作者：陆昆，北京大学历史学系博士研究生
内容提要
1938—1939年间，德意日三国为在防共协定基础上进一步加强关系展开交涉。德意希望新三国协定尤其是其中武力援助义务的适用对象延伸至苏联以外的英法等国，突破防共协定的局限。日本政府内部对此意见分歧，陆军主张接受德意的要求并与之缔结军事同盟，外务省则反对。在海军的协调下，日本政府于1939年1月和3月两次达成折中妥协案。但随着欧洲局势的变化，德意与英法矛盾激化，要求日本就参战问题表明态度。参战问题触及日本海军的底线，海军坚决反对继续让步，陆军亦无法强行推进三国同盟问题。随着《苏德互不侵犯条约》签订，防共协定强化交涉无果而终。第二次世界大战爆发后，日本决定不介入欧洲战争。
关键词：德意日同盟 防共协定 二战 苏德互不侵犯条约
防共协定强化交涉是德意日关系发展过程中的一个特殊情况，日本虽有与德意两国加强合作的意愿，但国内各方对于未来同盟关系的目标、形式与内容有着诸多分歧，经过长达一年的争论仍未做出决定。这一问题对于理解战时日本决策体制有着重要的启发意义。在决策过程中，陆军、海军、外务省等方面各执己见，部门利益往往凌驾于国家整体利益之上，即使达成某种妥协，也远非清晰的共识，而是留下了做出不同解释的空间。这导致决策旷日持久，议而不决。
既有研究主要有两条路径，一部分成果探讨了日本在防共协定强化交涉中的态度与对策。但是，日本的决策机制与特点尚待深入探讨；陆军、海军与外务省三方在此事中的互动关系仍须进一步厘清；决策中重要文本的产生、演变过程与措辞内涵亦有待深入分析和解读。另一部分研究则主要关注防共协定强化交涉与日本外交战略及世界形势的关系，大多采取宏观视角，较少对交涉经过进行深入探讨，因此并未阐明二战前夕的世界形势，特别是1939年初德国入侵捷克斯洛伐克造成的欧洲危机如何影响日本的决策与交涉。本文希望将两条路径结合起来，充分挖掘相关史料，展示内外因素交互作用下日本防共协定强化交涉有关决策的特点与演变过程。
日本认为英苏两国是援助中国抗日的主要国家。随着中日战争的长期化，日本迫切希望两国放弃援华。德意与日本既共享反苏“反共”的意识形态，又对一战后英美等国主导的世界秩序心怀不满。日本全面侵华战争爆发后，德意先后转向亲日。在此背景下，日本希望通过进一步加强与德意的关系，牵制英苏两国，加快解决对华战争。
1938年五六月间，日本首相近卫文麿改组内阁，宇垣一成和板垣征四郎分别出任外相和陆相。二人就日本对英政策存在分歧，宇垣主张对英和解，希望诱导英国配合日本的对华政策；板垣和陆军方面则认为须对英国采取强硬态度方能迫使其改弦易辙。日本陆军在1938年春夏通过驻德陆军武官大岛浩，与德国外长里宾特洛甫（Ribbentrop）就加强合作展开秘密接触。里宾特洛甫向大岛提出了一份德意日三国同盟协定试探案，并由日本陆军少将笠原幸雄于8月5日携带回国。该试探案规定，当缔约国受到缔约国以外的第三国进攻时，其他缔约国有义务提供武力援助。防共协定原本以苏联为对象，但该案并未对对象国附加任何限制。8日，陆军起草了《对德意日同盟问题的意见书》，主张通过三国军事同盟对英苏两国施压。在陆军看来，“英国外交一向是对强者怀柔而对弱者加以恫吓”，日本须与德意结盟对抗英国方能迫使其妥协。在德国与日本陆军的设想中，德意日同盟的对象均不仅限于苏联，突破了防共协定的局限。
陆军的对德工作引起外务省的注意。8月12日，外相宇垣一成向五相会议提交了一份外务省方案，即日德、日意间的《政治合作强化方针要领》草案。该草案拟定日德应缔结以苏联为目标的互助协定，而日意则仅缔结中立协定。因意大利的主要对手正是英国，所以外务省的这一区别处理，反映出其避免与英国冲突的意图。
然而，此时德方已通过笠原提出德意日三国同盟协定试探案，因此宇垣一成的外务省方案在陆相板垣征四郎的要求下被搁置。但海军与外务省均对德方的试探案把对象国扩大到苏联以外国家表示担忧。8月21日，海相米内光政对板垣说，英国在华拥有最大利益，日本应改善对英关系，通过英国解决对华问题；若日本与德意结盟，将导致英美联手向日本施压。23日，外务省欧亚局局长井上庚二郎亦在与陆海军代表会晤时表示：“为准备对苏战争，有必要协调对英关系，本协定应仅以苏联为对象，否则有可能把日本卷入世界大战。”
在海军和外务省的双重反对下，陆军只得做出让步。外务省于8月25日拟定了对德意日三国同盟协定试探案的修改意见，并于次日在五相会议上通过。该修改意见在前言部分明确提出：协定的宗旨在于防御“共产国际的破坏活动”，武力援助义务仅在缔约国“非因主动挑衅”受到进攻时方才适用，且应在磋商后实施。修改意见还规定，须通过附属秘密协定对武力援助义务的条件、范围和实施办法等做出具体要求。上述修改意见对日本承担的武力援助义务进行了限制，并特别强调新协定与既有防共协定之间的延续关系，以避免对苏联以外的国家造成刺激。
然而，8月26日的五相会议未明确界定最为关键的协定适用对象。在表面的共识之下，陆军与外务省的理解并不相同。29日，陆军次官东条英机在把会议决定电告大岛浩的同时，附加了一份说明：“五相会议决定，在协定前言中明确指出本协定是现有防共协定的延伸，主要以苏联为目标，在措辞上避免产生与英美等国正面为敌的印象。”陆军的这一说明意味着协定目标不限于苏联，仅是在措辞上进行模糊处理。大岛的理解也因此发生偏差，战后其在接受远东国际军事法庭的讯问时表示：“陆军在向我传达8月26日五相会议决定时指出，协定以苏联为主要对象，其他国家为次要对象。”但是，外务省的理解则截然不同，欧亚局局长井上庚二郎在战后回忆，“外务省从未考虑过次要对象问题”，协定对象应仅有苏联一国。
此次五相会议后，外务省为进一步明确日方立场，拟定了一份对前述德意日三国同盟协定试探案的修正草案，规定日本仅在缔约国遭到苏联或包括苏联在内的第三国进攻时才承担武力援助义务。陆军拒绝与外务省磋商该案，认为这是对五相会议决定的“重大误解”。所谓“重大误解”，正反映出陆军在协定适用对象国问题上的不同立场。在此期间，为进一步左右外交决策，陆军强行要求设立处理对华问题的中央机关——兴亚院，并迫使外相宇垣一成辞职。同时，陆军还向政府施压，任命支持德意日同盟的大岛浩与白鸟敏夫分别出任驻德意两国大使。
宇垣辞职后，有田八郎继任外相。有田深知政府内部围绕协定适用对象问题的分歧，希望各方明确态度。有田在11月11日五相会议中询问：“本协定以苏联为主要目标，除非英法等国参加苏联一方作战，否则对其不适用，这一理解是否有误？”首相、海相与藏相均表示同意，陆相板垣征四郎在众人的压力下亦未表示反对。会议在表面上达成共识，有田对此“感到非常安心”，并将此事电告大岛。但大岛随即回电提出异议，称其研究了任职驻德武官期间接到的历次来电后发现，有田来电中有关德意日协定并非仅以英法等为对象国一项，与8月下旬五相会议的决定大相径庭，“如此重要的国策仅仅两三个月间即发生变化”，使其感到难以置信。
大岛来电等于和盘托出了陆军对8月26日五相会议决定的态度。在12月13日的五相会议中，板垣征四郎亦表示：“8月下旬五相会议决定，协定的主要对象是苏联，同时将英法作为次要对象，并未排除苏联以外国家。”其他几位大臣对此感到惊诧，并相继指出板垣的理解有误，但板垣坚持己见，五相会议随即因这一巨大的分歧停摆。近卫在辞职前夕对厚生大臣木户幸一表示：“大岛违背五相会议决定，对德国方面表示日本希望缔结对象国包括英法在内的军事同盟，这使我更加坚定了尽快辞职的念头。”有田八郎亦认为：“近卫辞职的真正原因必然是对陆军与德意结盟的要求心怀恐惧。” 4日，平沼骐一郎继任首相，有关交涉由新内阁继续进行。
1939年1月2日，意大利外相齐亚诺（Ciano）向里宾特洛甫表示，缔结新三国协定的时机已经成熟，意大利随时准备加入。大岛随即致电日本政府，指出随着意大利的加入，协定已无法将英法排除在对象国之外。陆军亦持此态度：“尽管协定以苏联为主要对象，但同样未排除英法。在对象国为苏联时，日本当然承担武力援助义务；在以英法为对象时，是否履行这一义务及其程度，应视具体情况决定。”陆军的意见遭到外务省的反对，有田八郎于1月中旬与陆军省军务课课长影佐祯昭等人连续多日进行争论。有田极力强调“此时不可与德意缔结适用于苏联以外国家的军事同盟”，但影佐等人认为“日本现在没有盟友，没有盟友将寸步难行”，不接受有田的意见。
面对陆军与外务省的对立，海军的态度至关重要。海军主要承担对英美的国防责任，故反对因扩大协定适用对象而引起与两国的战争，这与外务省的主张相近，但海军的考量较外务省更为复杂。陆军主张为早日结束对华战争，应尽快攻伐苏联，1938年夏季的张鼓峰事件使得这一呼声更加高涨；海军则认为来自英美的威胁更大，不应贸然与苏联启衅。海军担忧，若协定适用对象仅限于苏联，将进一步刺激陆军对苏开战的野心，从而使海军失去针对英美强化军备和争取国防预算的理由，受到陆军的挟制。因此，海军主张在对象国问题上避免与陆军正面对立，“不如表面与陆军一致，对陆军的独断专行进行因势利导反而更为巧妙”。
海军认为可在避免战争风险的前提下扩大协定适用对象。在其协调下，陆军与外务省分别做出让步。1939年1月19日，五相会议决定：新的协定“以苏联为主要对象，但同样可视情况纳入其他第三国”。同时决定在正文之外，附加两项“秘密谅解事项”：“1.在缔约国受到苏联或包括苏联在内的第三国进攻时，日本将承担武力援助义务。在对象国不包括苏联时，应视情况决定。2.在协定对外公布时，应向第三国说明该协定系防共协定的延伸，旨在对共产国际的破坏活动进行防卫。”这一表述既接受了陆军对于扩大协定适用对象的要求，亦避免指明英法两国；既按照外务省意见对武力援助义务附加了限制条件，亦未将其纳入正文。海军认为，这一安排不仅能够避免日本卷入欧洲战争，也有利于吸引意大利加入，进一步增强协定的影响力和威慑力。五相会议后，日本政府派出由原驻波兰公使伊藤述史、陆军大佐辰巳荣一和海军少将阿部胜雄组成的特使团，前往德意两国向大岛浩和白鸟敏夫二人进行传达和说明。
日本政府不惜派出包含陆军、海军、外务省三方成员的特使团远涉重洋，正是为了显示1月19日五相会议的决定系政府内部的共识。但特使团于2月下旬抵达欧洲后，大岛、白鸟却拒绝向德意两国转达决定内容。二人认为，该决定未明确英法为适用对象，仅宽泛地以“第三国”指称，且通过秘密谅解事项对武力援助义务施加限制，这是“对德意最为重视的问题进行掣肘，两国必然无法接受”。大岛、白鸟均在陆军支持下出任驻德、意大使，且拒绝执行政府训令，反映了陆军内部存在的亲德意势力。外相有田感叹：“大岛发来的电报简直让我不知道他是日本大使还是德国大使，我对此深感困扰。”
此时，欧洲局势的剧烈变化使得德意开始进一步对日本施加压力。1939年3月，德国撕毁《慕尼黑协定》，吞并捷克斯洛伐克。英法意识到绥靖政策难以为继，开始加紧扩军备战步伐，德意亦希望尽快与日本缔结同盟加以对抗。里宾特洛甫对大岛指出，日本是否加入德意一方事关重大，须当机立断。齐亚诺也召见白鸟，表示意大利对日本的犹豫深感遗憾。
在此情况下，日本是否继续坚持1月19日五相会议决定成为关键问题。外务省坚决反对继续让步，认为应训令大岛、白鸟二人按会议决定行事。但在3月13日的五相会议上，首相、陆相和海相均认为此时若坚持原决定，将不得不召回两位大使，造成不良影响，政府应做出进一步妥协。18日，陆军提交了一份修正案草案，撤回了大岛、白鸟二人坚决反对的秘密谅解事项第一条，删除了对武力援助义务的限制条件，事实上把英法等国纳入适用对象国。为避免日本卷入欧洲战争，该案同时附加一项保留意见，即“日本尽管在原则上对苏联以外国家承担武力援助义务，但在目前形势下无法有效实施”。
海军亦持相似态度，认为即使删除限制，日本也仅在原则上同意将武力援助义务延伸至英法等国，而事实上此类问题有很大解释空间：“即使仅派出几十架飞机，也能够称为武力援助。”海军认为，只要通过后续细目条款的具体规定，即可使得日本在事实上摆脱出兵义务，规避战争风险。鉴于陆海军达成一致，3月22日五相会议决定接受陆军的修改意见，同时将此前秘密谅解事项的第二条改为附加的第二项保留意见：“应在条约公开发表之际说明，在目前世界形势下，对日本造成实际威胁的仅有共产国际，因此日本无意针对其他对象。”由于对武力援助义务对象国的限制已不复存在，所以日本迫切希望避免对苏联以外国家造成刺激。
3月22日五相会议的决定，原则上同意日本对苏联以外国家承担武力援助义务，但通过两项保留意见，使日本在事实上得以避免出兵，并减少对英美法等国的刺激。陆海军认为，这仅是“技术性修改”，其实未触及日本的根本方针，但有田八郎却认为此事性质严重，因一旦取消对武力援助义务适用对象的限制，日本将在战争爆发时失去退路。有田在战后回忆起此事时指出：“当时我坚决反对陆海军的意见，我认为这完全不可视为技术性修改，而必将触及根本问题。”
外务省欧亚局局长井上庚二郎认为事态严重，于22日当晚起草了一份意见，在次日直接递交给首相平沼骐一郎：“尽管有人认为日本能够在不超出国力允许范围内仅提供少量援助，然而一旦以英法为对象出兵，无论规模多么小，都显然是敌对行为，而且谁能够保证其不会扩大为日本不愿看到的大规模战争？对华战争最终扩大的殷鉴不远。”天皇同样对此事感到忧心。平沼在觐见天皇报告五相会议决定时，天皇即询问：“如果大岛、白鸟两位大使继续违抗政府训令怎么办？其后协定内容还会发生变化吗？”平沼答道：“如果两位大使仍然不遵训令，则将其召回或对其进行处分。该案已是最终决定，如果德意仍不接受，那么只能终止谈判。”天皇问道，该案中“日本无法提供有效武力援助”的附加说明究系何意？平沼表示，此言意指日本即使动用武力，也不会进行实质性的战争。最终，该案在陆海军的一致支持下顺利通过，并于3月25日由有田外相电告大岛、白鸟二人。
尽管日本希望避免承担实质性的战争义务，但在日益紧迫的欧洲局势下，参战已成为不可回避的问题。4月2日，意大利外相齐亚诺对白鸟敏夫表示，日本就武力援助义务提出保留意见并无不可，但希望日本明确表态，若欧洲爆发战争，是否会加入德意一方参战。虽然日本政府在训令中并未明确涉及这一问题，但白鸟擅自向齐亚诺做出了参战承诺。无独有偶，次日，里宾特洛甫也向大岛提出同样的问题，大岛亦做了肯定答复。在德意看来，参战问题至关重要，所以里宾特洛甫认为：“只要日本明确承诺参战，那么其他问题均属次要。”大岛、白鸟的擅权行事，亦从侧面证明3月22日五相会议的决定绝非“技术性修改”，而已根本改变了此前的方针，这正是二人能够做出延伸性解释的原因。既然日本已在原则上承担武力援助义务，那么参战亦属顺理成章之事。
4月4日，里宾特洛甫对大岛表示，既然日方已在参战问题上明确态度，德意愿意接受日方3月22日五相会议通过的方案，但不包括两项保留意见。对于希望避免卷入欧洲战争的日本来说，其核心要求恰体现在保留意见中。4月8日，日本政府对大岛、白鸟明确指示，两项保留意见必须纳入协定当中：“日本目前并不愿与英法全面对抗，而是希望发挥德意日协定的威力，实现对英法擒纵自如的外交，并保留一定余地。”由于二人已擅自就参战问题做出承诺，所以日本政府不得不对“参战”概念进行解释以自圆其说：“当战争发生时，我方‘参战’的状态应根据日本承担武力援助义务的具体程度和方法，以及届时战争的具体形势决定，既可能正式宣布参战，也可能仅根据当时情况发表某种宣言或声明，亦可能不表明态度，仅在事实上对德意进行援助。”日本政府的解释使得大岛、白鸟做出的参战承诺失去了实质意义，日本的“参战”不但不必出兵，甚至也不必表明态度。正如有田八郎所说：“政府对于‘参战’的含义采取了极为广义的解释，间接取消了大岛、白鸟二人的承诺。”
大岛、白鸟在接到这一训令后深感失望：“德意并不要求日本全面参战，仅希望日本加入德意一方，并在远东量力出兵支援。如果日本对此尚且踌躇不决，那么协定将无望达成。”大岛认为，日本政府坚持加入的保留意见毫无意义，只会“徒然加深德意对日本真实意图的怀疑”。
大岛、白鸟二人擅自做出参战承诺的消息引起日本朝野震动。尽管首相平沼骐一郎曾向天皇表示，若两人继续抗命，即予召回，但陆相板垣征四郎称，如果此时停止交涉并召回二人，陆军内部必将起而施压。同时，日本民间亲德意势力也日益活跃。内务省警保局保安课的报告指出：“随着对华战争的进展与欧洲形势的恶化，国内要求强化防共协定并缔结德意日三国军事同盟的呼声日渐高涨。” 4月22日，东京35个鼓吹德意日同盟的团体组成“全国青年联盟”，并与各地方团体呼应，掀起全国性运动向政府施压。平沼无奈地表示：“事到如今，日本已无法终止有关交涉，必须与德意缔结某种协定。”
欧洲形势的变化也使得日本面临的国际压力陡增。德国吞并捷克斯洛伐克后，美国罕见地介入欧洲问题，美国总统罗斯福于4月14日致函德意两国首脑希特勒和墨索里尼，要求两国承诺至少在10年内停止侵略。德国对美国的警告反应强烈，也更加希望通过三国同盟加以对抗。20日，里宾特洛甫特别召见大岛，指出此时已到“世界历史的重大转折关头”，希特勒将于28日就罗斯福来函向全国发表演说，所以德国迫切希望日本在此前做出最终决定。若日本依然迁延不决，德国将认为协定缔结无望，转而考虑与苏联妥协，对抗英法。大岛感到里宾特洛甫的态度与口气均极为严肃，故认为“问题已进入颇为险恶的阶段”，把此次谈话视为德国的最后通牒。
此时，英苏两国为共同应对德国的威胁，开始就缔结反侵略互助协定展开谈判，日本对此高度警惕。3月29日，有田对英国驻日大使克莱琪（Robert L. Craigie）表示：“如果英苏结盟，将对英日关系带来危险的负面影响。”尽管英苏谈判针对欧洲问题，日本依然不愿看到两国结盟。美国驻日大使格鲁（Joseph C. Grew）向国务院报告：“日本非常担忧英苏两个欧洲大国在结成对德共同阵线后，将进一步在远东采取联合行动保卫其共同利益。”有田亦认为：“无论英苏合作是否扩展至远东，日本都无法等闲视之。”
对于日本来说，德意日交涉恰成为牵制英苏合作的筹码。4月27日，日本驻英大使重光葵对英国外相哈利法克斯（Viscount Halifax）表示：“如果英国企图与苏联达成军事协定，日本国内支持与德意结盟的势力将进一步受到刺激。”有田亦告诉格鲁，日本无意全面倒向德意一方，“但如果英苏结盟，日本也将不得不重新考虑与德意的关系”。
面对内外压力，日本只得与德意继续交涉。由于大岛、白鸟屡次违反政府训令，日本政府决定绕过二人，由首相平沼骐一郎亲自致函希特勒和墨索里尼说明日方立场。平沼函件重申了日本对于两项保留意见的要求，在关键的参战问题上，平沼表示：“德意在受到第三国进攻时，日本决不会保持中立。”
曾供职于外务省欧亚局第二课的与谢野秀回忆：“平沼首相认为在‘参战’与‘中立’之外还有一种状态，即如果德国发动战争，日本既不保持中立，也并非交战国。”平沼无疑是希望绕过参战问题，通过“不保持中立”的说法暗示日本将一方面支持德意，一方面避免表态参战。但外相有田和海相米内均反对这一说法，认为“不保持中立”一词“非常含糊并有危险意味”，反而可能被德意理解为日本愿意参战。在两人的坚持下，有关内容改为：“即使对象国不包括苏联，日本也将支持德意一方，并给予政治经济援助及可能的武力援助。尽管原则上如此，但综合各种形势，日本现在和近期无法提供有效武力援助。”这一表述避开了“参战”“中立”等概念，仅重申了3月22日五相会议决定中关于武力援助问题的说法。
平沼函件对参战问题仍未置可否，故而没有获得德意的答复。1939年5月3日，德国外交部条约局局长高斯（Gaus）就有争议的参战问题向日本提出了一份私人方案。他建议：“在德意受到苏联以外第三国进攻时，尽管日本应进入战争状态，但现在及近期无法提供有效武力援助。”也就是说，平沼试图以“不保持中立”的表述绕过参战问题，德国则希望以“进入战争状态”间接要求日本表明参战态度。
高斯方案使日本陆海军之间的矛盾集中爆发。在5月7日的五相会议上，陆相板垣征四郎强烈主张接受高斯方案：“只要就条约的根本精神达成一致，即完全不必拘泥于措辞。德意迫切希望日本表明参战态度，在对象国仅有英法的情况下，我方仅在承担的武力援助义务程度方面存在差别，并不改变参战的根本精神。”板垣强调，为对抗援华抗日的英苏两国，同时牵制美国，日本必须与德意结盟。
然而海军对参战问题极为敏感，因为日本即使参战也难以派遣陆军前往欧洲，只可能在远东海域与英美等国交战，所以海军的立场与陆军针锋相对。海相米内光政表示，日本在贸易上严重依赖英美，一旦加入德意一方参战，日本将失去物资来源，日本海军也将面临严重威胁。日本政坛元老西园寺公望的秘书原田熊雄亦指出：“在德意与英法开战的情况下，日本若参战，美国必然也会参战。这样的话，海军将不得不承担全部国防责任。目前海军之所以采取慎重态度，正是由于高度重视这一责任。”在5月9日的五相会议中，米内再度对高斯方案提出质疑：“我认为现在讨论高斯方案完全没有道理。既然德意并未正式答复平沼首相的函件，我方就应当首先进行催促。但我方非但不催促，反而执着于讨论高斯方案，这不是很奇怪吗？”他明确表示：“如果因参战导致我国船只被虏获，那么海军不能负责。”参战问题已触及海军的底线，海军次官山本五十六对新闻记者表示：“海军对这一问题一步也不能退让。”
为缓和彼此尖锐对立的关系，陆海军随后展开磋商。5月15日，陆军省军事课课长岩畔豪雄与海军省军务局第一课课长冈敬纯举行会谈，双方分歧的焦点依然在于对象国为英法时日本是否应表态参战。陆军坚持认为，即使日本在事实上对武力援助义务有所保留，也应当表明参战态度。在陆军看来，为有效发挥三国同盟的威慑力，日本应承担参战义务以配合德意牵制英法苏等国，使日本获得从容解决对华战争的空间。海军对此不予认同，指出与德意缔结军事同盟不仅将使得日本被迫卷入欧洲战争，还将促使各国进一步援华制日，日本却无法从德意获得实质性支持。
经过长时间的谈判，陆海军会谈最终于6月初取得成果。双方达成的妥协案规定，在德意与英法开战时，日本的态度将分为“意志”与“行动”两个层面。在意志上，“日本当然参加德意一方，不会加入英法阵营”，但若美苏两个局外大国未明确表态，日本亦将避免表明参战态度，而是通过“无言的威胁”牵制美苏参战。在“行动”上，日本虽原则上承担武力援助义务，但鉴于目前形势，现在和近期无法有效实施；即使提供武力援助，日本也将保持行动自由，既可在战争开始时实施，也可在战争过程中实施，甚至整个战争期间均不实施。6月5日，有田八郎将该案作为政府训令电告大岛、白鸟二人。
这份方案与其说代表了陆海军的共识，不如说是以模棱两可的方式混合了双方的意见。有田即认为：“陆海军会谈尽管在表面上达成一致，但对妥协案的内容完全可以做出不同解释。”对于最为关键的武力援助和参战两大问题，该案均未明确给出答案。大岛在对里宾特洛甫解说该案时亦深感为难。大岛指出，尽管日本原则上将加入德意一方参战，并提供可能的武力援助，但在美苏态度不明时，日本不宣布参战或不提供武力援助对德意日三国可能更为有利，此种情况应作为例外处理。里宾特洛甫表示：“我无法想象您所说的这种例外情况……即使理论上存在这样的情况，又为何要特意作为保留意见提出呢？”据大岛报告，里宾特洛甫的“口气极为不快”。
在海军看来，在参战问题上决不可继续让步：“如果德意仍不接受我方立场，只能任凭协定流产，即使内阁因此倒台也无可奈何。”外务省也称，可以认为陆军“从绝对支持大岛承诺的立场上后退了一步”。6月妥协案标志着日本国内围绕德意日交涉的争执告一段落。尽管德意依然不愿接受该案，但由于日本海军的坚决态度，陆军已难以强行推动三国同盟问题。
陆军虽不得不接受6月妥协案，但其内部对该案极为不满，并将海军视为眼中钉。陆军及部分右翼分子对海军大肆攻击和辱骂，并占据海军省发起“静坐示威”，甚至计划暗杀海军次官山本五十六。同时，陆军华北方面军还擅自包围封锁了天津英租界,并在日本掀起全国性的反英运动。对陆军来说，反英与鼓吹德意日同盟是一体两面的。因为外务省认为在德意日交涉陷入僵局之际，可通过改善对英关系打开外交局面。陆军省军事课课长岩畔豪雄对内务省警保局保安课课长桥本清吉表示，陆军将在反英运动的基础上进一步开展鼓吹德意日同盟的示威活动，希望警保局提供方便。但桥本断然拒绝：“日本已决定不与德意结盟，如果你们举行违反这一政策的示威活动，我将坚决取缔。”陆军认为桥本是“海军的走狗”。
陆军内部对于6月妥协案的不满，使陆相板垣征四郎的处境日益艰难，一部分强硬派军人甚至企图逼迫其辞职并推翻平沼内阁。在陆军内部的压力下，陆相、陆军参谋总长和教育总监于8月3日召开三长官会议，决定：“鉴于最近形势的发展，最迟在8月下旬必须缔结德意日三国协定，不可继续拖延下去。”会议认为，如果按照6月妥协案，则与德意达成协定的希望渺茫，所以要求日本政府撤回该案中的保留意见，接受大岛、白鸟做出的参战承诺。三长官会议的决定是陆军内部强硬派态度的真实反映，海军大佐高木惣吉感叹：“三长官不过是傀儡而已。”
8月8日，板垣征四郎在五相会议上提出三长官会议的决定。板垣表示，作为国务大臣，他固然不反对6月妥协案，但“作为陆军集体意志的代表”，他也必须支持三长官会议的决定。这遭到其他大臣的一致反对。8月10日，外务省向大岛、白鸟发出训令称，既定方针不可改变，应继续按照6月妥协案进行交涉。内外交困的板垣征四郎于11日派陆军省军务局局长町尻量基会晤德意驻日大使，表示其对三国同盟一事已无能为力，恐将被迫辞职。
然而此时德国外交已改弦易辙，8月23日，德国与苏联缔结互不侵犯条约。22日晚，里宾特洛甫会晤大岛浩，表示由于德意日同盟迟迟难产，德国为对抗英法，必须确保苏联的中立。大岛提出强烈抗议，指出苏德缔约是“重大的信义问题”，“日本对三国协定问题的犹豫态度不能成为德国违反防共协定的理由”。《苏德互不侵犯条约》的签订意味着防共协定从根本上遭到动摇，所谓“防共协定强化交涉”也自然失去基础。8月25日，有田训令大岛停止相关交涉。
《苏德互不侵犯条约》震惊日本朝野，此前大肆鼓吹三国同盟的陆军也不得不暂时偃旗息鼓。8月28日，平沼骐一郎内阁在苏德缔约的冲击下黯然下台。德国于9月1日入侵波兰后，继任的阿部信行内阁宣布日本将不介入欧洲战争。
防共协定强化交涉历时一年之久，日本国内经过旷日持久的论争，最终仍举棋不定。这不仅反映出日本决策体制的若干特点，亦折射出二战前夕波谲云诡的世界形势对日本的影响。
近代日本陆军系效仿德国而建立，第一次世界大战后德日两国对凡尔赛—华盛顿体系的共同不满更加速了二者的接近。在防共协定强化交涉中，陆军始终强烈要求与德意结盟，并不断向国内其他方面施压。在陆军的庇护下，日本驻德意大使大岛浩和白鸟敏夫一再擅权行事，使得日本的国家意志始终难以贯彻。陆军对国家决策的深刻影响，导致日本在防共协定强化交涉的漩涡中越陷越深。同时，陆军内部还存在着“以下克上”的问题，中下层能够动摇甚至控制上层的意志，从而进一步加剧了陆军态度的不确定性。陆海军于6月达成的妥协案即遭到陆军中下层强硬派的强烈反对，最终在8月的三长官会议中被推翻。
然而，有着强大政治影响力的陆军依然无法强行贯彻自身意志，海军即是一支重要的制衡力量。相较于陆军以对苏备战为中心的军事构想，海军对英美等海上强国更加重视。在防共协定强化交涉中，矛盾的焦点恰在于英美等国。随着世界大战的危机日益迫近，美国开始逐渐摆脱孤立主义，与英国联手对抗轴心国。英美对日威胁的增大使得海军在日本决策体制中的影响力不断上升，其与陆军的分歧也日益显著。不愿轻易与英美启衅的日本海军对防共协定强化交涉态度慎重，对外务省也起到了一定的支援作用。在海军和外务省的共同反对下，陆军始终无法实现其与德意结盟的目标。然而海军的立场系从自身利益出发，并非完全支持外务省，而是采取了调和折中的态度，推动了平沼内阁两次妥协案的出台。但是，随着参战问题触动海军的底线，海军的态度亦转趋强硬。
尽管在交涉期间日本曾多次通过五相会议做出决定，但由于陆军、海军、外务省等各方的分歧难以调和，通过折中妥协做出的决定不仅无法清晰地传达日本的国家意志，反而使大岛、白鸟二人能够擅自做出解释，也使德意对日本的猜疑和不满日益上升。这种态势反过来更进一步激化了日本国内的矛盾。各部门的自行其是导致日本的立场始终首鼠两端，防共协定强化交涉在历经长达一年的拉锯后，最终仍以流产告终。
防共协定强化交涉无果而终的另一个重要原因是二战前夕世界局势的剧烈变化。日本希望借助德意两国，对援华抗日的各国进行牵制，以便获得从容解决对华战争的空间，但这也使得日本面临卷入欧洲战争的危险。因此，日本极力对本国承担的义务进行限制，希望避免卷入战争。但是，1939年初欧洲形势的迅速恶化使日本丧失了左右逢源的空间。面对日益迫近的战争，德意必欲日本明确承诺参战，双方的分歧无法调和，便最终分道扬镳。德国选择与苏联妥协以确保后方安全，日本则在欧洲战争爆发后采取了不介入的中立姿态。《苏德互不侵犯条约》签订后世界形势剧变的线索，早在防共协定强化交涉期间德意与日本的分歧中即可窥知。
防共协定强化交涉最终因国际形势的变化戛然而止，但这并不意味着日本与德意的关系就此冷却。日本与德意合作的根本意图在于缓解侵华战争的困境。随着欧洲战争形势的发展与日本侵华困局的日益加深，日本最终于1940年走上了与德意结盟的道路。
