作者简介：
王荣华：浙江师范大学人文学院教授
邵将：浙江师范大学人文学院博士研究生
浙江师范大学人文学院教授王荣华
摘要：国民政府还都南京后，即着手在收复区稳固统治秩序，都市民食配售即是其中一项重要措施。在美粮援助及国民政府上层人士争论中出台的民食配售政策，既面临国内粮源短缺的问题，又极大地受制于美国粮源；既存在军粮民食互相争夺、此消彼长的局面，各大都市也不遗余力争取配售资格；同时，民食配售又深受国共战场走向的影响。南京民食配售为战后民食配售政策的缩影，然而在法币严重贬值、金圆券改革失败、国民党军事一再失利、美国对华政策调整等因素作用下，民食配售终究无法达成既长远又现实的目标，只能草草收场。进而言之，国民政府战后粮政的失当亦是导致国民党短期内失去政权的重要原因之一。
关键词：战后 南京 民食配售 粮食部
都市民食配售是抗战胜利之后，国民政府在京、沪等纯粹粮食消费城市实行的一项十分重要的粮食政策。民食配售政策的出台与推行，既是美粮援助及国民政府上层人士争论的结果，也是国民党稳固收复区统治秩序的需要；迟迟推行、仓皇收场的民食配售既反映了当时粮食问题的严重程度及依靠外粮“救济”的现实，也表明其在推行过程中尚有值得商榷之处。关于战后民食配售，学界关注较少，尚有一些问题有待厘清，战后民食配售政策是如何出台的？介入、影响配售政策的各方力量与因素有哪些？南京的配售政策执行效果如何？配售政策最终是如何收场的？回答这些问题既有利于梳理战后国民政府的粮政，也可以从粮政层面考察国民党败退的原因。本文主要以战后南京民食配售为视角，解剖这一政策的来龙去脉，尝试对上述问题做一解答。
5月13日，蒋向行政院院长宋子文下发手令，要求宋转令粮食部，向各大都市公教人员免费配发米、煤、油、盐等六种生活必需品，并责令行政院两周内拟具办法呈览。蒋之所以主张在各大都市免费配发生活必需品，除了都市本身特点外，也看到了公教人员的生活水准每况愈下。1940年上半年粮物价格大肆上涨后，公教人员从战前的优渥到战时逐渐走向贫困，战后则是在生存线上挣扎。抗战胜利之初，全国粮价在1945年9—10月普遍下跌，但不久，粮价却大幅反弹。据统计，南京11月中旬每市石平均米价较上旬上涨1600元，达6700元；上海上涨3667元，达10666.6元；1946年2月中旬，南京中熟米均价涨至7900元，上海大涨至15604元。2月13—15日，蒋莅临上海视察，15日召见沪市绅商，垂询当地经济与物价情况，在得知上海物价高涨不已、情势严重之后，即电令宋子文，“切实研究平抑物价，以维民生”。与粮价飞涨相反，公教人员的收入却因物价上涨、通货膨胀而日益缩水，都市公教人员生活异常窘迫。尤其是田赋豁免省份，原来中央及省市级公教人员所发公粮，战后一律停发，转而拨发代金。上海市市长吴国桢曾回忆：“大学的校长与教师们的待遇太低，他们的生活很困难，特别是因为不断的通货膨胀。”复员回南京的铨叙部政务次长王子壮曾言：“抗战八年胜利还都，生活益苦。”身为次长的王子壮尚且感叹生活艰辛，那沦陷八年之久的南京民众生活困苦自不待言。解决粮食供应、平抑物价，虽是解决城市市民生活困难的重要举措之一，但蒋提出免费配发粮油等物品，却让行政院颇感为难。
宋子文收到手令后，于5月20日回电蒋，谓各都市公教人员众多，如果完全采用免费配发，一则国库不能长期负担，二则在物资匮乏地区不易实行，三则与节约之旨不符。因此，宋提出先从南京开始平价配售米、煤两种物品，俟有成效后再予扩大。应该说，宋的考虑是比较全面的，相较于蒋的方案更为务实且具可操作性，是一项非常合理的建议。为此，行政院令粮食、经济两部根据此一指导思想，分别就主管业务草拟实施办法。
循此思路，粮食部29日拟订了《首都中央公教人员食米配售办法草案》，草案提出三点意见，一是食米配售仅限南京市，二是限公教人员本人，三是由社会部首都消费合作社负责配售。可以看出，在青黄不接、粮源不易筹措之时，粮食部拟订的配售范围与对象是较小的，具有试办性质。行政院对食米配售尤为谨慎，6月11日令粮食部“再研究”。18日，行政院将研究结果提交国防最高委员会（以下简称国防会）核示。在此，行政院既是出于谨慎考虑，也有拖延之态。战后田赋政策调整之后，中央政府所能掌握的粮食实物急剧减少，国际粮源亦极不稳定，现在开始配售或免费配发，行政院及其部属感到实力不足，颇有难处。蒋对此似有所洞察，24日，蒋要求行政院自9月起在各大都市实行粮食配售或公卖，尽早研究粮源、运输与储藏办法、粮食品质与价格标准、公卖机构、配售方法及预算等问题，令粮食部与经济部会拟方案。与5月中旬的手令相比，蒋此次的要求更为具体，一是时间上明确为自9月起实行；二是仍然主张在各大都市同时实行，这与行政院的想法颇不一致；三是蒋接受了只配售粮食的建议，并采取配售或公卖方式，而非免费配发。
对于蒋上述要求，粮食部仍建议重新调整生活补助费或向每位公教人员发放食米津贴以资补助，而不配售实物；如果必须配售，则由政府委托粮食店凭证平价配售，差价由政府补贴，粮食由各店自行购运，粮食部仅负监督之责。这一建议充分反映了粮食部部长徐堪对配售的态度，即勿实行配售政策，即使配售也不实际主持，以免引起非议，对己不利。行政院25日最终决议：“目前暂缓办理，俟十月秋收后各大城市同时举办。”在此，行政院仍以粮源不充足为理由，将蒋提出的实施日期由9月推迟至10月秋收之后。紧接着，国防会亦于26日召开常务会议，对行政院的决议予以支持。
未几，京、沪等地粮价再涨，南京6月份中熟米每市石涨至43000元，上海亦达39060元，分别比上半年均价高出18587元、11240元，分别是1月份的5.94倍、4.97倍，其他城市亦一路看涨，桂林已突破90000元关口，青岛甚至逼近10万元大关，“各大都市粮食缺乏，物价高涨，公教人员生活困难”，通货膨胀难以遏制，国民经济趋于恶化。
7月14日，蒋再次函示宋子文，对当前的财政经济状况进行分析，认为通货膨胀、物价日涨导致公教人员生活日渐无法维持，在币制改革短期内无法实行的情况下，要求宋“速筹发实物或增发薪津，以安定公教人员生活为唯一要图”。蒋函可概括为“一个目的”“两种方案”，“一个目的”是安定公教人员生活，“两种方案”是“筹发实物”或“增发薪津”。
安定公教人员生活是收揽人心、稳固统治的需要，是长远之计，“筹发实物”或“增发薪津”却是技术路线图。尽管“增发薪津”易于操作，但宋在收到蒋的信函后并未立即着手，也未呈报。29日，蒋再致电宋，询问“此事究竟筹备如何，务希切实组织，如期实施为盼”。这里的“此事”指的是“筹发实物”之事，而非“增发薪津”，实际上蒋明白，二者何为治本、何为治标。8月7日，宋主持召开国防会临时会议，决定中央文职公教人员生活补助费自8月起一律增加。在生活补助费增加的情况下，蒋对配售的态度有所缓和。9日，蒋以各省均报丰收，米价趋降，加上国防部提请该年军粮征收数量大幅增加，如再大量筹购民食，恐刺激粮价上涨，故指令配售之事暂缓办理，但应积极筹备。
11日，恰有一批美国战时剩余物资运华，南京公教人员得到极少量的配售物资，但为时极短，25日即告结束。短暂少量的配售无异于杯水车薪，而上涨不已的物价更使得民众对配售充满渴望，蒋介石遂重提配售之事。8月29日、9月19日，蒋接连向宋、徐下发手令，要求全面配售工作“必须于秋季实施，此事无论粮食丰啬与贵贱，必须由主管部积极负责，务限于十月起实施，勿误”；“此事极关重要，务望认真进行”。迫于蒋的坚决态度及不断催促，9月20日，徐堪拟具一份关于粮食公卖的提案，分别呈蒋过目并请行政院核示。限于资料，尚无从得知蒋对此一提案的态度，但可以看出，此时的徐堪与蒋对公卖的态度是截然不同的。
粮食公卖之所以未被行政院贯彻执行，在徐堪看来，该项工作非朝夕可成，完成孙中山遗教固属重要，且战时也有火柴、食盐等专卖政策之施行，但战后如何妥善圆满地执行，亦应仔细斟酌、从长计议。在蒋眼中，实施粮食公卖是贯彻孙中山遗教的必然结果与体现，从深层来讲，蒋、宋理念不同导致的冲突是必然的，而理念的不同则受到粮源的严重制约。
战后粮源不外国内、国外两种途径，但内外两途可能获得的粮食数量均呈下降趋势。国内粮源仍以田赋征实、征借为大宗，但情况却不容乐观。收复区多数县份长期被敌蹂躏，“劳力、经济两感缺乏”，即使传统赋税奥区，也面临农产锐减、田赋征收困难的局面。1946年度，国府核定征收田赋总量达到空前的10130万市石，而实收数量估计不足8000万市石。根据战后财政收支划分原则，田赋收入中省县得七成，中央政府得三成，因此粮食部所能掌握的粮食不超过2300余万市石，这其中包括450万部队经常补给，而“反正部队及挺进军与俘虏等食粮另案办理”。正如徐堪所言：“本年征粮中央所得实物全数拨作军粮不敷尚巨，绝无余额可充公卖粮源之用。”因此，粮食部手中所能掌握的国内粮源极为有限，这也是宋、徐等人主张从缓配售的主要原因之一。
国际粮源也渐趋严峻。战后外来粮源主要有三种：一是联合国善后救济总署（简称“联总”）供粮，二是粮食部通过联合国粮农组织批准进口的粮食，三是其他国家的粮食援助。为解决战后粮食问题，联合国粮农组织成立国际紧急粮食处理委员会，负责调剂国际粮食分配，规定各国之间不能自由购运，并实行配额制，购粮年度为当年7月至次年6月。1945年12月，粮食部与联总商定中国应得配额，1946年1—6月，由联总拨米72万吨、小麦与面粉75万吨。但这一数字屡经减少，虽经国府外交部据理力争，食米仍被骤减至67900吨，而小麦“无甚希望”，面粉也不能充分供给，甚至暹罗侨胞3月份发动捐献、救济祖国的5万市石食米亦被纳入配额之中。面对此一状况，国府先后于3—5月间派员至暹罗、缅甸、越南甚至远至厄瓜多尔、乌拉圭等地采购，但采购受限颇多，远未达到预期目标。1946年下半年，中国可能获得的配购洋米总额为28万吨，除去损耗，折实总额仅为233436吨，而且各项费用还须以外汇支付。粮食部与联总、粮农组织、美国有关方面都有交涉，希望获得粮食出口大国美国的粮食援助。因此，在战后国际社会粮食恐慌背景下，中国能从国外获得粮食配额极少、成本更高、变数很大，国民政府的粮食来源可谓内外交困，国内外粮源的不确定性也为是否开展配售工作增添了重重顾虑。不过，美国的援助加速了配售政策的出台。
1947年10月27日，国府外交部政务次长刘师舜博士与美国驻华大使司徒雷登在外交部签订《中美救济协定》。根据救济协定第1条，美国对中国救济援助物资总值为3000万美元，包括粮食、医药用品、肥料、燃料等，其中2500万美元指定购买粮食，且除非另有规定外，“美国政府对于依照本协定所供给之美国救济物资与服务，将不作偿付之请求并无要求偿付之权利”。对于此一协定，《财政评论》认为，“此乃美国人民对于中国人民之福利继续注意之又一表现”。在美粮援助下，中国政府“以等量之粮食”相配合，采取适当步骤，“在环境所许可之中国各大都市，应创行分配及物价管制制度，以求确保各阶层人民不问其购买力如何，均应获得自国外输入或由当地所产救济物资之公平份量”。以美粮为基础，中国政府“以等量之粮食”相配合，战后都市配售政策在争论中出台，配售范围亦从京、沪渐扩展至平、津、穗五市。
为提高配售效率，配售工作由粮食部统筹主持，各市由市长实际负责。11月11日，行政院决议设立行政院处理美国救济物资委员会（简称院委会），院委会随即制定《京沪平津穗五市配售美国救济物资办法》《行政院处理美国救济物资委员会工作纲要》，委托各市政府分别成立配售美国救济物资委员会（简称市委会），市委会由市长兼任主任委员，院委会、粮食部、社会部、市参议会代表、地方志愿团体代表、美方代表等为委员，审议与监督配售。各市设民食调配委员会（简称民调会），隶属于市政府，由市长主持，民调会之下可以设立民食调配处或办事处。此外，相关机构还包括配售粮食议价委员会、指定银行、区保发证所等。
民食配售政策的“主要目的为：‘调剂民食稳定粮价’，惟此寥寥数字，欲求其由理论而变为事实，由原则而趋于具体，其过程之繁复及困难之众多，间有非始料所及者，尤非不躬历其事者所能了解”。大规模都市民食配售事属初创，需要解决的问题接二连三，除了至关重要的粮源问题，一些技术性问题也需仔细办理，如规章办法之制定、基层机构之组建、各项人员之落实等。
1948年2月13日—19日，粮食部陆续邀请院委会，京、沪、平、津、穗五市市长，中央银行、中央信托局等相关人员协商粮源及配售手续。16日，与会代表对粮源筹措及配售技术问题进行了全面讨论，制定《京沪平津穗五市民食配售通则》。24日，行政院通过《京沪平津穗五市民食配售通则》《京沪平津穗五市配售粮食计划纲要》，25日国府颁发训令公布。3月上旬，南京、上海分别开始分区发放市民粮食配购证。6日，蒋介石批示“准予试办”。之所以在京、沪两市先行试办，除了两市地位重要外，主要是两市米价上涨趋势益发明显。上海白粳米2月16日每市石为185万元，28日即涨至300万元，13天时间涨幅超过62％；南京中等熟米每市石1月均价为1089551元，2月攀升至1708947元，涨幅将近57％。为了控制都市米价及物价、安定社会，国府与美国洽商后，决定先行办理京、沪全面配售，并将时间提前至3月4日，平、津、穗三市则从4月份全面实行，为期4个月的第一期配售正式实施。之后，第二期从1948年7月勉强延续至1949年3月，为期9个月。
1. 第一期配售工作
《配售通则》《计划纲要》为配售工作确定了基本原则，其要点有：第一，配售对象为五市具有户籍的全体市民；第二，不分性别、年龄，每人每月配售食米1市斗（合15市斤）或等量面粉；第三，各市成立配售粮食议价委员会，考察当地粮价，每月1日公布一次，配价以略低于市价为原则，但不得低于5％；第四，凭证购买；第五，配售期限暂以4个月为试行期限，即自3月或4月开始，每个月为一期，市民只能在每月配售期间购粮；第六，配售粮源，中美各半，美国部分由院委会供给，中国部分由粮食部、市政府各统筹一半。
根据2月13日的会议记录，参加南京市配售会议的人员包括粮食部新任部长俞飞鹏、次长关吉玉，南京市市长沈怡、社会局局长谢徵孚，四人协商结果如下：南京市配售人口核定为120万，月需食米12万市石，粮食部、南京市政府各承担四分之一，即3万市石，南京市政府应一次购足4个月米量，即12万市石，以保障连续配售。南京市政府手中除南京市购储会已筹购的3万市石外，其余9万市石须呈请行政院，由中央银行拨款，交由中国农民银行代购，并于3月底陆续购足，购足后配售即可在3月份开始。
然而，配售并非如预想的顺利。一方面，美粮未按期到位。配售粮源由美、中各负担一半，第一期先配售美米，但已临近3月，美米未能按期运抵南京，“致未能即日开始”。实际上，第一批美米运抵南京时，已是3月10日了。另一方面，配价仍未最终确定。按照《配售通则》，配价应由南京民调会下属的配售议价委员会在2月底中熟米市价的基础上，可以再降低但不得低于5％，但2月28日南京中等熟米价格已较24日的每市石185万元上涨至240万元，5天的涨幅达30％，照此趋势，三四月份的市价会更高，届时即使仍维持5％的降幅，实际上很难起到抑制粮价的作用，而且还有可能引起公教人员的不满，加重配售的成本与负担。对此，粮食部建议行政院急电京、沪两市，按照原定5％的降幅赶快开始配售，以稳定节节攀升的粮价。行政院同意按照粮食部建议执行，并于3月1日分别致电京、沪两市政府，遵照办理。
3月5日，南京民调会开始正式分区发放市民粮食配购证。8日，各区开始陆续售米，南京民调会根据《南京市民食配售暂行办法实施细则》规定，委托市内经营粮食的合作社、米号等承办配售业务，约定承销米店250家，合作社79家，合计329家。所售之米系由粮食部储运处配拨的上等中熟米，每市石配价为210万元，据俞飞鹏3月28日向蒋报告，配售当日“市民对于米质咸表满意”。不过，截至3月31日，粮食部、南京市社会局应拨配米均未拨足额，粮食部应拨9万石食米，实际尚欠1982.9石；社会局应拨3万市石，而实际只拨米11719.2市石。据统计，3月份共拨出配米110067.3市石。
南京配售因系提前进行，3月份的配售工作非常仓促，各项工作办法及实施细则在发证及配售开始后才制定并通过。3月10日，市委会、南京民调会主任委员沈怡拟具《南京市民食配售暂行办法》《南京市民食配售暂行办法实施细则》，4月19日，行政院准予备案。暂行办法共14条，主要对配售对象、方式、时间、价格等作了原则性规定，具体办法则体现在《南京市民食配售暂行办法实施细则》中。实施细则计八章44条，详细规定了配售范围、配售米质及时期、配售价格、配购证、承销机构及财会统计与报告等。
根据统计，南京市每月需米12万市石，4个月共需48万市石，其中美国救济米24万市石，粮食部、南京市政府各负担12万市石。就3月份米源而言，粮食部储运处已购得9万市石，南京市政府购拨3万市石，已无可虑。4月份食米，粮食部应拨3万市石，南京市政府应筹9万市石，方可无虞。粮食部手中握有粮源，且4月份需要筹购数量不多，自然较易解决，而南京市政府则恰恰相反，一来无米，二来无钱，只能申请贷款购米。为此，行政院责令中央银行拨款3000亿元给中国农民银行，由其代购，粮食部遂与农行接洽购粮事宜，此即南京市政府战后透支购粮之始。贷款购米反映了南京市政府的窘况，在配售之初尚且如此，若长期配售、人口再形增加则情况可能更糟。
全面配售开始后，美米亦源源运来，共四批370余万斤，虽然第一批比原计划晚了十多天，但数量是相当可观的。客观地说，美米源源不断运济中国，对于解决战后配售粮源发挥了积极作用，甚至主导了配售工作的走向，后来美援停止，配售工作也渐偃旗息鼓了。
3月份的配售工作结束后，南京民调会总结了四项优点、三项缺点，优点包括直接发证、简化处理程序、贫户分期购米及财务会计绝对公开，缺点是发生挤购现象、“稽察失时”“报告延期”，尤其是3月31日的挤购相当严重，当天配售数量几占全月配售总量的41％，配售工作仍有极大的改进余地。
相较于3月份的仓卒忙乱，4月份可根据经验予以准备与调整。一是做好美米的接收与配拨。3月份配售的粮源系粮食部垫拨，因而4月份配米全是美米。南京民调会在3月31日拨出4月份配米630市石。4月1日，第5批至第20批美米亦相继运抵南京，南京民调会在接收的同时也开展配售。二是补、换配购证。针对市民家庭人员增减及各机关公共住户变动情况，民调会自4月1日至15日办理补领或换领事宜，普通住户除去换领缴销原证254张、1408人，实际增加552张、6790人；各机关公共住户除去换领缴销原证11张、419人，实际增加284张、39874人。加上3月份发证数量，截至4月中旬共计为211588张、1207815人。三是增减承销处。为减少3月底的拥挤抢购现象，从4月起，南京民调会按照各区人口密度，增设承销处，截至4月底，承销米店从250家增至273家，合作社从79处猛增至238处，两者共计增加182家，总数达到511家。承销商的增加有利于扩大配售范围，提高配售效率，但也存在是否具有资质、容易发生弊端等问题，尤其是大为增加的合作社，后来成为严控的对象。四是简化提米手续。南京共有13区，3月初配售工作开始后，民调会为提高效率，遂借南京粮食业同业公会会址设立联合办事处，将配粮单位、收款银行、粮业公会及民调会仓储、配售、财务各单位集于一处，所有配米拨领、价款收缴等手续“均可于同一时间同一地点办理完毕”，手续简捷，拨米数量日增，全面配粮工作乃步上正轨，得以如期完成预定计划，这与联合办事处“助者至巨”有直接关系。不过，郊区粮店承销配米因运输困难、手续严格，每每裹足不前，影响市民购米，自4月份起，对远郊的汤山区承销商提米手续予以简化，规定“凡该区承销商提米，经汤山各界联谊会向本会保证后，即可先行提米，而后缴款”，所需运费由民调会承担。此一规定实施后，汤山区4月份配售情形极为顺利。5、6月份的配售也延续了此前的做法。
第一期配售至6月底结束，为时4个月，粮食部5月中旬即认为配售“情形良好，于安定社会秩序、稳定粮价收效甚宏”，南京配售期间米价虽有上涨，但相比于1月份44％、2月份77％的涨幅，3月份的涨幅仅为25％，明显低于前两个月；中等熟米在3月份上半月每石从224万元涨至280万元，下半月稳定在280万元—290万元之间，一定程度上遏制粮价飞涨，“此次配粮，确已获致稳定粮价之功”。民调会在4月份的总结报告中指出，“此次全市配售，为时虽仅一月，但在经济政策与粮食政策两方面，业已获致极大之成果”。但这一局面能否在第二期配售中维持下去呢？
2. 第二期配售工作
粮食部早在5月中旬即有第二期配售计划，拟从1948年7月至来年3月，为期9个月，恰与美援期限相一致。合众社28日引述了南京的一则电文，谓五市“米配成绩圆满，政府用决定加以扩展”，有传闻将从5市扩大至9市，新公布的《都市民食配售办法》，也特别强调了“全面性”。俞飞鹏与中央银行行长张嘉璈商议后，张亦认为最为重要的粮源问题可以解决，加上正值青黄不接之时，继续配售也在情理之中。5月底，国府行宪会议后，行政院院长由翁文灏担任，粮食部长一职由次长关吉玉继任，人事变动并未影响配售政策。6月15日，关致函翁，表达了继续配售的想法，并称已与新任央行行长俞鸿钧洽商粮源问题，“需粉各市及华南需米各市之粮源大体均统筹就绪”，但京、沪两市7月份米源短缺甚巨，关本人“无任焦灼”。
传闻一出，早已瞄准美援或粮食部配售政策的青岛、重庆、抚顺、长春、太原等纷纷呈文行政院，以本市粮荒严重为由，要求加入配售城市行列。在美国的一再坚持下，青岛最终被列入第二期配售城市，配售城市从五市增为六市。
按照中美协定，六大都市配售粮食由美方承担四成、中国六成。据粮食紧急购储会主任杨绰庵11月中旬透露，第二期配售以来，面粉方面，中国实际供应80％，美国供应20％；食米方面，多为美国承担，其中7月美国实际供应64％，8月为63％、9月为50％、10月为12％。12月份美粮方可陆续运到，因此，11月份配粮均须由粮食部筹购。据统计，11月份京、沪、穗共计需米63000吨，平、津、青需面粉37000吨，合计10万吨，除已购得20000吨外，缺口为8万吨。
根据《都市民食配售办法》，各市仍须自筹粮源四分之一，南京市政府只能援例贷款。7月14日，南京市市长沈怡呈文行政院，请求仍援照第一期配售方案，准予贷款“从速采购”。此时南京中熟米已涨至每市石2100万元，加上运费，需贷款3200亿元。20日，行政院将之交由粮食部、四联总处核办。31日，粮食部呈复行政院，认为南京“需要急迫，拟请照案通过，以利配政”，而四联总处则初以未收到相关函件为由推诿，后又以粮食部已组设粮食紧急购储委员会筹办配售事宜，仍将皮球踢给了粮食部。
如果说第一期配售因周期短、城市少而较易执行，第二期的难度则大得多。南京人口亦续有增多，每月配额增至14万市石后仍不敷用。11月12日，沈怡签呈翁文灏，谓南京近来食米来源不济，自11日起已动用行栈存米，交由指定米店配售，每人每日限购1升。即使减少配额，亦最多可支撑10日，终难久支，粮食短缺问题持续突显，配售工作面临夭折。
作为主管机关，粮食部历任部长为筹购粮源可谓殚精竭虑，使尽浑身解数，但掣肘之处更多。首先，军粮、民食难以兼顾。战时与战后军粮均须先行筹购，下月份应交军粮至少在本月交足半数，为保证军粮足额，购粮价款及运费等均须提前拨付，因此，此类款项透支便无可避免。据粮食部1948年1月呈文行政院称，该部1947年8月曾有透支5000亿元资金，在湘、赣、鄂三省购储500万市石稻谷民食计划，但随后又委托三省政府筹购300万包军粮计划，军粮、民食两项计划互相冲突，“为避免竞购波动起见，购粮业务无形停顿”。1947年12月，各省粮价波动剧烈，“购入渐稀”，截至1948年1月下旬，仅购谷235万市石，不及其半。据粮食部7月报告，各地7月应得军粮“尚有尾数未能交足”。8月，粮食部计划从川、湘、赣三省外调军粮65万大包，但截至7月30日，仅调到194883大包，不足三分之一。又如郑汴区月需军粮9万余包，均赖就地购补，虽已先期拨付购粮款项12000亿元，但因当地粮价高涨，所购之数至多维持至8月上半月，其余军粮仍需透支采购。若粮款脱节，则军粮无法及时购补。
其次，民食采购资金包括外汇十分有限。在国内粮食告急之时，国民政府甚至不惜动用大量外汇购粮，与此前形成鲜明对比。1947年9月，国民政府在平津实施配售政策时，对于向国外采购面粉事宜，主张应尽量减少对外采购，以节外汇。1948年10月25日，蒋向翁文灏下发手令，要求翁运用外汇“不惜多购粮食……若买不到食米，则只购麦子与杂粮亦可，只要相宜，不论何种粮食，均可购取，但必须急办，望速决策。其他外汇皆可节省，惟有购粮则不必顾惜为要”。从“惜汇如金”到不惜动用大量外汇购粮，其转变之因并非外汇储积突然丰富，而是国内粮食采购不易，须向国际社会采购。但外汇在胜利之初已大量动支，而且需要进口物资种类颇多，所能用于购粮者为数十分有限。
最后，粮价上涨问题仍未解决。粮价飞涨，源于粮源缺乏。战后两年，收复区因缺少人工、耕牛、农具及受内战战局影响，加上天时失调，粮食减产严重，据粮食部估计，1946年食米短缺2904000吨，小麦缺乏3303000吨，因此，粮价普遍上涨，各大都市因交通运输不畅，粮价更是狂涨不已。据粮食部管制司统计，1945年12月，南京平均米价每市石为6281元，上海为6594元，北平每市石小麦为10800元；1948年8月中旬，南京已达5510万元，上海为5733万元，北平小麦为6163万元，分别上涨8772倍、8694倍、5706倍。为了稳定粮价，第二期配价远低于市价，差额由国府补贴，这不但催生黑市，而且致使补贴过巨，加重了中央政府财政负担。若美援中止，则国府无法长期负担。
第二期配售中，美国从提供实物改为援助现金，援助金额原定8500万美元，但此一款项却存在极大变数。7月31日，美援运用委员会秘书长呈文行政院，谓美方已将该项资金减至7000万美元，且须按照约定时间分三期拨发，不能提前。第一期4—6月，拨款1350万美元，约可购米67000吨、粉9000吨；第二期7—9月，拨付650万美元，约可购米22000吨、粉9000吨；第三期从10月份开始，“数额尚未决定”，即第三期拨款亦存在较大不确定性。总之，美援的不确定性是导致配售工作无法继续实施的最重要因素。
过于依靠外粮、仰人鼻息的国民政府对于这一状况并不满意但又无可奈何，正如外交部长王世杰1948年4月4日所言，援华法案虽然是“美国对华友谊之又一表现，并且是美国对中国严重局势之一种认识……此案之通过，可能给予中国人民以重大之精神鼓励……但中国政府接受此案，其心情实十分沉重”，心情之所以沉重，是因为“此案之成功或失败，吾人势将负最后之责任”。也就是说，在王世杰看来，尽管有美国在军事、经济等方面的大力援助，但其结果如何，依然难以预料，粮源短缺既是自始至终困扰国府粮政的最大难题，也是配售对象诟病最多之处，甚至成为影响国民党战场胜败的关键因素之一。反过来，国民党军队在战场上的失利，又加速了战后粮政的破产及政权的溃败。
本文系2019年国家社科基金后期资助项目“国民政府粮食部研究”（项目号19FZSB004）、2017年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国经济抗战研究（1931—1945）”（项目号17JJD770009）阶段性研究成果。
