张俊义，中国社会科学院近代史研究所研究员
内容提要
济南事件爆发后，蒋介石和南京国民政府对日采取妥协退让政策，这其中既有面对中日军事实力差距巨大的无奈，也有集中完成北伐大业暂避其锋的战略考量，同时也与国际环境不利获取外部援助艰难有关。济南事件背后隐含错综复杂的国际关系，与华盛顿会议后远东关系的演变及各国对华政策的调适息息相关。事件发生后，英国对日本的军事侵略行为采取一种表面严守中立，实则同情、容忍与偏袒的态度，并多次拒绝了南京国民政府要其出面调解中日冲突的请求。英国政府的态度，无疑与这一时期其奉行的对华、对日政策密不可分。一战结束后，由于日本在远东的崛起，英国的对华关系日益受到对日关系的束缚，为维护在华利益，英国对日长期奉行合作政策。众所周知，1931年九一八事变后英国对日实行了著名的绥靖政策，纵容了日本对华侵略，但实质上，1928年济南事件中英国的态度已有类似体现，九一八事变后的绥靖政策不过是对日合作政策的另一种表现形式。这一不利的国际环境，对蒋介石和南京国民政府对日采取妥协政策或多或少起了某种推动的作用。
关键词：济南事件 北伐 联英外交 出兵山东 国民革命军
一般认为，在济南事件中，蒋介石和南京政府对日采取妥协退让政策，开九一八事变后对日妥协之先河。以往学术界在研究济南事件后蒋介石对日政策之缘由时，较多地从中、日两国的内政与外交出发加以分析与探讨，而较少关注当时蒋介石对英、美外交所面临的困境。事实上，济南事件发生时，蒋介石和南京国民政府一方面面对日本咄咄逼人的攻势，另一方面也面临非常不利的国际环境。以英、美为代表的在华列强并未对中国军民的不幸遭遇表现出多少同情与声援，也未对日本在华侵略行径予以道义谴责，对日本在华扩张行为加以束缚。尤其是英国，作为远东地区日本的长期盟国，在济南事件发生后对日本的军事侵略行为表现出明显同情、容忍与偏袒的态度，并多次拒绝南京国民政府要其出面调解中日冲突的请求。不利的国际环境，对蒋介石和南京政府对日采取妥协政策或多或少起了某种推动作用。
本文拟主要依据英国外交部档案，并参阅其他相关档案，对济南事件后英国政府的认知、南京国民政府的联英交涉、英国的反应以及英国对日合作政策的实质等做集中梳理，并尝试对其背后隐含的英国对华政策的演变与调适加以分析与探究，以冀丰富与补充学界对济南事件相关议题的研究。
自二次北伐开始，英国驻华使领馆对山东局势的发展变化一直给予相当的关注，并随时将获取的信息汇总电告国内外交部。
1928年5月1日，英国驻华公使蓝普森（Miles Lampson）电告英外交部：“4月30日和5月1日，济南部分地区遭撤退的北军洗劫，日本守备部队与之交火，部分抢劫者被杀。今早南军占领这座城市。”电报所称的“南军”即国民革命军，“北军”即北京政府的军队，这里实际上是奉军。
英国虽然在济南设有领事馆，但在事件发生时，由于电报中断，通信联络不畅，很长一段时间里，英方获取有关济南事件信息的主要渠道是日本方面的通报、媒体报道以及南京国民政府转发的少量讯息，缺乏直接的情报来源。5月3日，济案发生当天，日本驻华公使馆武官主动向英驻华公使馆通报：
上午10点，南军在济南抢劫日人财物，并对拦阻的日人开枪。目前形势是日人居住区一片混乱，日军守备部队被困多处日人住宅，……南军指挥官已失去对军队控制，谈判正在进行。日军3名军官与30名士兵伤亡，中方伤亡几百人。
同一天，在东京的英国驻日大使馆通过日媒得知中、日军队在济南爆发冲突，英国驻日临时代办多默尔（Cecil Dormer）特意致电蓝普森了解情况。
5月4日，英国驻日大使馆向其外交部通报了使馆武官打探到的相关信息：日、中军队的战斗持续至5月3日傍晚，中方军队死伤800人，日方伤亡人数是士兵25人，加100多名侨民。同时报告了未经证实的媒体消息：日、中在济南的谈判破裂，战事恐怕复燃。
在北京的日本驻华公使馆也于5月4日向英国驻华公使馆通报了济南方面的最新进展：
尽管昨天双方已达成协议，下午7点前，所有中国军队撤出济南市区，但今早战斗再次爆发。日本使馆今天下午两点收到一封经天津转来的电报，报告日军伤亡数字是5名官兵死亡，20名官兵负伤。日本使馆无法与济南建立无线电通信，截至今晚6点30分，未收到任何进一步的报告。
5月5日，南京国民政府外交部驻上海的特派交涉员向英国驻上海总领事巴尔敦（Sydney Barton）通报了外交部部长黄郛自济南发来的信息，称英国驻济南总领事及当地英国侨民安全，国民政府为其提供了有效保护。
5月7日，日本驻华公使芳泽谦吉向蓝普森通报了他所了解的事件中日本平民的最新伤亡情况，共有14名日本平民被杀，其中保护区内5人，保护区外9人。他补充道，由于不能在保护区外展开调查，这一伤亡人数还不是最终数字。死者中包括妇女，她们遭遇了野蛮屠杀。他证实，战事目前已经停止。
由于与济南的通讯联络不畅，5月9日之前，英方获取的有关济南事件的信息基本来自日本，且大都只鳞片爪，因此迫切希望了解来自济南方面的信息，特别是5月3日当天中日冲突的详情。5月9日，日本驻华公使馆收到其驻济南领事西田畊一5月5日的电报，电报详述了济南事件发生的经过，于是芳泽公使马上将该电内容转告蓝普森。翌日，蓝普森致电英国外相张伯伦，将西田畊一提供的信息完整地通报了国内。
据日本领事描述：4月30日夜，北军自济南撤退，5月1日，南军和平入城。5月2日，市内没有混乱的迹象，南军要求日本人清除路障，当晚11点，日本人将路障拆除。5月3日上午10点，在接到报警有人抢劫后，两名日本警察奉命出警来到一户日侨住宅，他们发现该住宅被仍在那里的国民革命军第四军第三师第七团的5名士兵劫掠一空，士兵们辱骂警察，并威胁他们，1名警察返回警局报告。此时，又有五六名佩戴左轮手枪的中国士兵加入进来。他们高呼“杀死小日本”，并向日本警察发起袭击。约30名日本士兵随后在1名中尉率领下抵达，中国士兵四散而逃，躲进悬挂七十三师旗帜的营地。当日本士兵追到营地门口时，营地内的中国士兵开始从里面开火，战事随即爆发。当日军指挥官来电报告时，日本领事正与蒋介石会晤。该事件完全出乎日本方面的意料。该领事认为，事件发生是南军中不法分子有计划的挑衅和“共党分子”的阴谋所致。蒋介石难以使他的命令得到遵守。中国人对日军提出很多指控，包括所谓的对中国人的屠杀，这不是事实。
济南事件发生后，日本为防止西方在华列强对其侵华暴行的诟病及国际舆论的谴责，从军方到政府，对事件的真相有意识地进行了掩盖，他们精心编造大量谎言，借助官方外交渠道以及媒体广为散发。当时日方提供的各种版本的所谓案件真相基本包括如下几个要素：事件由中国士兵抢劫引起，南军纪律涣散、烧杀抢掠，日侨惨遭杀戮，日方的军事行动是出于护侨与自卫的正义行为等。日方通报给英国的信息也未跳出上述框架，尤其是故意隐瞒了对中国军民的屠杀，包括3日晚虐杀战地政务委员兼外交特派交涉员蔡公时等人一节。
济南事件发生时，英国驻济南代理总领事阿弗莱克（J. B. Affleck）正在济南，由于电报联系中断，阿弗莱克只能将其书写的报告邮寄给北京的英国公使馆。5月7日阿弗莱克寄出的第一份报告18日才到北京，而英国外交部收到蓝普森转呈的这份报告已是6月22日，其时效性大打折扣。
阿弗莱克的这份报告叙述了他4月30日至5月7日在济南的亲身经历与观察，但是对于中、日两军在济南的军事行动，特别是5月3日的事件，由于当时他大部分时间躲在领事馆，因此报告并未提供多少有价值的信息。他在报告中记录的这期间国民革命军总指挥蒋介石与他的三次互动，算是引人注目的一个细节。
据阿弗莱克的报告，5月3日夜，蒋介石派罗家伦和曾养甫先后到美、英驻济南领事馆探望。当晚10点，罗、曾二人在美国驻济南领事普莱斯（Price）的陪同下来到英国领事馆，称其奉蒋介石之命询问领事馆状况，并向其讲述了日军在济南所犯暴行，表示日方要对冲突负全责。阿弗莱克据此判断，蒋介石派人造访美、英领事馆的主要目的是为了给出事件真相的中国版本。罗、曾二人随后提出请阿弗莱克离开领事馆到督军公署暂避，或派一队中国士兵提供保护。阿弗莱克表示两个建议都不可行，他必须待在领事馆，至于派兵保护，在目前这种敌对状态下，只能招来更多的麻烦。
5月4日下午，蒋介石派车将英、美领事接到他的指挥部。在随后展开的谈话中，蒋介石不失时机地控诉日本所犯暴行，称他本人已尽最大努力寻求停火，并已下令军队撤出市区，军队也奉命行事，但日军继续开火，他也无能为力。他不想与日军交战，尤其是在城内，希望阿弗莱克居间调解，尽力劝说日军不要向市区平民开枪射击。当晚，阿弗莱克给日本驻济南总领事写信，告之会晤详情。值得注意的是，按照他的解释，写这封信的目的，不是应蒋介石之请居间调解，而是怕日本对他在这场纷争中的态度产生误会，认为英国会偏袒中方。
5月6日晚，阿弗莱克收到一封蒋介石的短信。蒋介石首先对他4日的来访和愿意帮助调解表示感谢；其次，宣称已将所有士兵撤出市区，避免与日军发生冲突，他本人也准备离开，与大部队一道向北进发，只在城内留下一支维护治安的小部队。
继第一份报告以后，阿弗莱克又于5月12日和21日向英国政府提交了第二、三份报告，对济南事件的后续事态发展做了汇报。值得注意的是，在5月21日提交的第三份报告中，阿弗莱克专门对济南事件的性质及发生缘由给出了个人分析与判断。
阿弗莱克认为，日军驻扎济南，对外侨居住的商埠区提供保护，发挥了稳定局势的作用，否则，济南就会爆发大规模抢劫，各国侨民会出现大量伤亡。而蒋介石与其他高层指挥官在军队最需要他们的时候并未行使指挥责任。南军士兵普遍排外，军纪涣散，缺乏控制，士兵来源复杂，这些因素都对外国人的人身安全构成实际威胁。
具体到5月3日事件爆发的原因，阿弗莱克完全采信日方的说辞，称是由国民革命军第四十军的士兵抢劫日侨引发。关于死伤人数，他在报告中不提中方的伤亡，而是说在5月3日和4日，有许多日本平民被南军士兵在保护区外的家中屠杀，他们的尸体随后被日军发现，他本人亲眼见过12具尸体，对于中方所称这些尸体都是中国人的说辞，他认为那纯粹是为了误导世界。
对于蔡公时遇害一案，他也完全接受日方说法，称这个所谓的蔡先生，在5月3日之前，领事团并未得到任何官方或半官方的通知能证明这个人的存在。他死于中、日两军的交战中。对于中方报道所称他被日军残忍地割鼻剜眼，他说这完全没有根据，是中方出于宣传目的而杜撰。最后他推断，整起事件是由国民革命军内的激进分子预先策动，对与日军发生冲突做了充分的准备。
济南事件后，中、日双方围绕案件真相曾进行过针锋相对的舆论斗争，以期获取欧美列强对各自的同情与支持，在政治上争取主动。英国驻日临时代办多默尔为此曾专门致电张伯伦，汇报日媒对济南事件的反应：
当济南日本侨民被害以及南军所犯暴行的消息传至日本时，日本媒体对南军进行了强烈谴责，与此同时，他们指责日本政府派兵而不是将山东日侨撤往青岛以躲避伤害的举动。有舆论称，如果不派兵，日侨就不会受到伤害。事实是政府派遣了军队，而军队却无力防止暴行。
有报道称，有280多名日侨被杀，大量妇女被侵犯，日军面对逆境奋勇战斗，这些报道在日本国内激起爱国主义狂热。
与此同时，日媒对西方海外媒体尤其是英、美、德等国媒体的态度密切追踪。对英国媒体报道中所表现的同情表达了感激。
南京国民政府很快意识到扩大国际宣传的重要性。何应钦曾专门致电蒋介石，指出“西报因日人掩蔽虚实不明真相之故，对济南事件亦攻击我军残暴”，他要求“参谋处每日将日兵暴行电示后方，以便随时公布”。
正在欧洲访问的胡汉民也注意到争取海外舆论的紧迫性，在致电蒋介石时特别指出：
各重要事实经此间尽量发表，观察形势，日似早对西方舆论有布置，对英有谅解，为占鲁准备，彼对各国以宁案比鲁案，谓护侨外无野心，我宜多方破露其伪。
济南事件发生后，南京国民政府对外采取了多种宣传方法，公开事实真相，揭露日军暴行，以最大可能地争取国际社会的同情。5月15日，蓝普森向张伯伦汇报了中国国内的媒体动态：
此间媒体舆论明显反日，都认为日本应对济南事件负责。北京当地媒体态度坚决，商会一直要求停止内战，联合抗日。大多数人支持将济南事件向国联申诉，一些人赞成对日经济绝交。
英国驻上海总领事巴尔敦也注意搜集南京国民政府方面透过媒体发布的有关济南事件的消息。5月27日，在致张伯伦的密函中，蓝普森特意转呈了巴尔敦搜集的3份由《字林西报》（North China Daily News）和国民通讯社翻译发表的南京国民政府介绍济南事件发生情形的文件，以供伦敦方面参考。这3份文件分别是：5月4日外交部部长黄郛致日本首相田中义一的抗议电，5月4日蒋介石致谭延闿的电报和5月8日中国国民党致友邦民众书。
由此可见，济南事件发生后，在相关事实真相的了解上，虽然日本抢得先机，成为英方获取情报的主渠道，但南京国民政府方面通过各种渠道对外发出的声音，也一定程度被英国掌握。然而，真相服从于利益，作为一个在华依然拥有巨大特权利益的帝国主义国家，英国真正关心的是该事件对其在华利益的影响。
济南事件发生以后，中国朝野上下对日军在山东所犯暴行群情激昂，反日浪潮汹涌。5月10日，中国著名地质学家丁文江专程拜访蓝普森，期望英国出面劝说日本停止侵略。
据蓝普森的备忘录，会面时，丁文江痛诉此事完全由日本挑起，是其处心积虑的侵略行为，目的是夺取并占领整个山东省。蓝普森替日本辩解称：“这根本不可能，事实上，日本人已经公开宣布，有可能的话，他们将立即撤军。这与去年夏天的做法一样。”继而直截了当地表明态度：“就我对事实的了解，中国人抢劫了日本人的财物，这一事实没有争议，想想去年在南京发生的事，很显然，日本军队肯定会采取保护措施。我认为中国人不应该对济南事件抱有同情。”丁文江表示希望由英国出面调停中日冲突，蓝普森对此一口拒绝，称他的态度是先静观，以便了解事实真相。
6月2日，蓝普森在向张伯伦转呈阿弗莱克的第二份报告时，对济南事件做出这样的评价：
指责日本人发动这场事变不恰当，也不公平，他们想方设法地避免事变的发生。然而，中国方面不管是有意还是无意，某些在场的人可能触发了这场变乱。
英国的这种偏袒与同情日本的态度，在南京国民政府就济南事件开展的有限的对英外交中有着清晰的体现。
济南事件发生后，面对日军强大的军事压力，蒋介石决定对日采取妥协战略，将军队撤出济南，暂避其锋，然后绕道继续北伐。与此同时，蒋介石也开始尝试寻求通过联络英美、诉诸国联等外交手段，借助英、美势力来遏制日本，其中，蒋介石一度对英国出面调解中日冲突寄予厚望，并做了多方尝试。
5月9日，蒋介石致电参谋总长兼广东省主席李济深，表示目前解决济南事件，“不在军事而在外交，不在此地而在有转移能力者”。他认为“只有英国有此转移能力”，希望李济深即派朱兆莘去香港，“与港督密谈，征其意见，谓中国之容忍亦有限度，如不得已破裂时，英国取何态度，有何法补救，借察英日对此事是否协调，（如能立即制止日本，则我方可与以优先经济利益）”。蒋介石解释了为何找港督去谈，而非就近找毗邻南京的英国驻上海总领事谈的原因，“沪英领职微，必须有如港督之能转移英内阁政策者为之，方易有效”。最后，蒋介石表示，事情紧急，“不及待政府开会详商”，必要时可以其私人代表的身份前往。
朱兆莘为民初著名外交家，历任北京政府驻英公使馆一秘、代办，驻意公使等职，1927年7月宣布脱离北京政府，8月就任南京国民政府外交部政务次长，后转任广东省政府委员。接到蒋介石的指令后，朱兆莘做了精心准备，在去香港前拟定了联英制日的行动方案：
（甲）赴香港与护督密谈……将国民政府联英意旨转电英政府。
（乙）用政府名义私交关系，电英外长。
（丁）密电英国会各党熟人提质问案，并表示联华趋向。
作为一名资深外交官，朱兆莘清楚对英联络须经外交渠道的规矩，于是，5月14日赴港前，他先在广州拜会了英国驻广州署理总领事璧约翰（John Brenan）。在与璧约翰的会面中，朱兆莘先把蒋介石致李济深的电报拿给他看，然后请其就电报内容发表意见。璧约翰表示，他只能提供个人意见，即英国将严守中立，指望英国帮助中国遏制日本绝不可能。“中国最好尝试将此事就地解决，避免进一步发生挑衅事件，尤其在其他地方”。朱兆莘回应，他和李济深亦有此意，广东本地不会允许发生危险的挑衅事件。
璧约翰的冷谈回应预示了朱兆莘的香港之行不会有结果。但朱兆莘依然于当天赴港拜会香港总督，向其转达蒋电报的内容。港督当时便表示此事与殖民地政府无关，不过，本周内广州领事璧约翰来港，他会与其当面讨论此事。
蓝普森在接到璧约翰的汇报后，对其应对态度表示赞赏。同时，他对朱兆莘前往面见港督一事非常不满，要求璧约翰“私下警告朱，此事应归我管辖而非香港方面”。
按照计划，朱兆莘又以私人身份给张伯伦发去电报，试探是否有望获取英方的协助。但是，张伯伦接到朱兆莘的电报后，只是让璧约翰回复他收到了这封电报。
虽然联英外交连连受挫，但李济深仍致电蒋介石汇报了此事：“日前朱交涉员以私人关系电英外长，恳制止日本侵占山东，以维持远东和平，顷由英领转到复电，略谓英不便明白表示，但表同情。”蒋介石对该电回复：“对英外交，请积极进行为盼。”这表明蒋介石此时仍对联英外交寄予希望。
与此同时，南京国民政府外交部在上海与英国驻沪总领事巴尔敦进行了多次非正式接触，试探英国方面的反应。
5月13日晚，黄郛派金问泗拜访巴尔敦，希望其向驻英公使蓝普森转达日军司令的口头要求，称中方应在日军监督下，解除与济南事件相关的军队武装。该消息来自蒋介石当天从兖州发来的电报，黄郛表示，如果该要求曝光，他将很难压制中国的公众舆论和防止其他地方的公众产生过激反应。他询问，为维护和平，能否让蓝普森出面设法转告日本驻华公使，不要对华施压太甚，否则将会带来危险。然而，巴尔敦答复：“依国际惯例，除非应双方请求，面对如此微妙的事件，作为第三方是不能提供任何意见的。”这显然没有达到黄郛的预期。
5月14日晚，黄郛亲自邀巴尔敦共进晚餐。在随后双方进行的非正式谈话里，黄郛以其在济南的亲身经历，向巴尔敦描述了日军充满敌意的行为，并称杀害蔡公时完全是日军的蓄意所为，这是从逃出的一名下人那里获得的一手信息。黄郛的目的是让英方了解济南事件的真相，并以此获取同情。然而，巴尔敦似乎并不认可黄郛的说法，他说英国驻济南领事发给蓝普森的报告显示，国民革命军中存在排外主义，如果对他们不加约束，就会有发生暴力事件的危险，这些都是支持日方说法的证据。显然，黄郛在上海与英方的几次非正式接触并未获得南京国民政府想要的结果。
作为济南事件后联英外交的一部分，南京国民政府还派遣司法部部长王宠惠访问英国，与英国政府官员当面沟通。
5月14日，王宠惠在伦敦拜会张伯伦。会谈中，王宠惠表示，南京国民政府方面对英国1926年12月发表的对华声明与几周后发表的备忘录未能给予应有的重视，主要是由于当时处于俄国人的影响之下，是俄国顾问和“共党分子”导致中英关系恶化而发生南京事件。南京国民政府欣赏备忘录中所展现的英国对华政策的自由精神，真诚希望与英国合作，特别是在开发中国的资源、改善交通、振兴贸易等方面，同时迫切希望与英国政府建立友好关系。
张伯伦反应谨慎，称很高兴看到英国的政策声明受到应有的关注，尽管面临许多困难和很多严重挑衅，英国政府始终坚持一年半之前所宣布的政策，并尽可能地在目前形势下去贯彻它。至于南京事件，他已准备按照南京国民政府跟美国达成的条件加以解决，但来自济南的消息令其忧虑。
谈及济南事件，张伯伦表示，他还未与英国驻济南领事取得联系，所了解的一切消息均来自日方。随后他反问王宠惠：
当人们在济南看到，犯下跟南京一样暴行的部队为同属一位将军指挥的同一支部队时，这不免不让人认真思考。几乎与此同时，在未经认真审查情况下，美国政府已经接受了国民政府所做出的保证：他们已经惩罚了作恶者，并且决心在将来保护外国侨民的安全。而英国也正准备接受。我们怎敢将英国人的生命托付给这样一个对名义上由其领导的军队完全失去控制的政府？
张伯伦这一明显偏袒日本的表态，令王宠惠没机会提出希望英国出面调解中日冲突的要求。5月16日，王宠惠在北京政府驻英代办陈维城陪同下再访英外交部，拜会了外交官格沃特金（F. Ashton-Gwatkin）。会谈中，王宠惠把谈话重点放在了向英国政府释放善意上，重申南京国民政府现已摆脱共产党和俄国的影响，非常迫切与英国合作，欣赏英国去年年初宣布的对华新政策的真正价值。他宣称南京国民政府已经成立一个改组委员会，他本人是成员之一，正准备开启建设工程，尤其在公路、铁路修建等方面。中国将向外国寻求大量资本与技术。谈及济南事件，王宠惠表示，此事能在当地解决，但不赞成日本新提出的让蒋介石解散三个师的要求，称此举太过分。
从英方档案透露的会谈纪要看，王宠惠这次访英，除了代表南京国民政府表示出与英国改善关系的意愿外，并未取得什么实质性成果，王宠惠甚至没能正式向英方提出请其出面调解中日冲突的要求。更令王宠惠尴尬的是，由于当时南京国民政府还未获得英国政府的正式承认，英国政府对外都不承认他的来访具有官方身份。
5月17日，在回答下院议员马龙（Malone）关于王宠惠此次来访性质的质询时，英国外交部常务次官洛克-蓝普森（Lorcker-Lampson）答复说，他不正式代表任何人，事实上他的身份是国际法院的中方代表，与外相就中国局势以及中英关系进行了广泛的会谈。
英国政府不但拒绝南京国民政府请其调停的要求，而且对南京国民政府诉诸国联的行动亦持反对立场。
济南事件爆发后，5月5日，南京国民政府召开紧急会议研判对策，会后，主席谭延闿连发两封电报，内容是：
一、电美国总统柯立芝，陈述济案经过情形，请为主持公道。二、电国际联盟会秘书长德兰孟爵士，请其依盟规第十条及第十一条，立即召集理事会，采取必要之行动，停止日军暴行。
诉诸国联是南京国民政府在济南事件爆发后对外寻求帮助时最早考虑的手段之一，朱兆莘在起草的《对日意见书》中也就求助国联一事，拟定如下意见，并致电国联秘书长德拉蒙德。
（甲）用中央外长名义电国际联盟秘书长，请召集行政院临时会议，令双方暂停兵事，听候行政院派员查办。派王宠惠出席陈述事实及意见，同时由兆莘径电监会秘书长，请从中主持，因兆莘离日内瓦时曾有此种非正式预约也。（乙）由兆莘密托日内瓦国际报界，宣布日兵暴行及监会应照盟约停息战理由。
然而，在将济南事件诉诸国联上，南京国民政府面临的尴尬情况是，由于尚未获得国际社会的正式承认，还不能以国联会员国的身份活动，而国联只接受会员国提出的议案。为使国联受理南京国民政府的议案，胡汉民曾以私谊关系，联络北京政府外交部部长罗文干与驻法公使兼驻国联代表陈箓，尝试由南、北政府共同向国联提出申诉，但未获成功。
英国驻华公使蓝普森得知南京国民政府欲将济南事件诉诸国联的消息后，立即表示反对。5月18日，在致外相张伯伦的电报中，蓝普森表示：
南京国民政府无论如何还不是代表中国的政府，在国联中也没有代表，在承认一个政治派系而非一个统一政府是否有权申诉时，我们应当三思，因为这将开启一个类似由政治派系向国联申诉的先例，不仅在中国，而且在全世界。
蓝普森还对日本出兵济南的行为进行了辩护，称根据国际法准则，作为一项临时措施，列强有权派遣或驻扎军队，以应对本国侨民即将面临的生命或财产威胁等紧急情况，危机解除后，这些紧急派遣的军队将立即撤出。他警告英国政府：
介入济南事件，无论从国联自身还是英国利益考虑都不明智。目前中国形势变幻莫测，而且整个价值标准极端反常，国联很容易陷入困境。我和我的同僚们均认为，国联参与其间将是一个错误。
5月22日，英国下院议员肯沃斯（Kenworth）向政府提出质询：中国根据国联章程第二条，要求国联行政院出面调解中日冲突，英国准备采取何种措施？外交部常务次官洛克-蓝普森对此答复：我不能说准备或已经采取什么样的行动，因为国联还未将此事纳入议事日程。
与此同时，日本方面更是对南京国民政府诉诸国联的行动提出明确反对意见。5月14日，日本外务次官出渊胜次在召见英国驻日临时代办多默尔时，专门谈及谭延闿致德拉蒙德的电报，表示南京国民政府不能代表中国，谭不具备官方身份，“不能代表任何人，所以无须认真对待这封致国联秘书长的声明”。
5月28日，日本向国联提交了关于济南事件的说明，将责任完全推到中方一边。
6月8日，日本驻国联代表通知德拉蒙德，称已与陈箓达成协议，反对国联行政院在此时就济南事件采取任何行动，德拉蒙德就此回复，国联无意干涉此事。
这样，由于英国的不支持以及日本的反对，南京国民政府将中日冲突诉诸国联的努力同样一无所获。
此外，南京国民政府还曾寄希望于争取美国的支持。美国政府一度也表态称愿意出面调停，但由于日本的坚决反对，很快便收回承诺，表示无意介入中日冲突。
济南事件前后，南京国民政府虽与英、美等列强的关系有了很大改善，但由于尚未统一中国，且依然高举反帝废约的旗帜推动国民革命，因此一时间很难赢得列强的信任。关于这一点，济南事件发生后，张伯伦在回复蓝普森关于英国对华政策的建议时曾明确指出：
只要中国继续处于一种不稳定状态，不能产生一个英国政府可正常交往并完全负责任的政府，我们就应该保持行动的自由，以便应对形势变化所出现的新情况。因此，在涉及对华政策的声明中，我们不应超出我1926年备忘录以及随后演讲的内容。
除了一般政策表述外，我们可以强调如下三点要求：在华经商的英国人不能遭遇暴力或不公；在华经商不能遭受任意非法盘剥；中国当局应信守对在华外国人所应尽的义务。
从19世纪末开始，随着日本在华势力崛起，日本因素在英国对华关系中一直扮演着重要角色。华盛顿会议后，英国虽然放弃了与日本结盟，但在对华事务中与日本继续保持着密切合作关系，这一点在济南事件发生后可以明显地看出。
英、日两国同为在华拥有巨大侵略权益的帝国主义国家，对维护在华权益方面二者有着相同的战略目标，因此，英、日两国具备在华合作基础。二者不同之处在于，一个为老牌的帝国主义国家，一个为新兴的帝国主义国家，日本作为后来者在华开疆拓土抢夺资源时不免与英国在华利益发生冲突，然而，实际上在相当长一段时期里，英、日两国在华基本相安无事。造成这一现象的原因大概有下列几个方面：其一，英、日在华势力范围大都不重叠，直接利害冲突相对较少。英国在华势力范围主要集中在长江流域，而日本在华势力范围则主要集中在所谓的“满蒙地区”。其二，英国在华重视的是谋取商业利益，而日本在大陆政策指导下更加重视谋占中国的领土与资源。其三，也是最重要的一点，即英国对日长期奉行合作政策。其宗旨是，只要不影响其在华利益，英国容忍日本在华侵略行为，并在中日冲突时保持中立。当英、日由于在华利害关系面临冲突之时，英国习惯性地选择妥协退让，且经常以牺牲中国的利益为代价，来换取与日本的和谐相处。众所周知，1931年九一八事变后，英国对日实行了著名的绥靖政策，纵容了日本对华侵略，实质上，该绥靖政策不过是对日合作政策的另一种表现形式。1928年济南事件的交涉，英国在对日合作上已有预演。
济南事件后，英国对日合作主要表现在：英、日两国随时互通信息，日本政府注意利用英国对外发出对其有利的声音，而英国政府则在相当程度上满足了日本方面的这一愿望。
从这一时期的英方档案看，济南事件发生时，日本政府几乎每日都通过外务省和驻华使馆主动向英方通报来自山东方面的信息，并告知日方的行动计划与意图。如前所述，英国早期获得的有关济南事件的信息都来自日方，并且英国更愿意选择相信日方对事件的解释。
有一个小细节可以证明英、日两国互信的程度。济南事件发生时，由于当地电报通讯中断，5月12日，英国驻济南代理总领事阿弗莱克竟将写好的致蓝普森的公文报告，放心地交给日本驻济南总领事，由后者托人转交英国驻青岛总领事金（H. King），然后寄往北京。
5月14日，在英国议会下院所举行的公开答辩中，议员肯沃斯提出质询：日本政府是否告知了英国政府出兵山东的行动计划，有无解释？日军的行动是否符合华盛顿会议的相关条款？外相张伯伦对此表示：日本外务大臣向英国驻日代办通知日本政府意图的时间是4月20日和5月8日，英国政府于4月23日和5月10日获悉。日方强调，向山东派遣军队纯属自卫，不会干涉北军或是南军的任何军事行动。日本政府一旦认为护侨目标达成，将立即撤出军队。张伯伦表示，他同情日本的遭遇，希望最近有关日本国民尤其是妇女遭受暴行的报道不是真的，同时，他对日本做出的撤军保证表示满意。
日媒对张伯伦的这一公开表态非常关注。第二天，日本的英文报纸《日本时报》（The Japan Times）对张伯伦在议会的公开答辩做了详细报道。多默尔把日媒的这一反应迅速反馈给张伯伦，并表示：
日本显然对中国的宣传效果很紧张，因而对外国的意见很敏感，因此您5月14日在下院发表的声明一定会产生良好的效果。
此外，在涉及两国共同利益方面，如共同出兵防卫京津地区，英、日亦需要合作。
早在1927年4月，南京国民政府启动北伐时，英、美、日等国鉴于1900年的庚子事变和1927年3月发生的南京事件，开始酝酿增兵保护京津地区的使领馆及租界。英国提出，因为此前在列强共同防卫上海时英方出力最大，希望这次主要由日、美出面负责防卫华北。由于担心引发中国人的恶感，各国起初对增兵华北普遍持审慎态度，但日本第一次出兵山东以后，各国纷纷增兵华北，形成列强共同防卫华北之势。
济南事件后，随着蒋介石下令国民革命军绕道济南继续北伐，华北防卫问题再度引发列强关注。日本首相兼外相田中义一在5月8日召见英、美、法、意等国驻日大使时特别表示，日本政府正在考虑北京和天津所面临的危险，将采取必要的手段。为确保日本侨民得到保护，日本拟将天津守卫部队增加5个中队的兵力。
蓝普森似乎对京津地区的防卫非常担忧。5月12日，他向张伯伦建议英方应主动采取行动：
我们应最大限度行使条约赋予的权利，确保英人的生命财产安全，为此我们要适当地冒一些风险，并调动一定数量的军队。
该问题易引起人们的疑问，但为确保英人的生命财产安全，有必要将中国军队逐出天津城及其周围20里半径之外。
蓝普森接着表示：
对我来说，整个问题取决于英国对华贸易的实际考虑，目前有足够军队应对执行该政策不得人心所带来的风险。
据蓝普森报告，当时列强各国在北京至山海关之间驻有11000人的战斗部队，其中大约8000人驻在天津，约4000人为美军。为此，他还特别指出英国采取行动对于维护与日本友谊的重要性：
在此时刻，如果我们对支持日本表现冷淡，在政治上不太明智。在过去一年间，我们同日本保持了非常紧密的合作，而且我们特别依靠日本承担了在华应对济南局势的责任。
张伯伦反对蓝普森提出的行动建议，指出，即便有足够的外国军队能在天津周边清理出一个20里的区域，也没必要这么做。他警告道：“任何利用济南事件为借口，采取超出形势所需的大规模侵略性手段，或者重现1900年强加给中国的屈辱场景，都会在北军和南军那里激发敌对行动，而目前他们还没有针对我们。”并进一步指出：“应支持日本保护外国侨民与财产，但是不管他们在天津投入多少兵力，我们都应当避免仓促行事，采取超出形势所需的过激行动，这一点很重要。如果在天津重现类似报道所称在济南的那些行动，并且是以履行条约权利之名行动，将会对我们在华的整体局势带来非常严重与持续的负面影响。”
既容忍日本的侵略，同时又在中日间力求保持中立，不过度介入，是英国政府在处理对日对华关系中最擅长使用的手法。在随后发生的关于英国是否出兵唐山的讨论中，英国政府延续了这一策略。
5月19日，驻天津的美军指挥官向列强宣布，即日起美军将撤出驻扎在唐山的一连步兵。美军的撤出，顿令位于唐山境内的英资开滦煤矿处于无兵保护的状态。
英军驻天津指挥官扬上校（Colonel Young）得知消息后立即向蓝普森提出，唐山与英国利益攸关，当前局势下将外侨撤出不可行，且将蒙受经济与道义上的重大损失。因此，他力主从天津调派英军到唐山提供保护。
关于是否应该派兵到唐山一事，起初蓝普森颇为犹豫，原因是当时英军在天津只有一个半营的兵力，只能向唐山派出一支小部队驻防。而刚刚发生的济南事件又令蓝普森担心，兵力不足可能让英军陷于困境。但形势紧急，考虑再三，蓝普森最后决定接受扬上校的主张，致电张伯伦建议调兵为开滦煤矿及英国雇员提供保护。
然而，英国政府反对调兵贸然行动。5月23日，张伯伦电令蓝普森，表示英国政府不能授权采取此类行动，认为“英国军队出现在这一地区有很大风险。万一形势有变，英军有可能被拖入到一场纯粹是中日间的冲突事件中”，要求蓝普森通知该地区的英国侨民尽快撤退。同时，张伯伦令蓝普森向日方询问，既然日本已经控制了周边地区，是否可以派兵接管美军的防务。
关于日本发动济南事件的动机，虽然英国政府在对外表态中附和了日本护侨的说法，但私底下也一直在调查、分析与研判，试图摸清日本的真正底细。
5月12日，英国驻日临时代办多默尔在致张伯伦的电报中，首先提出了他的研判，指出：
表面上看日本可以自圆其说，称中国人是入侵者，“共党分子”预谋制造了骚乱。但是，我们很难不会觉察到日本借机夸大了矛盾。
我发现，凡熟悉这个国家的人比如德国大使，都会认为，即使日本人并未预料到会发生当今这样的局势，他们也一定知晓如何从中获利。
正如形势所发展的那样，他们现在控制了山东，阻止了蒋介石军队的前进，田中将军称，除了不允许南军挺进“满洲”，日本政府无意干涉中国的内战。但是他们主宰了从沈阳到济南整个中国北方的局势，并且能够决定哪一政党在北京建立政权。
为证实他的判断，多默尔委托英国驻日使馆武官希尔（L.R.Hill）中校就日本在华军事行动和对华政策之间的关系做调研。5月16日，希尔在向其提交的一份绝密报告中指出：“日本发动军事干预的目的是想将中国一分为三，即‘满洲’、华北和华南。张作霖在‘满洲’、蒋介石在华南各据一方，冯玉祥凭他的实力肯定会占据北京。”通过帮助冯玉祥，日本可以控制“满洲”和华北，实现以往“二十一条”中所约定的在华特权的野心。
不久，随着日本政府公开表态，日军发动济南事件阻碍北伐军北上的缘由逐渐变得清晰。5月18日，日本政府向南京国民政府递交一份备忘录，宣称：
缘以“满洲”治安之维持，在我国极为重要。如淆乱该地治安，或者造成淆乱原因之事情发生，我国政府应须极力阻止之，故战事进展至京、津地方，其祸乱或及“满洲”之时，我国政府为维持“满洲”治安起见，或将不得已有采取适当而且有效之措置。
而在此之前的5月17日，田中义一在东京召集英、美、法、意驻日使节，预先通报了即将发出的备忘录内容。田中义一称，华北局势恶化，严重威胁了“满洲”的和平，日本一直渴望保护居住在那里的日本、中国和其他外国人的利益。而即将爆发的战斗结果可能是，溃败的北军和南军追兵将会进入“满洲”，对此，必要的话，日本政府将会在山海关或其他地方加以阻拦。
田中随后表示，日本政府将会与列强合作保护京津地区外国人的生命财产安全，但在“满洲”，日本将自行采取行动。日军目前在北京、天津大概有13个中队，人数足够。他补充道，日本政府将不会干涉南军占领北京、天津，如果北军开到“满洲”边境时有序与平静，他们将被允许通过。
备忘录凸显了日本对中国东北的野心。多默尔对此有所警觉，在致张伯伦电报中特别指出，日本在山海关拦阻北、南军队封闭“满洲”不会是最后手段，这似乎是预先筹划好的计划的一部分。日本政府下一步将会走多远，现在还很难预测。日本的行动路线可能有多种选择，这要看中国人退让的程度而定。
然而，蓝普森对日本的这一最新侵略动向颇不以为然。5月17日深夜，日本驻华公使芳泽谦吉紧急拜会张作霖，在向其递交备忘录的同时，口头劝告张作霖从北京退回“满洲”。张作霖对日本的侵略意图大为担心，第二天便派人面见蓝普森征询意见。蓝普森替日本的行为辩护称，任何人都不能危害日本在“满洲”所拥有的巨大利益，这是日本对华政策的基础，日本对此从未隐藏。日本行动背后没有侵略动机，是其贯彻对华政策自然而又符合逻辑的结果。
备忘录发布后，美国国务卿凯洛格（Frank B. Kellogg）在接受媒体采访时表示，在日本的真实意图明确之前，美国政府不会就“满洲”问题发表意见。日媒对凯洛格这一表态非常不满，认为这是毫无理由地怀疑日本官方声明的真实性。
对于日本在东北地区的侵略扩张，英国政府虽然有些担心，但为维护两国间友好合作关系计，并未公开向日方提出质疑。
5月24日，英国议会下院议员肯沃斯针对日本备忘录向政府提出质询：日本政府在备忘录中称准备在“满洲”采取行动，事先是否告知英国政府？如果是，该行动的性质如何，英国政府对此有何答复？对此，代表外相张伯伦出席的外交部常务次官洛克-蓝普森轻描淡写地称，该声明不需要答复。当被问到英国政府是否满意英商在山东和“满洲”的利益受到保护时，洛克-蓝普森表示，日本政府的备忘录已非常清楚地表明他们的行动是为了防止“满洲”陷于内战。当被问及这实际意味着日本已成为“满洲”的保护国，英国还有何权利时，洛克-蓝普森则答称：对此说法他不能苟同。
实际上，对于英国而言，因其在中国东北的利益相对有限，所以介入东北地区所得到的实际利益，要远远小于与日本保持良好合作关系的收获。因此，从实用主义的立场出发，英国默许甚至纵容了日本在华的侵略扩张行为。
日军不惜动用武力制造济南事件，阻挠国民革命军北伐，真实目的并非直接打击南京国民政府和蒋介石，而是意在逼迫当时的南、北方政府以及在华列强承认日本在中国东北地区享有特殊利益，并寻机扩大侵略。
济南事件期间，在遭遇日本的野蛮武力干涉时，蒋介石和南京国民政府对日采取了妥协退让政策。这其中，既有面对中日军事实力差距巨大的无奈，也有集中完成北伐大业暂避其锋的战略考量，同时也与国际环境不利获取外部援助艰难有关。
二次北伐前，随着蒋介石发动四一二政变和“反俄清共”，南京国民政府与苏俄正式决裂。当中日发生冲突时，在华列强中可以指望的只有英、美两个国家。济南事件后，南京国民政府对外同时向英、美和国际联盟发出吁请，希望借助国际力量遏制日本的侵略势头。英国曾经是国民党的宿敌和反帝革命的对象，而蒋介石之所以关键时刻对联络英国寄予厚望恐怕并非一时心血来潮，大概是看重英日在华的长期盟友关系，认为英国最适合出面与日本沟通。另外一个原因是，自1927年4月国共分裂以后，南京国民政府与英国的关系已有了极大改善。即便如此，联英外交依然困难重重，几无所获。首先，济南事件发生时，由于南京国民政府未获各国承认，不能以代表主权国家的合法政府身份与英国展开交涉，联英外交只能以非官方的形式呈现，因而从实施效果上已经大打折扣。其次，南京国民政府对帝国主义国家的侵略本性以及英日在华关系的本质缺乏认识或是抱有幻想，结果也只能是多次无功而返。
从在华列强方面看，济南事件背后隐含着错综复杂的国际关系，与华盛顿会议后远东关系的演变及各国对华政策调适息息相关。具体到英国而言，面对由济南事件引发的中日冲突，英国政府采取了表面严守中立实则同情与偏袒日本的态度，这与该时期其所奉行的对华和对日政策密不可分。
第一次世界大战改变了世界格局，英国虽然取得大战的胜利，但实力遭到极大消耗，曾经不可一世的大英帝国自此走向衰落。一战结束后，在世界范围内，美国作为新兴的帝国主义强国开始崛起。在远东，英国面临日本在华势力扩张和具有反帝性质中国民族主义高涨的双重挑战。为应对远东局势的变化，英国被迫调整其传统的对日、对华政策。为遏制日本，在1921年底召开的华盛顿会议上，英国放弃了保持近20年之久的英日同盟条约，代之以美国为主导的华盛顿体系下的列强对华协调外交。
在对华政策上，从20世纪20年代初开始，面对以孙中山为代表的南方政府的崛起和国民革命的冲击，英国开始作政策上的调整，即准备放弃传统的炮舰外交，转而采取炮舰与怀柔并重，在对华行动上尽量与其他列强协调立场，在保持行动一致的同时，亦保持一定的行动自由。英国一方面承认北京政府为中国唯一合法政府，同时又对外宣布保持中立，不介入地方各派纷争。英国希望以这种实用主义的保守与稳妥对策，避免南方政府将反帝的矛头指向自己。
然而，在南方政府发动的以反帝废约为口号的国民革命的冲击下，在华南与长江流域拥有巨大商业利益的英国很难置身事外，很快便成为国民革命打击的对象。随着省港大罢工的爆发，南方政府甚至将反帝的矛头直接指向了英国，这一结果完全出乎英国政府的意料。1926年，南方政府发动的北伐战争势如破竹，很快便打到长江流域。新形势下，为最大限度地维护英国在华利益，英国政府被迫调整对华政策，谋求与南方政府改善关系。1926年12月1日，英内阁通过《英国对华政策声明》，后经修改，于12月18日由驻华代办欧玛利（O’Malley）在北京外交使团会议上以备忘录的形式发布。《英国对华政策声明》共16条，包括承认南方政府存在的事实；同意中国有权修改条约；准备承认中国关税自主和允许中国征收关税附加税等。蓝普森出任驻华公使以后，打破惯例首先访问汉口，与武汉国民政府外交部部长陈友仁举行会谈。汉口“一·三”事件后，英国政府同意把汉、浔租界交还中国。英国希望通过这一系列主动释放善意的行动，获得南方政府的回报。
然而，在对南方政府“怀柔”的同时，面对中国风起云涌的国民革命运动，英国并没放弃以武力解决作为其保护在华利益的最后手段。1927年3月24日，英国借口北伐军士兵洗劫外国领事馆与外国人居住区，伙同美国，以炮舰对进入南京城的北伐军野蛮轰击，制造了震惊中外的南京事件。与此同时，英国从本土、印度与香港调派重兵前往上海，总数达2万余人，在对上海租界提供保护的同时，试图对国民革命军形成震慑。在帝国主义列强的恩威并施之下，革命阵营很快发生分裂。四一二政变后，蒋介石实行“反共清党”，新成立的南京国民政府将南京事件的责任推给共产党，并以极端“反共”的姿态谋求列强的谅解。为排除与英、美关系正常化的障碍，南京国民政府主动与英、美驻华使节接触，推动南京事件的谈判。1928年3月初，南京国民政府外交部先后派金问泗、黄郛在上海与英国驻上海总领事巴尔敦、驻华公使蓝普森密集地举行会谈。为表示谈判诚意，南京政府在逞凶赔偿和保护外侨等方面做出让步，谈判双方就解决南京事件条款基本达成协议，只是关键时刻英国外交部在炮击道歉以及修约上提出异议，使谈判一时陷于停顿。而同时进行的南京国民政府与美国政府就南京事件的谈判则进展顺利。3月30日，中美两国以照会形式就南京事件换文。这使南京国民政府朝着获得列强对其政权承认的目标又近了一步。以上便是济南事件前英国政府对华政策演变的大概脉络。
自日本在远东崛起后，英国的对华政策长期受对日关系所束缚，在面对中日冲突时更是如此。关于英国对华问题上与日本的合作关系，作为一名经验老到的外交官，蓝普森在一封致库申登勋爵（Lord Cushendun）的电报中曾有过一段精辟论述，大意是：日本是远东最强大的国家，日本在华利益与英国在华利益在很多方面一致，当日本政府以强硬姿态反对中方在治外法权问题上不负责与不理智的攻击，捍卫自身利益时，他们等于是替英国而战，从这个意义讲，他本人非常渴望与日本合作；但另一方面，日本的道路不总是与英国一致，英国不希望被绑在日本的战车上，况且日本在中国人心目中非常不受欢迎，如果英国与日本完全合作，万一与日本的某些阴谋搅到一起，英国将会招致中外舆论的猛烈抨击。蓝普森的结论是：
我们与日本在华是既“合”也“分”的关系。具体做法是，我们应继续全面与坦率地告知日本我们打算做什么，为何这么做，如果可能的话，在涉及双方共同利益的事情上提前采取一致行动。但也只能到此为止。
历史发展时常有惊人相似的地方，济南事件与三年后爆发的九一八事变便是一个例证。二者同为日本发动的侵华事件，日本侵略的最终目标同为中国东北地区，事件发生后均曾在国际社会产生重要影响，在中国国内皆引发激烈的反日运动，作为当政者的蒋介石和南京国民政府都对日采取了妥协忍让政策，且都向英、美和国联发出求助，但最终结果皆所获甚微。从这个意义上讲，济南事件完全称得上是九一八事变的一次预演，因此，继续发掘济南事件的历史意涵，探究从济南事件至九一八事变的历史发展与内在联系，依然具有许多令人回味之处。
