张展 南开大学历史学院讲师
关键词：华北方面军 伪临时政府 伪维新政府 伪政权
全面抗战初期，华北、华中日军先后扶植成立伪临时政府与伪维新政府，并计划以这两个伪政权为主要构成部分，成立“新中央政权”。学界对两伪政权及其治下的沦陷区研究，业已广有涉猎。然而，就日军对南北伪政权的政策演变，及其内部的利益分布和权力博弈，目前学界研究相对较少，本文拟对华北、华中日军围绕“新中央政府”之争所产生的龃龉做一考察，进而探讨日军对伪政权政策的出台背景与模式。
然而，8月下旬，原驻华大使馆武官喜多诚一以军方身份，接受《朝日新闻》采访，公开表示与国民政府难以和平共存，而国民政府“内部主战派、中间派、妥协派的互相斗争”不足为恃，意即需另起炉灶，扶植“新政权”。喜多诚一对媒体表态的背景，是大本营陆军部的正式方针虽为“不扩大”，但军部中的强硬派扶植傀儡政权的工作已逐渐开始，其本人即将受命担当扶植华北伪政权工作。8月31日，侵华日军华北方面军宣告成立，9月4日，喜多诚一被任命为华北方面军特务部部长，接受华北方面军司令官寺内寿一“关于将来在华北建立政权问题，应体察华北人心的趋向，逐步进行准备”的训令。9月6日，喜多诚一又接受了华北方面军参谋长冈部直三郎发出的“统制中国方面各机关，诱导其成为未来华北政权的母体”的指示。日本中央此时尚未决议在华北扶植“新政权”，但华北方面军系依据陆军省文件精神进行此事，而非其自主独断行为。寺内对喜多的训令明确指出，准备建立政权一事系“根据1937年8月12日陆军省的《华北政务指导要领》”。《华北政务指导要领》虽未明言要成立“政权”，但就政治工作，要求“统合指导各种政务事项，作为该地域日满华提携共荣实现之基础”。这里所谓的“日满华提携共荣实现之基础”，显有包括“新政权”在内之意。据时任华北方面军特务部总务课长的根本博回忆，在华北建立政治机构的任务，正是陆军大臣杉山元与次官梅津美治郎秘密指示的。
1938年9月，华北方面军特务部开始筹建华北伪政权，明确要求“不能将之当做地方政权，而要当做取代南京政府的中央政权”。9月25日，特务部提出成立“华北政权”方案，规划“适时根据形势发展成立以防共亲日满为政纲的政权”，“在实质上与南京相分离”。9月30日，华北方面军在向军部的陈情中，主张日本的谈判对象必须是一个全新的、“采取反共、亲日、共存共荣政策、统治整个中国的政权”，明确要求“由我军在占领区及其周边建立地方政权”，并扶植其成为“统制整个中国的政权”。
华北方面军准备组织“独立政权”，但当时日本中央相关决议中尚未明确许可此事。10月1日，日本首相、陆相、海相、外相通过《处理中国事变要纲》，提出“借军事行动之成果，制外交措施之机宜”方针，着眼于与国民政府的外交谈判，对华北方面军的“政略工作”进行限制：“（占领地）政治机关要交由当地居民自主结成”，“不可影响到和局出现后的调整国交事宜”。受政策大环境制约，喜多回国向媒体吹风时，不再着力批判国民政府，而将重点集中于建立华北“新政权”的阶段性目标上：“华北新政权诞生的预备条件已经成熟”，“最好根据地方自治的精神，建立理想的地方政权，最终被中央所统一”，“不得已的情况下，再将华北政权发展为准独立政权”。
然而，喜多的公开表态不过展示了其暂时性、策略性的立场，其最终目标仍然着眼于成立“新中央政权”。10月22日，喜多诚一与特务部骨干成员根本博大佐、今井武夫中佐、真方勋少佐（记录）召开“关于华北政权的第一次研究”会议。会议伊始便讨论，在“南京政府长期抵抗的情况下”，要“成立华北五省联省政府”，还是“日本与南京政府断绝关系，将华北的新政权当做真正的政权”，结果“全员一致”决定成立取代国民政府的“真正政权”。为使扶植“新政权”与日本中央决定的媾和事项并行不悖，华北方面军提出，“解决事变”可分三个阶段：第一阶段将扶植的“北方政权”当做一地方政府；第二阶段吸收“和平分子”来“大幅强化北方政权”；第三阶段，与国民政府媾和失败之际，最终承认其作为“中央政权”的资格。
华北方面军的“阶段论”是与日本中央决策妥协的产物，名为与国民政府媾和失败的预案，但实际上其并不希望媾和成功。华北方面军认为，若国民政府对日妥协，日本“‘膺惩’只收到形式效果就宣告撤兵，无非是自欺欺人，只会让事变的巨大牺牲付诸东流，数年后，会面对更为排日的中国”，要从“政治、经济、思想”上整体地改造中国，必须要建立“新政权”。这一强硬姿态，在日军内部也获得了支持。关东军呼吁应据形势宣布与国民政府断绝关系，承认“新政权”。参谋本部第七课（即“中国课”，负责研究中国相关事务）认为，“如果帝国将华北政权当做地方政权，中国人便会为未来华北政权被南京政权吸收而心存担忧，而且会怀疑帝国准备分割中国，优秀人才便不会参加新政权”，因此，有必要尽早将之作为中国未来的“中央政权”看待。陆军省军务课也认为，“若南京政府不加反省，将不以之为交涉对象，将之看做一地方共产政权，着力强化华北政权，使之成为中央政权”。
然而，中日和谈失败之前，日军扶植“新中央政权”时机尚不成熟，华北方面军迫切希望尽早停止和谈，集中力量扶植“新政权”。10月22日，日本首相、陆相、海相、外相通过决议，准备利用第三国对中日战争进行调停。对此华北方面军认为，“南京政府与日本的期待存在根本冲突，其根源在于长年鼓吹抗日思想的国民党，若不将之摧毁，就无法达成我方目的”，“消灭南京政权，成立持有新思想和方针的新政权，从而从新出发点对中国内部进行改造，自不待言，这才是本次事变的根本解决方策”。
11月，中日战局发生巨大变化，在上海的中国军队主力溃败，日军似乎即将取得决定性胜利，扶植“新中央政权”取代国民政府的可行性随之提高。同时日军也注意到，“南京国民政府已决定采取长期持久态势，各行政部门已确定了向重庆、汉口、长沙等地分置的态势并实行”。既然可能无法以武力逼迫国民政府全盘接受日本的条件，日本中央的政策向扶植“新政权”加速偏移。11月21日，参谋本部第二课制订《对华中央政权方策（案）》，提出暂时采取“对华分裂主义”，联合各方势力成立“反共反蒋政权”，发起政治攻势，其时机应该在国民政府准备长期抗日，但“实际上已经沦落为一地方政权”之际，具体则由大本营陆军部制定的《事变对处要纲案》中确定为“攻占南京前后”。日军攻陷南京后的12月15日，《事变对处要纲案》正式得到大本营通过。
日本决定对国民政府政策的同时，华北伪政权的地位随之得以确定。日本内阁于12月2日通过的《事变对处纲要（甲）》，要求在与国民政府媾和失败的情况下，“逐渐强化扩大华北政权，将之当做新中国的中心势力”。不同于之前日军各部门提出的建议方案，这一文件从日本中央决策的高度，正式确定了华北伪政权的地位。但“对华分裂主义”“新中国的中心势力”的表述，说明日本还会扶植其他政治势力，华北伪政权仅是日本扶植的主要政治势力，而非“新中央政权”本身，这也成为后来华北、华中日军纠纷的起源。
华北方面军为实现扶植华北伪政权替代国民政府的目的，不惜将日军战略引向高风险的全面战争、持久战争，鼓吹“做好中日事变长期持续的准备，并将之作为处理本次事变的最高方针”，其态度之所以如此强硬与积极，与自身的利益诉求有极大关系。绪方贞子研究认为，关东军要求以“独立国家”方式组建伪满洲国，避免了日本直接吞并中国东北为领土后，将“满洲事务”交由中央处理的情境，而以将关东军司令官、“驻满大使”、关东厅长官三职合于一人的方式，确保了关东军通过“指导”对伪满的控制，将之化为关东军的独立王国。华北方面军亦希望仿效之，并向军部上书引述伪满旧例，主张未来“华北政务指导应一直由军司令官负责，文官则置于其下”，如此不仅保证华北方面军编制的长期存续，更是希望借助对华北伪政权的“指导”地位，得以确保对占领地事务莫大的发言权。在华北方面军的坚持下，1938年1月初，陆军次官梅津美治郎联系华北方面军，同意“本次事变所获成果，主要通过与华北政权（中央政权）签订协定而获得”，相当于赋予了华北方面军在占领区主导对华事务的大权，但提出了限定条件，“华北政务指导官暂且由华北方面军司令负责，未来则更易为文官”，意即华北方面军对华“政略”权限是有期限的。华北方面军则明确反对在未来让渡权限：“政务指导机关应永久由我军司令官担任，可配置文官为其下属，绝对不能出现对华日本机关相互对立的情况。”华北方面军“政略工作”权柄多赋予特务部，“新政权中央政府的成立与对其指导，由特务部本部负责之”。而陆军省内为削减其权限，出现了“将军特务部从方面军分离，转由陆军大臣直辖的讨论”，华北方面军对此反应激烈，表示“没有我军的威力，特务部有统御中国官民军队的力量吗？”“要让我军承担作战及治安维持的任务，而特务部在陆军大臣管辖下，还要相互配合，是不现实的愚蠢论调”。时任华北方面军司令官的寺内寿一，曾任日本陆相，在日军中根基深厚，在其坚持下，围绕特务部权属的争论不了了之。
然而，华北伪政权正式成立之后，华北方面军的“新中央政权”工作遇到了两方面的挑战，一方面，华北伪政权一直无法笼络到“一流人物”担任“元首”，其发展前景遭到质疑，另一方面，华中日军着力搜罗“一流人物”，争取华北日军视为禁脔的“新中央政府”之位，从而形成了“元首之争”。
“新政权”暂称“临时政府”的重要原因，是华北日军尚未找到“元首”人选。根据华北方面军的规划，“要从全中国广泛选拔一流政客……以时局收拾委员会的名义收拾时局……在北方成立真正的中华民国新政府而易帜”。何谓“一流”，喜多等人的计划有着明确标准：“（一）元首须以曾任总统、总理的一流人物任之。（二）政府首长须以曾任总理、总长的一流人物任之。”特务部研究认为，“中国人民主的倾向极强”，“主张君主制者极少，希望拥立孔子后裔的虚君政治，或者复辟清朝，迎立满洲皇帝者甚少”，最终决定“新政权的政体为民主制（相当长年月后可以变化，另行研究）。”“民主”制组织形式则为大总统制，“盖因若仅指导一人，便可依日本之意进行指导，中国民众亦更能理解”，但先以委员制筹组政府“承担产婆的作用，借此召集全国之士，并进而建立真正的大总统制政权”。根据这一思路，华北方面军决定，“按照成立革命政权的办法，以委员组织成立政权，是最方便的办法，但通过委员政治实行寡头政治，从中国人的性质来看是不可能的，会引发纠纷混乱”，因此“民主的新政权成立时采取委员制，但要从速转移向大总统制度”。华北方面军特务部考虑的人选，包括以吴佩孚或曹锟为大总统，以王克敏或曹汝霖为行政首脑，吸纳靳云鹏、江朝宗、温寿泉、周作民、王揖唐、李思浩、汤尔和、张孤、何其巩、高凌慰等人作为头面人物，进而向全中国征集要人。从人选上看，多以北洋系军阀、政客为主，但日军认为，“若回复民国十七年之前的制度，固然可以借此强调南京政府是破坏约法的非法政权，却会导致国会介入，要极力避免之”。虽采取大总统制，但日军要求“新政权的权力中心不在于大总统，而在于行政当局，行政当局要设立我方可以左右的机构”。这样设置的目的在于“防止大总统与政府对立”，而“政府首脑者人选之可否，由日本判定”。
从华北方面军对伪政权的设计来看，其核心在于对其的掌控。权力分散的国会形式不易控制，大总统制使日本可以通过“指导”一人掌控政权。但若权力集中于一人，因其身份地位而不易更换，对日本的控制造成威胁，为此规定大总统地位高而权力小，行政部门人员地位低而权力大，在从大总统手中分权的同时，方便日本随时根据自身利益进行人事更换。
华北方面军对伪政权构成人物选择的要求，同样显示了其以方便控制为首要考量：“应慎重选择政权的构成分子，要由理解日满华关系，且在民众间具有信望的人物充当。”“理解日满华关系”即为顺从日本基本政治要求，此外“现治安维持会员中的优良分子也使其参加”。然而，日军要找到既顺从日本又具有信望的人选，并不容易。以当时北平地方维持会为例，根据日军的内部评价，其主席江朝宗，“虽然当过代理国务总理，陆军上将等。但沉湎佛教，保持旧思想，不过空有名望而已”；常务委员、社会组主任吕均，则是“投机的亲日分子，过去和南京关系很深”；常务委员、经济组主任冷家骥，是“完全的商人，过去和南京关系很深，没有定见”；此外，其余人等也多见“贪官”“无能”等评价。
华北方面军物色的大总统人选，被透露给日本媒体公开，1938年1月1日，《朝日新闻》报道：春节前后，随着“大总统制取代旧的政治机构”，“临时政府将去掉临时二字，成为中华民国政府”，“中国民众间，对徐世昌、曹锟、吴佩孚等人呼声较高”。但上述三人均没有答应加入“临时政府”，“临时政府”缺乏“元首”，被日军元老宇垣一成（已退役，1938年5月起任日本外相）称为“第二流的畸形儿的北方新政权”，感慨“难道靠第二流人物的面子就能顺利收揽人心吗？日本养育这一畸形儿，一定会遭遇挫折”。而当时华中派遣军在上海、南京，正在筹备另一个伪政权，试图争夺“中央政权”的地位。
为统合管理在上海、南京方面的大片占领区，1937年12月24日，日本内阁通过《事变对处纲要（甲）》，计划在上海方面“建立同华北新政权有联系的新政权”。而早在12月1日，华中派遣军司令官松井石根便计划“在攻占南京的同时，进行谋略工作”，目标是“先驱逐国民政府，以江苏、浙江，可能的话也包括安徽为基础，成立独立政权，万不得已时，利用南京附近残留的国民政府要员来改造国民政府，建设与汉口政府相分离的国民政府”。松井准备纠集的人物包括，宋子文派、政学派、段（祺瑞）派及在华中财界的亲日派，李宗仁、白崇禧等西南派，并得到了作为唐绍仪代表的温宗尧投奔。从松井的构想来看，其志在于四方，并不居于华北日军之下。而华北方面军对此早已明确要求，将华北伪政权“不当做一地方政权，在与我国确立关系后，让其取代向来的国民政府，成为中央政权，为此对华中进行施策”。但1938年1月初，陆军省告知华北方面军，就“什么时候改称华北政权为中央政权”一事，“中央态度是要足够慎重，在其没有实力的情况下，过早进行是不可以的”，华北方面军针锋相对地回复，“有了中央政府的名义，才能促进实力的发达”。结果数日之后，陆军省次官梅津美治郎赴华北，带来了“华中方面也有成立新中央政权的意图”的消息，同时又安抚华北方面军，对方“没有适当的人物，原本就不可能实现，中央也不会同意的”。陆军省方面虽言为安抚，但从前日华北方面军的态度来看，也不无绵里藏针的压制。华中派遣军固然“没有适当的人物”，但华北方面军也没有“元首”可立，那又凭什么先给华北方面军扶植的伪政权以“中央政府的名义”，去缓慢“促进实力的发达”。
就华中派遣军意指“中央政权”一事，华北方面军反应激烈，并借华北伪政权政府首脑王克敏之名发起抗议。1938年1月11日，日本御前会议通过《处理中国事变根本方针》，决定与国民政府媾和失败的情况下，“促进新兴中国政权的成立、发展”，将之作为中国“中央政权”。1月16日，日本首相近卫文麿据此发表“不以国民政府为对手”声明。王克敏随即在日本媒体上表示：“期待在最短时间内成立正式政府，并获得贵国在内的各国承认。”但1月17日，回到天津准备结束视察的陆军省代表团向华北方面军宣布，“现在中央还没有尽早正式承认华北新政权的意思”。1月18日，近卫也发表谈话：“华北政权是第一个成立的政权，要以其为中心合并吸收将在华中、华南建立的政权，华北政权在其中只是一个最主要的部分。虽然华北方面有要求当即将华北政权当做中央政权的报告，但中央并未有正式决定。相信到最后，各种势力将陆续加入，共同形成发达的统一政府。”
陆军省和近卫的表态，均符合之前日本中央将华北伪政权当做“新中央政府”的“中心势力”，而非“新中央政府”本身的方针，但不易让华北方面军接受。喜多诚一在1月19日分别致电梅津美治郎与参谋次长多田骏，报告“1月16日，帝国政府发表否认国民党政府的重大声明，王克敏得知消息后非常高兴，临时政府也准备发表与日本政府声明相呼应的声明”，“但在行政委员会议上，王克敏提出此事时，有人提出了反对意见，表示听说日本政府声明中说的新兴政权不是北京临时政府，日本最近在华中方面也要成立同样的政权”，对此华北方面军抱怨，“这不过是些荒谬的事，但这种荒谬，暴露了我对华政治工作的不成功”。针对华北方面军的抗议，陆军省回复强调，“帝国政府声明中关于新兴政权与北京临时政府的关系，《事变对处要纲（甲）》已经明示：扩张华北的临时政府，作为更生新中国的中心势力来进行指导，上海方面也与华北新政权联络建立新政权。政府声明中的新生政权，指的就是中国新中央政府，北京临时政府是中央政府的中心势力，十八日的近卫首相谈话中也表示了如此见解，请贵军根据上述中央决定方针，对中国方面一扫其疑惑，让其信赖并依靠帝国的诚意。”
陆军省安抚华北伪政权诸人的说辞，仍按照既定方针，强调“中心势力”，并未明言“新中央政权”之地位。与之同时，华中派遣军在筹备树立“华中政权”的《指导华中政务方案》中就“华中政权”与“华北政权”的关系，仅表示“在未来与华北政权完满接洽”，并未明言“华北政权”的主导地位。以此方案为基础，华中派遣军又拟定了《树立华中新政权方案》，要求“尽快树立并培养新政权”，暂用名“华中临时政府”，表现出了与华北“临时政府”分庭抗礼的姿态。日本中央陆军、海军、外务省次官也共同讨论认为，华中派遣军司令官松井石根的目的是，“为与华北政权相对立，也要求华中设立同样的政权”。
松井石根的“华中政权”计划，得到了这一计划的支持者——日本驻华大使川越茂向媒体的吹风：“新的华中政权将不似原南京政府那样的军阀政权，也不是过时政治家的政权，而是以中国财界、实业家为中心的‘经济的民众的国家政权’。”所谓“过时政治家的政权”，显然是在影射华北的“临时政府”。1月26日，川越茂受命准备返回日本时，松井石根就华中伪政权与之交换意见，双方“大体上意见相同”，于是松井在“等待其归任来确定东京的情况”的同时，“就未来的政治工作确定腹案，决定让川越大使传话”。但如前所言，日本中央虽未决定当即给予华北伪政权“中央政权”的定位，但将之当做“中心势力”，并不打算让华中伪政权与之平等并立。松井石根在推动华中伪政权成立时，发现军部以及当地的海军、外务机关对此并不积极，“各自按照自己的意志活动，欠于统一”，于是松井希望“应尽快设立在我直辖下的一大谋略机关，让海军和外务的人也团结活动”。然而，1月27日，华中派遣军特务部部长原田熊吉从东京返回，向松井报告东京意见。松井得知“陆军省准备未来让北京临时政府来统一中国”，他认为，“从这样的思想来看，对我方面谋略作战掣肘的原因，一下子明瞭了”，“如果中央仍然坚持这一错误，未来对华中方面的各种策动将均遭遇困难，深为忧虑”。
对于自己能否抗衡“这一错误”，松井石根揣测了可能的幕后力量，认为此事“外务、海军方面未必以为然，参谋本部也不一定赞同，但陆军（省）方面主要按北京（华北）方面军的意见行动”。据此松井石根判断，这一政策是可能得到改变的，因此决定拒绝服从上级对华北、华中伪政权关系的指示：“陆军方面为华北军意见所诱惑，对中国将来政局的判断错误，吾人对此颇为忧虑。统率部门当断不断，派出军当然要采取独断措施处理。对于政策部的错误认识，应该凭借独断的指导，以事实使其觉醒。无论如何，感受到了自己身上的重大责任，要有牺牲此一身的觉悟。”松井随之“赴大使馆与川越大使诀别，请求传达形势相关之所见，以鞭挞中央当局”。
在松井摆出围绕“新政权”问题与华北方面军相对峙的态势后，日本中央意识到，已不能容忍华北、华中日军的矛盾继续激化，开始着手解决这一问题。
2月初，松井石根未及有大的“独断”动作，即遭陆军省解职。2月8日，陆军大臣杉山元与日军教育总监畑俊六会面，告以松井“要在华中成立比华北更大的政权，甚至考虑要南主北从”，考虑到种种“难以管制”的问题，“要尽早更换司令部”，要求畑俊六接任华中派遣军司令官。2月10日，松井石根“接到畑大将接任的通知”。在卸任回国的准备期间，松井仍然关注着华中伪政权的筹备工作，2月15日，松井接到“唐绍仪对予来函陈述其对未来之决心，予欣快受之”。18日，松井对下属“叮嘱完成未来新政权运动”的同时，“对唐绍仪回信，叮嘱其排除万难，为未来东亚百年尽力”。甚至接任的畑俊六已经到达司令部后，准备动身出发的松井，还要叮嘱“对谋略工作尽力者”：“在唐绍仪未出马时，以温宗尧为大总统或者代理总理之事，事关政权的体面，可能影响到未来政权的声望，因此要抚慰好温宗尧，给唐绍仪或者吴佩孚留好位置，并努力促使其出马。”从此可以看到，华北方面军争取的“元首”人选吴佩孚，因为事关“中央政权”归属问题，同样也是华中派遣军争取的目标。
2月18日，畑俊六抵达上海。临行前，日本天皇召见畑俊六，特别询问：“华中政权将如何处理？”畑俊六回答“绝不乱来”，裕仁表示，“莫使之成为第二满洲国”，以最高权威的身份否定了之前松井“独断”的倾向。由此畑俊六一上任便“明示在华中方面成立政权不可操之过急的方针”，但又考虑到若抑制相关从事人员的积极性，不利于未来自己的工作，因此无意完全否定松井的方针。结果华中伪政权的成立基本仍按照原有计划，由华中方面军特务部原班人马在日本政策允许的范围内，寻找成立“中央政权”的机会。华中派遣军的着力方向，希望在“元首”一职上，抢在华北方面军之前达成目标，并访求故老，继续拉拢唐绍仪出马，同时考虑备案，“若唐不出马，由其亲信温宗尧一派、梁鸿志一派、陈群一派，共同准备成立新政权”。日本媒体在为“华中政权”造势时，也出现了不少“以华中政权为中央政府”，或者南北并立的声音。《东京朝日新闻》的一篇社论，直截了当地提出“华北和华中差异极大，两个政权归于一个政权之下，事实上是不可能的”，主张南北分治，“华北政权和华中政权应该顺从环境的特殊性，根据适合自己的政治经济运营方式”。
在这一过程中，华北方面军不断活动，确保华北伪政权“中央政权”的地位。喜多诚一向日军中央请求“明确华北政权作为中央政权的原则，防止未来的纠纷”。喜多还表示：“若华中、华北两个政权合并后定都于南京”，“不仅南京暴露于汉口方面的攻击范围内，使其无法安心执行政务，而且如果将中央政权置于南京，那么可能会走向摆脱日本这样我方不希望的方向，因此将之置于北京，就可以保证其在日本的控制之下”。
华中派遣军则以避免与日本中央直接冲突为前提，试探中央对此事的底线，并利用手中傀儡的名义提出诉求。2月27日，华中派遣军向军部报告，“温宗尧、梁鸿志、陈群从二月十七日起进行多次秘密会议讨论的结果”，包括将“新政权”名称定为“中华民国新政府”，暂设置于上海，未来迁至南京。华中派遣军还递交了温宗尧等人会议决定的《“中华民国政府”组织大纲》，以“中央政权”的口气提出“中华民国政府总揽中华民国治权”，且绝口不提华北伪政权。这一方案以温宗尧等人名义提出，回避了华中派遣军抵抗中央方针之嫌，但还是遭到了日本中央明确反对。陆军、海军、外务省共同协议决定，要求将“政府名称改为华中民国政府”，削除政府组织大纲第一条之“中华民国政府总揽中华民国治权”，且在“成立宣言中插入与华北政权提携协力的内容”。华中派遣军对日本中央的修改意见不以为然，表示：“在前面加上地方的名称，有害无益，新政权由我方实质掌握，我方能决定其生死，所以无论如何处理（注：意即即便现在向其让步采取了‘中央政权’名号，未来也可以按日方规划行事，不一定将之当做‘中央政权’对待），都应该容纳其热情与期望，从速承认原方案的名字。”
华中派遣军借“容纳”温宗尧等人的“期望”为名，提出准“中央政权”名号，如此暗度陈仓之计，军部并不认可。3月11日，陆军省发电给华北方面军参谋长与特务部长，告以上述华中方面“新政权”的要求与华中派遣军的态度，并表示陆军省“建议改为华中民国政府，防止与华北政府对立冲突”，同电亦同时转发给华中派遣军参谋长与特务部长，“以供参考”。接到消息后，华北方面军极为愤慨，借王克敏不满为名，要求中央予以安抚。3月14日，陆军省发电给华北方面军，要求“向王克敏转达”，“帝国政府将贵政府作为更生新中华民国的中心势力，从无所渝”。王克敏则在华北方面军支持下，索求书面承诺，要求“华中政府要在宣言中，表示全国不能有两个政府，现在是形势所限，不得已所为之，将来必定与临时政府合并，并将其作为中央政府”，否则就“让出自身的地位”。在这一过程中，3月14日，陆军省以大臣名义直接发电给畑俊六，要求“延期华中方面的新政权成立事宜，听候指示”。这一延期则又招致了华中派遣军的反对，其特务部长原田熊吉借“华中政权诸人观察到，华北政权可能并不理解本政权的成立，如果万一发生不幸该如何是好，不安焦躁”，来向陆军省表达不满。
在意识到华北、华中日军围绕“新政权”的纠纷已难通过电报调解后，日本中央召集喜多诚一与原田熊吉来到东京，要求双方签署一系列备忘录，确定了以“临时政府”为“中央政权”的决定。备忘录表示，“帝国政府决心以华北临时政府作为新中国的中央政权”，“鉴于现状，由华北方面陆军最高指挥官实施对临时政府的指导”，“设置华中新政权组织机构，以必要的最小限度为准”；“两政权合并统一，以华北临时政府为中心，在最短期间内实现”。1938年3月24日，日本内阁通过《华北和华中政权关系的调整要领》，要求“以一地方政权的资格，成立华中政权，以中华民国临时政府为中央政权，促使两者尽快合并统一”，“对华中政权的成立宣言进行必要的修正（具体内容由华北、华中政权负责人协商）”。次日，日本媒体正式对外发表消息。
3月28日，“华中政府”以“中华民国维新政府”的名义正式成立。按照日本中央旨意，维新政府在成立宣言中加上“至维新政府之成立，系根据苏、浙等省之事实，原为暂定性质，与临时政府初无对立之心，向来中央所管事项不可分析者，仍由临时政府商酌办理，一俟津浦、陇海两路恢复交通，即与临时政府合并”。日本内部的争执，对扶植“维新政府”的工作造成了影响。据日本媒体报道：“维新政府”原本定于“三月中旬举行成立仪式，为确保万无一失的准备，与各方相折冲，尤其是与华北政府保持密切联系，最终到二十八日方宣告成立”。“维新政府”成立的拖延，让外界注意到了日本在扶植傀儡政权上的重重困难。国民政府发言人对此表示：“所谓华中傀儡，敌人进行组织已久，直至今日始凑足角色，勉强登场，足见敌人一举一动，无时无地不遭受困难与打击。”其中日军内斗之情，亦由王芃生之情报传递给蒋介石：“华中伪组织难产原因，固为伪人选，但亦由喜多辈反对所致”，喜多“电东京政府绝硬表示，若设立华南政权（注：原文如此），即请先取消北京伪府相要挟”。
备忘录成立之后，华北方面军与王克敏颇为得意，对华中伪政权穷追猛打，有意折辱。1938年4月9日，华中派遣军特务部长原田熊吉分别发电给陆军省次官和参谋次长“告状”：
维新政府代表访问临时政府期间，四月三日夜，王克敏向梁鸿志展示了喜多少将向自己私下展示的日本阁议决定及上奏事项，以及两特务部长的备忘录和联络事项，其内容还已被全文翻译。鉴于在华中成立政府的经纬，我方指导需要相当之苦心，才能得到对方充分谅解，像这样把全文向对方进行展示，对指导事务毫无意义，其内容还表现了我方当时奇怪至极之态。
回程时我去做梁鸿志的工作，梁鸿志问：（华北、华中）既然二个政府是中央和地方政府的关系，那还需要什么合并统一？如果是地方政府，其组织该如何办？维新政府在宣言中，已经说了自己不是中央政府，结果对方这次又单方面来表现日本的这个意思，真是莫名其妙，那么我担心，日本的指导未来还会发生变化。
梁鸿志提出了这些疑问，未来我方的指导恐怕也要越来越困难，为此痛感，本来正式承认政府之前，‘中央’、‘地方’，这些文字的使用本来就是暂定的措施，只是为了减少不必要的部门设置，避免合并事务不方便而已。结果北京中央政府的观念如此强大，还总是这样勤于表现，让维新政府感觉极为不快。
希望在未来，要改变北京中央政府的观念，考虑事情的特殊性，痛感日本方面要保持一致，由两军在充分联系的基础上一致行事。
“维新政府”同样缺乏“元首”与实力。被华中派遣军寄予厚望的唐绍仪并未出山，“维新政府”的组成人物包括北洋军阀旧人，如梁鸿志等，国民党失意政客，如温宗尧、陈群等，附敌知识分子，如陈则民等。回顾日军华北、华中伪政权之争，正如外务省东亚局长石射猪太郎所总结的：“我方相继成立临时政府和维新政府，确实让国民政府感到了不快，特别是华中政府，并未隶属于华北政府，而准备拥护唐绍仪那样的中国元老，成立一大新政府，进而威胁国民政府。然而在实际上，无论临时政府还是维新政府，中国人对之热情都不高，根本无法威胁国民政府，相反却在我方内部造成了隔阂。”
华北、华中伪政权的孱弱，让日本对以其扶植“新中央政府”持观望态度。1938年7月8日，日本五相会议（首相、陆相、海相、外相、藏相）决定，“起用中国一流人物”，说明其判断伪政权内还缺乏“一流人物”。7月15日，五相会议通过《成立中国新中央政府指导方策》，要求“承认新中央政府的时机，预定为国民政府发生改组或分裂，由其新政权担当停战工作，或者既成政权具备中央政府之实之际”。9月，唐绍仪遭刺杀，华中派遣军特务部还希望“等唐绍仪伤情稳定后，适宜时机对其进行抚慰，让其在酿成救国运动的同时，自己参与设计应对恐怖团体横行的办法”。但唐绍仪伤重而死，使其以唐为“元首”的想法化为泡影。1938年11月，陆军省出台《成立中国新中央政府工作要领》，已对华中、华北伪政权的寻求“元首”工作失去信心，要求着力促成“改组国民政府”的出现，“避免当即决定新中央政府的首脑”。这意味着日军暂停了以华北、华中伪政府为中心的“成立新中央政权工作”，虚位以待国民政府的实权人物投向日本，而其目标之一，即为时任国民党副总裁的汪精卫。在这一过程中，原本华北方面军主导的以华北伪政权为中心的方针遭到动摇。不仅华中日军一如既往地不支持，海军也因准备“南进”战略，重视华中、华南，对陆军重视华北，扶植“临时政府”的方针不以为然，而积极推进“汪工作”。1939年6月2日，海军省军务局长井上成美提出了“极力对汪进行支持”的方针。与之同时，海军要求特别注意“陆军，特别是当地各机关排他性的、争夺功名的老作风”，这针对的显然也是围绕“新中央政府”的南北日军之争。
近卫特意指出的松井石根、杉山元二人，至少从扶植伪政权的角度来看，其思路是很明确的，并不是“被形势牵着走”。华北方面军在成立伊始，就要求扩大侵华战争为全面战争，推翻国民政府，由自身扶植的亲日政权取而代之，虽然其诉求并未当即上升为中央方针，但其事由陆军大臣杉山元指示，其研究会议内容要“赴东京报告”，其各种具体方案内容意图明确，并呈送军部。陆军省对华北方面军的要求，也处处保驾护航，积极推动，很难让人认为杉山元是“无计划”的。近卫内阁的书记长风见章回忆，近卫也是从报纸上看到各种关于“新政权”的消息的，对军部策动“新政权”成立一事，向杉山元确认事实，对方回答总是答非所问。由此可见即便近卫所言为真，那也仅是其自身“无计划”，而不是军部“无计划”。而松井石根，从本文的考察来看，更不是“无计划”，反因对计划过度坚持，影响到了华北日军利益，促使日军中央对其匆匆解任。从扶植“新中央政权”一事考虑，便能从另一个角度，理解军部对和平谈判的态度不决，对不扩大方针的阳奉阴违，对“否认”国民政府的态度积极的原因。
华北方面军在促使日本“否认”国民政府，扶植“新中央政权”一事上，发挥了急先锋的作用。效伪满旧例，在控制伪政权并确立其“中央”地位的基础上，实现对中国事务的掌控，是华北方面军并不避讳的目标。为此华北方面军在陆军省支持下，一直坚持强硬立场，推动日本中央政策向有利于自身的方向转移。但就在其政策诉求即将达成之际，华中派遣军也准备扶植“新中央政权”，甚至不惜挑战华北日军的方针，采取“独断”行为，激发华北方面军激烈反弹。而日本中央处于两者之间，既对华北方面军的诉求态度谨慎，仅承诺将华北伪政权当做未来“新中央政权的中心势力”，又压制华中派遣军自行其是的倾向，着力在两者之间维持平衡，在这一复杂的多方角力的过程中，值得注意的有以下几点。
一、日军一系列复杂决策背后，军部强硬派的诉求其实非常明确，即更替中国政权，借扶植亲日政权来掌控中国，进而为对苏作战提供稳定后方。在日本中央暂时无法取得共识的情况下，军部强硬派可能在落在纸上的战略方针做出让步，但这并不意味着其原本的思路遭到放弃。在这一过程中，华北方面军承担了先锋角色，而陆军省的杉山元和梅津美治郎等人，扮演了幕后的支持和各方的均衡角色，其进程虽有反复，但从较长时间段来看其方针是一贯的。
二、军部内部的利益分布并不均衡，存在着矛盾和博弈。关东军在伪满扮演的角色为其带来了莫大的权限，华北方面军与华中派遣军均希望能够在中国关内扮演类似角色，这也是其围绕“新中央政权”问题产生争执的根源。多方利益的博弈与多线程决策因素的演变，导致日军战略在一定框架内不断发生着变化。
三、日军“新中央政权”之争，相当程度地表现为“元首”之争，换言之，日军认为伪政权的实力在相当程度上植根于其参与人物的实力。华北方面军、华中派遣军均试图拉拢北洋旧人组织“新中央政权”，但日军所期待的吴佩孚、唐绍仪均未加入傀儡政权。日本中央转而暂缓成立“新中央政权”，等待中国“一流人物”，并成功诱使汪精卫投日，而汪精卫投日后事态的发展，证明中国全民抗日绝非少数人物即能动摇，日本寄希望于“元首”的思路并不符合现实。
总而言之，从日本扶植南北伪政权过程中出现的争斗来看，一方面日本侵华大方针具有一贯性、统一性，另一方面日本内部围绕抢夺侵略利益，存在争执和博弈，而这两方面的因素，共同影响着日本侵华政策的形成和演变。相信在此基础上对各项日本侵华政策的研究，未来还有相当的提升空间。
