现出与湖北其他非战区不同的面貌。战时罗田县提供的军需中，最主要的是军粮，其征收大部分来自田赋。如前所述，战前罗田县财政状况不佳，无法自给。但令人意外的是，从田赋征实及其带征的县级公粮来看，罗田县的财政状况不仅优于战前，也好于湖北其他非战区县（参见表2）。
通过将罗田县、英山县与第七区相对照，可更直观地了解战区县在军需压力上的共性以及同非战区县的差异。田赋征实正式推行前，1937—1941年，罗田县、英山县和第七区在不同年份互有相当程度的欠征或超征；1942年和1944年，第七区欠征的情况依旧严重，而罗田县和英山县均征齐或大幅超征。第七区继续欠征的部分原因，在于鄂西诸多县份此时开征地价税，导致田赋的额征数提升，而罗田县、英山县未推行地价税。但从绝对数来看，第七区开征地价税未必是造成这一差异的主要因素。罗田县、英山县1944年的实征数较1942年上涨154%，第七区则下跌23%，其中，1942年尚未开征地价税的巴东县、鹤峰县，在1944年开征后，实征数反而下跌29%。也就是说，开征地价税并非一定提升田赋收入，战时没有条件实施的罗田县、英山县，田赋征实效果可能更好。第七区的情况不是孤例，如全面抗战时期基本未受战火波及的贵州，田赋征实的结果是年年欠征，欠征比例也有扩大趋势。
罗田县、英山县与第七区的差异，显与前两者军需压力更大有关。罗田县本为省税补助县份，故积年旧欠的田赋甚多。全面抗战爆发后，旧欠不因此豁免，反为超征提供口实，如1938年鄂东各县沦陷或短暂沦陷，“惨罹兵燹之后，民困未苏，又兼内地土产滞销，农村金融枯竭”，第二行政督察专员公署呈请湖北省政府缓催鄂东各县旧欠。田赋征实推行后，罗田县、英山县作为战区县，可减半征收，这也是两县1942年转为基本超征的原因之一。不过，1942年罗田县等还遭受了严重的自然灾害，直至翌年仍未因此豁免部分田赋。超征近半甚至两倍，反映了罗田县和英山县未落实减半征收。与田赋超征形成鲜明对比的是，罗田县和英山县1944年担负的军粮配额直至1945年末仍分别欠交25%、42%，可见军需压力之大。
前述军需压力对罗田县地方政府的侵凌，促使该县积极落实田赋征实。田赋征实落实得好，罗田县政府也从中受益。按规定，田赋征实按三成比例额外带征县级公粮，以满足县内公教人员的需求，这在相当程度上改善了县财政的窘境。1942年，罗田县和英山县带征县级公粮分别超征32%、16%，均占田赋征实数三成以上；第七区却欠征52%，即便除去该区同一年份未征县级公粮的恩施县、咸丰县，第七区所征县级公粮只占田赋或地价税征实不到两成的比例。类似的是，贵州省带征县级公粮在1945年前也一直欠征。此外，县级公粮的扩充，并非只利于县政府，也惠及民众，如1943年10月，第五战区要求罗田县派出300名民夫赴立煌县建筑国防工事，地方难以提供民夫所需食粮，于是王延烈决定从县级公粮中拨借。
（二）清理庙产
县级公粮的扩充固然满足了公教人员的需求，但地方财源仍待扩充，如民夫的食粮须地方政府自筹，否则将延误工期，对此不可能只靠挪用县级公粮。因此，罗田县政府需要有所改革，以扩大财源。
近代以来，庙产成为地方政府开辟财源的重要对象。湖北寺庙较多，以鄂东为甚，鄂东又以罗田县为最，但战前罗田县政府难以染指庙产，因为该县“寺庙甚多，人民迷信亦深”，大革命时期罗田县的寺庙曾被废除过半，但几年后即恢复。1942年，鉴于此前各县清理公产进度缓慢，且针对的对象范围狭窄，湖北省政府颁布未呈国民政府批准的省内单行法规《湖北省各县清理公学款产暂行通则》（以下简称“《通则》”），将“寺庙观坛同善社祀神会及其他迷信性质团体所有之款产”纳入清理范围。但是，据国民政府此前颁布的《监督寺庙条例》，佛寺、道观的财产不能充公，省内僧人遂将《通则》诉至行政院。结果行政院秘书长陈仪致陈诚私函，表示战时环境下湖北省“情形特殊”，湖北省可以执行《通则》，使相关争议告一段落。
1943年春，罗田县北丰乡清理公学款产保管委员会根据《通则》，将乡民雷海松等人的私有会产充公。雷海松等人认为私产不应被充公，于是诉至罗田县司法处，罗田县司法处不知如何处理，请示湖北高等法院，湖北高等法院遂请示国民政府司法院。12月，司法院支持了雷海松等人的诉讼请求，并为此公开出具司法解释，表示《通则》无效。1944年4月，罗田县司法处据此宣判雷海松等人胜诉。结果罗田县政府竟逮捕雷海松，并搜捕该会产的其他所有者，被雷海松等人诉至湖北高等法院。湖北高等法院认为无法判断孰是孰非，函请湖北省政府核查，而湖北省政府同样表示无法判断，又令罗田县政府核查，但再无下文。期间，王延烈在北丰乡国民月会上说道：“省府法令必实行，司法判决无效力，汝等虽有判决，究不能敌我之枪弹。”
简言之，上述罗田县在清理庙产方面体现了地方政府的积极主动和强硬态度，因此，抗战全面爆发后，该县的庙产逐渐被县政府、乡公所没收。有研究者认为，国民政府与省政府对地方政府占用庙产持纵容态度。从这个角度看，战时在庙产问题上，国民政府与湖北省政府的关系颇类似湖北省政府与罗田县政府的关系——湖北省政府出台不合法的地方法规，被纠正后也不加改正，毕竟“情形特殊”；罗田县政府采取十分激进的手段执行湖北省政府的方针，强调的是军需孔亟之理。政策逐渐变形，但省、县政府由此获利。
（三）编查保甲与摊派军需
清理庙产体现的至少还是罗田县政府在上级意志的前提下便宜行事，但罗田县政府在编查保甲与摊派军需上的作为则能反映其自身的主体性，可视为一种带有消极意味的改革。
1943年6月底，鄂东行署和国民党湖北省执行委员会鄂东办事处致电罗田县政府，称国民党中央呼吁举行“七七抗战六周年纪念扩大征募鞋袜运动”，要求其一个月内募齐鞋、袜各5000双。对此，罗田县政府复电称，该县6月初已无偿供给驻军副食，民力疲敝，只能推行“一甲一鞋一袜”运动并争取于9月中旬前筹齐。
由表3可见，罗田县1943年仅有1414个甲，如此，则任务只能完成不足三成。表面上，这是行政区划所致，因为是按保甲派款、征丁，如“一甲一鞋”“每保六丁”等，实则不少地区会因此合并保、甲和户，以减少负担。湖南省政府认为这是各县民众自发之举，但从罗田县政府的上述回应来看，其实离不开地方政府的默许甚至纵容。武汉会战后，鄂东的保甲组织大部分解体，门牌表册均被焚毁，故鄂东各县只能重新编查保甲。结果，由表3可知，尽管罗田县的总人口在六年间仅减少7%，但当地的保、甲、户数却随日军两次短暂入侵不断下降，至1943年已缩至以往的一半左右。英山县的保、甲、户数，变化情况与罗田县相近，而第七区保甲数的下降幅度远不如罗田县和英山县。三地军需压力的差异，前文已有论述，据此大致可以判断保甲数的变化与之有关。
保甲数的造假在民国时期十分常见，很难说湖北省政府对罗田县的保甲数变化之大没有疑惑，但战时环境下，难以对此彻底检查，故湖北省政府对罗田县编查保甲的考核结果竟是“经核尚合”。既以此作为供应军需的标准，那么哪怕是向壁虚造仍有实际意义，罗田县政府因此对支应军需掌握了一定的主动权。
鄂东挺进军政治部主任谢光汉曾就战时地方政府的权力有过如下阐释：“现在国家的一切权力完全操在政府手里，更露骨的说，操在各个地方政府与军队手里……在战区和前方，私人的财产所有权和人身自由权受着非常强烈的限制与削弱的。”与保甲紧密联系的摊派一定程度上可以反映地方政府与军队的合作关系。摊派的优点在于“量出为入，不致有浪费或不足之虞”，尤其适合军需繁重的情况。河南省政府1941年表示“强制征取，势所难免，无形之中，即已事涉摊派，违反法令，迨至事后被人诘责，补苴已无善策，而按法惩治，情实可原，此为今日最严重、最普遍之实际问题”，并于1944年事实上承认摊派合法。
对于上级党政机关和军队的索取，罗田县政府皆以本应被禁止的摊派来应付。只不过，罗田县的摊派，用于满足上级党政机关的需求时，一定程度上流于虚应故事。如1943年的“七七抗战六周年纪念扩大征募鞋袜运动”，原本至少应在9月中旬前募齐，但县政府并没有积极落实，至1944年初只有两个乡“缴有少数”（罗田县此时有13个乡镇）。摊派用于满足军需时，才真正发挥作用——先由政府摊派任务，再由军队协助催索，军队也因之被赋予强制征收的合法性，故地方政府与军队有意无意呈现出共谋关系。若按保甲摊派难以满足军需，那么罗田县政府即会更换摊派对象，如1943年下半年，罗田县接到募集鄂东挺进军冬服的命令，“为数过大，民力不胜”，党政军联席会议认为，若沿袭一甲一匹布的旧办法“必失公允”，为“迅赴事功”，遂议决由各乡绅商摊派。
综上所述，作为战区县，罗田县表现出双重面相：一方面疲于应付军需，权力为军队所侵蚀；另一方面又因军需压力，政府汲取资源的效果远胜战前，充实了自身财力。同时，战时环境下，罗田县政府虽面临军队盘剥，但也趁军队之威力，推进改革，如清理庙产，还可在编查保甲等问题上肆意舞弊，在应付上级政府要求时取得了一定的主动权。
全面抗战时期，陈诚认为即便在战时，“行政系统，亦觉不容紊乱”，而李宗仁却主张，若部队主官兼任行政长官，“推行政令容易，而收军政切实配合之效”。湖北省政府不希望第五战区进一步染指鄂东，但第五战区却要更高效地榨取资源。这种分歧，使身处战区的罗田县政府面临湖北省政府和第五战区的双重压力。罗田县军需负担沉重，且满足军需，离不开良好的运输系统和经济环境。湖北省政府远居鄂西，一些判断与鄂东实情相去甚远，致使罗田县在这两方面均面临困难。
武汉会战时，为阻止日军进攻，鄂东各县破坏公路，于是罗田县向外运输军用物资只能令民夫肩挑手提，经由狭窄且崎岖的道路运送，其困难可想而知。武汉会战结束后，日军暂停大举进攻，湖北省政府开展驿运建设，但鄂东的道路不在规划中，且“破坏多于建设”，故直至抗战胜利，鄂东的交通状况仍未改观。战时鄂东没有驿运机构，故一有运输任务，鄂东各县即临时征派民夫，“致使民间痛苦倍生”。第五战区曾催促鄂东行署建立驿运机构，进而与豫南、皖西相联系，可该地“环境特殊，无法筹设”。1943年，李石樵亦向湖北省政府申请设立鄂东驿运分段，并联结皖西和豫南，但未得支持。至1944年，河南、江西、浙江与安徽的驿运联系或已运营，或在商订中，鄂东与安徽的驿运联系仍无进展，同时，皖西的公路建设进步显著，与鄂东形成鲜明对比。
同时，因鄂东与湖北省银行所在的鄂西隔绝，法币流通困难且易被日伪吸收，同时又有大量日伪军票涌入，破坏了法币信用，故鄂东行署经湖北省政府核准后，于1940年发行“鄂东分库流通券”作为法币之辅币，但发行一年后即贬值。1942年，罗田县党政军联席会议议决发行县内的找零券。鄂东行署及其辖县自行发行辅币未必不妥，但陈诚却于1943年致函李石樵、李品仙，指责私发钞票是为丛驱雀之举，引起一阵风波。
全面抗战爆发以来，罗田县的历任县长均被指为“只考核乡镇长有无能力供应政府之摊派，及军事上之要求……至其个性之善恶，劣迹之有无，在所不计”。这当与鄂东军政分隔的局面不无关系。然而战时鄂东的局面基本保持安靖，亦离不开军队。同时，鄂东各县田粮处碍于情面，征收田赋比较困难，但因为常由军队责成地方政府征收甚至亲自催索，粮户闹事或隐匿的空间大减。
政治史家塞缪尔·芬纳（Samuel Finer）认为，军队对于政治有三个巨大优势：显著的组织优势、高度情感化的象征地位和对武器的垄断。就罗田县而言，军队对政治最大的助力显在于武力支持，但组织上来自军队的助益，也不应忽视。近代早期欧洲爆发军事革命时，军队的组织性空前加强，对此，军事历史学家迈克尔·罗伯茨（Michael Roberts）指出，这容易使人们认为，军队的组织性同样可以在社会领域中获得成功。这一结论亦可从罗田县乃至鄂东的情况得到证明。李品仙呼吁鄂东的基层政府要“像军队那样，层层节制，如身之使臂，臂之使指”，否则任何计划和方针都无法实现。实践上，无论征粮还是清理会产，罗田县地方政府的施政皆有战时环境打下的烙印。
因此，罗田县的情况表明，即便军队并非全面地掌控地方政治，但只要在汲取资源时介入政治，便可能与地方政府形成事实上的合作关系，进而带给地方政府令行禁止的行政作风。这样的军政环境显非罗田县所独有，应当是日本对华的侵略战争带给中国的结构性影响之一。
