北京师范大学历史学院教授、青海师范大学历史学院教授张皓
摘要：1946年4月，英军拟定一份出兵占领中国西藏的机密军事文件——《参谋长委员会主席1946年第726号文件：对西藏的援助（最后文件）》。为了制造西藏“缓冲区”，文件打着“援助”旗号，宣称对西藏实施“直接的军事援助”，亦即直接出兵。文件声称，俄国和中国是英军“可能的敌人”，要针对俄军和国民党军的进军规模和路线，派遣军队部署西藏战略要地。文件划定作战区域，拟定英军进军时间和兵力部署，测算飞机运输量，安排适合不同任务的作战飞机，修建机场，确定和修筑进军交通干线。文件宣称，在俄中两国的意图变得清晰时，英军就要抢先进占西藏。事实上，英军无力实施“直接的军事援助”。因此，英军联合计划委员会、英印政府和驻印军队总司令部以英军并无适合西藏作战的飞机，印度亦未受到“威胁”为由，反对出兵占领西藏。这份机密军事计划只能搁置。
关键词：“直接的军事援助” 西藏 “缓冲区” 英军联合计划委员会
众所周知，居世界屋脊的西藏对中国的国家安全具有极其重要的地位，因而成为西方列强觊觎的对象。第二次世界大战结束后，冷战格局逐渐形成，国民党军又即将发动全面内战。在此背景下，英国军方曾有用兵侵占西藏的计划。有学者指出：“二战结束后，前苏联成为世界强国，对于共产主义意识形态的扩张，英美颇为担忧。于是英国军方准备对西藏进行积极有效的军事援助，以遏制苏联从新疆南下。英军参谋部也因此向内阁提交了《对西藏的军事援助计划书》文件。英军总参谋部司令部对此文件进行了讨论，并且进行了周详的战略和战术部署。然而，由于英国议院出于财政等因素的反对，该计划被迫取消。”从中可以看出，《对西藏的军事援助计划书》仅仅是份军事援助噶厦的文件，其他学者提到这份文件亦如是说。
笔者查阅英国外交部档案，看到一份由总司令部秘书处（C in C’s SECRETARIAT）的麦克唐纳德（A.Macdonald）上校于1946年4月27日向参谋长委员会（Chiefs of Staff Committee）提出的名为《参谋长委员会主席1946年第726号文件：对西藏的援助（最后文件）》［COS（46）726-AID TO TIBET-（FINAL PAPER）］文件的副本。其中，COS指参谋长会议主席，即Chairman Chiefs of Staff Committee。虽然还不能断定《最后文件》是否就是《对西藏的军事援助计划书》，但是：第一，《最后文件》并非援助计划书，而是英国军方内部讨论如何用兵西藏的计划；第二，《最后文件》是总司令部向参谋长委员会提交的，同时向各军事机构散发。参谋长委员会由英国高级军官组成，主席由国防参谋长担任，成员包括第一海务大臣、陆军参谋长和空军参谋长。
综合来看，《最后文件》所说“直接的军事援助”，“直接的”之含义，就是直接出兵占领西藏。这是迄今为止我们所看到的唯一一份英军秘密用兵西藏的机密军事计划文件，值得注意。因此，本文加以分析探讨。文中引文，除了注明出处之外，皆引自1946年7月19日英印政府外交部秘书致英国政府印度事务部次秘书之函所附录的《最后文件》。
为此，文件重复了英印政府所说的首先采取的手段是外交上的“支持”，反复强调要反对俄国、中国对西藏的“和平渗透”以及“颠覆手段”，否则印度的“安全”就会遭到“威胁”：“西藏自治的基础必须在于大不列颠岛联合王国和印度的强有力的外交支持。在这支持之下，藏人不能屈服于任何潜在敌国的压力之下。特别是，必须支持西藏反对‘和平渗透’和颠覆手段。俄国成功运用这一手段于北蒙古，中国也很有可能利用这一手段于西藏。”“无论是俄国还是中国，都不能让其采取‘和平渗透’和颠覆的手段威胁西藏自治，因为一旦如此，它们就有可能在西藏修筑道路和机场，给它们带来优势，从而对印度的战略地位构成实质上的危害。”
如果外交手段不能奏效，文件直截了当地声称就要采取“直接的军事援助”的手段。文件承认，实施“直接的军事援助”就“会牵涉到战争”，因此需要“研究在执行政治目的时所能给予西藏直接的军事援助的程度和方法”。即是说，要研究出兵的规模与措施。
基于此目的，文件对“西藏的地理和人种”进行了“详细的研究”，从中得出几个“影响直接的军事援助问题主要地理因素”。
其一，西藏的战略地位非常重要，英军需要抓住几个重要战略目标。“西藏东南部相对富裕，拉萨具有独立的历史和宗教重要地位”，因而“容易成为任何入侵者的目标”。“比较而言，西藏东南部附近地区是印度的重要目标，因此最容易成为俄国进攻的战略目标”。此外，“那曲和昌都在军事上的地位非常重要”。
其二，西藏不适合大兵团作战。在粮食供应上，“西藏人口、庄稼和牲畜总体来说稀少”，“除了在西藏东南部每套房屋拥有足够的粮食储存外，一支任何规模的入侵军队都不能靠西藏地区供养，即使是一支小军队亦只能靠压榨和不断行进到人口较多的地区才能供养。”在交通路线上，“西藏没有适合于汽车的道路，而且远离于任何可能敌人的基地：从俄国或中国任何陆路进入西藏，虽然偶尔遇到车轮工具自由行进的平原地带，但是只能走高海拔高原地带上之平均100英里的驮路，路面糟糕，不时翻越高高的山口。所有这样的道路在那曲或昌都会合，敌对势力要维持这些路线极为困难，从而限制了其所能使用于西藏的军队规模。”
其三，西藏的地形决定了只能小规模地投入空军作战。“环绕西藏的山脉之高度和宽度，以及西藏地区的高度和特点：空降极为危险而且相当困难；现有飞机机型在西藏机场只有具备充分经验的驾驶员才能操作，即使如此也是相当的危险；滑翔机不能使用。就现有装备来说，难以在这样的高原地带使用伞兵部队。不过要考虑到如果决定必须准备在西藏投入伞兵部队，那么有可能解决技术上的困难。干枯的湖泊河床，常常是机场的良好选址。”
其四，要武装藏军，使其现代化而成为分裂的武装力量。“西藏人民本质上虽然是宗教和平主义者和非军事主义者，但是勇敢，坚韧。他们完全未受过军事训练，缺乏装备，抵抗不了即使是最小规模的现代军队，从未见过现代武器和装备，虽然这一切可以通过军事训练和激发对现代军事的兴趣而加以解决。西藏没有制造业资源，不能为自己的军队提供装备。鉴于可能的敌人所能投入到西藏的最小规模的军队，鉴于中国人的无效率，训练和装备一支小规模的现代化西藏军队，就能够抵抗任何相同规模军队的进攻。”
其五，西藏适合于开展游击战争。“西藏拥有游击队活动的广阔空间，游击队最好由受训过的英国军官或印度军官的领导，在西藏人口稀少的地方比如北部和西部活动。”
根据上述“综合对地理因素的研究”，文件提出“军事援助的目的，是防止一个敌对国家在西藏地区确立起其地位，从西藏能够威胁印度”，这就是“直接的军事援助”的总原则。实施这一原则，“实际上意味着要防止敌人占领西藏一些地方，从这些地方发动对印度空中攻击或发射火箭”。为此，文件一是划了一条阻挡中国统一的线。要“防止敌人在昌都—那曲—噶大克—列城这条总线之南确立其地位”，并特别注解其中的噶大克（GARTOKS）“也称为噶尔雅沙（GARYARSA），本文件将使用这一名字”。依此，英军要占领自西藏东面的昌都经西藏北部的那曲、西藏西部的噶大克（今噶尔）到克什米尔地区的列城一线以南地区。二是提出制造噶厦傀儡政权。“军事援助必须取决于西藏的亲善，取决于我们现在和到时提供直接的军事援助时对他们的信任。因此，保护西藏地区的首府（capital）和富庶省区（provinces）是绝对需要的。”于此，文件提出了要使噶厦成为英印政府的傀儡政权。
综上所言，《最后文件》提出了要竭力制造西藏“缓冲区”以维护印度的“安全”，为此要在外交上竭力支持维护西藏的“自治”，否则就进行“直接的军事援助”。文件明确提出了出兵的时机，那就是“只有在大战即将临近或酝酿之时，西藏才会迫切要求进行直接的军事援助”。为了准备出兵，《最后文件》“详细的研究”了西藏的地理与人口，得出了不能大兵团作战、投入小规模的空军、武装藏军、开展游击战争等一系列结论。
其一，俄国进军西藏的时机与目标。文件认为“只有在战争立即发生之前或期间，大量俄国军队才有可能部署在西藏”，并再次强调“西藏东南部是俄国进攻的主要目标”。由此看来，英印军方并未说明战争是否俄军发起，到底何时发起，亦不认为地理上与俄国接近的西藏西部是俄军的主要目标，却关注俄军的目的是从西藏东南部包抄印度。
其二，俄国进军西藏的路线。文件认为，“如果不先进入中国领土，俄国就不能进攻西藏”，为此“俄国必须首先要在中国省份甘肃、青海修建前进基地”。按此，英印认为俄国趁在西藏发生大战之机而向中国要求进入新疆、青海和甘肃地区，趁机在这些省区修建基地、机场和公路。在陆路进军路线上，文件根据“现有还过得去的道路”，测算西藏“远离俄国在塞米巴拉金斯克（SEMIPALATINSK）、塞里吉波尔（SERIGIOPOL）、阿拉木图（ALMA ATA）、伏龙芝（FRUNZE）、安集延（ANDIJAN）和欧什（OSH）的铁路终点有1000英里”，从这些铁路终点“到拉萨要走平均1100英里的驮路”，“所有可以行走之路，入藏后要在那曲汇合”。按照这个路线，俄军主力不是从新疆进入西藏西部，而是取道新疆、甘肃、青海入藏北，这为1000英里；那曲是俄军进入拉萨的必经之战略要地，从那曲到拉萨为100英里。
其三，俄军入藏军队的规模。文件认为，“虽然还不清楚俄国能够在西藏运用什么规模的军队，但是可以想到它会使用所能维持的最大规模军队”。单纯就拉萨来说，“根据英国经验，俄国在拉萨地区所能维持的军队规模为一个旅；即使是这个规模，也需要50000多匹驮力。由于俄国可能使用蒙古部队，比起英国来说更需要当地供应。不过，维持一旅军队需要许多驮力。”这一个旅的兵力，是按照驮力输送物资来计算的。如果“修建后方补给机场后，除了必要的战斗机和一些用于进攻的轰炸机外，俄国可以通过空中供应在拉萨地区维持一师军队。估计这需要投入33个飞机编队，在西藏地区修建12个飞机场，青海11个，甘肃3个，共26个”。总之，文件认为俄军依据运输能力而决定派遣军队的规模，但是无论如何“俄国对付西藏的兵力不会超过一个师或一个旅，如果为一个师，就不得不靠空中供应”。无论是一个旅还是一个师，“整支军队加上进攻性空中支持，足够”完成俄国对西藏的战略任务。
其四，俄军进军所需时间和如何进军。文件宣称，俄军“通过陆路和空中同时展开”，“从最初进入新疆时起，可以按照下列时间在拉萨地区派驻军队”：（1）“由陆路部署一个旅，2.5个月”；或（2）“如果停止下来修建补给机场，12个月”；（3）“通过空中供应部署一个师，18个月”。“此外，从新疆派遣骑兵小分队进驻噶尔雅沙（西藏西部），2个月。”不知依何根据，文件认为“进入新疆的俄国军队不能在18个月里部署到西藏”，“在少于18个月的时期内，俄国不可能在西藏东南部集结针对印度的空军”。在修建后方基地和飞机场的同时，俄军“虽然有极大困难”，但是可“由陆路向拉萨进军一个旅”，所需时间为2.5个月。拉萨机场修建好后，“空运一师军队到拉萨和西藏东南部地区”，所需时间不少于18个月。同时，“由装备马匹的步兵组成的小分队，可能从新疆西部直接进入噶尔雅沙”，这路进军“本质上属于牵制性”，配合经那曲一路的主力进军，并“派遣伞兵小分队进入那曲”。
综上所见，英印军方认为俄国进兵西藏的前提是进入新疆、甘肃、青海，在这些省区修建补给基地和机场，同时由陆路经那曲向拉萨进军一个旅，并派遣骑兵小分队从新疆进入西藏西部。在拉萨机场建好后，向西藏和西藏东南部进军一个师，军队规模视运力和维持能力情况而定。这就是俄国进军的能力，文件认为，“即使俄国同中国合作采取行动，无论是所能部署军队的规模还是对西藏东南部威胁的速度，能力和速度都不会有什么实质上的提高”。当然，文件的研究有些矛盾：第一，说俄军进军规模为一个旅或一个师，又说是一个旅又加上一个师，一个旅是部署在拉萨，一个师是部署在西藏东南部；第二，说在18个月里空运一个师到拉萨和西藏东南部，又说是在这个时间里在西藏东南部集结空军。
在对俄军进军西藏的能力作出上述研究之后，文件接着分析了中国的能力。由于当时执政的是国民党，所谓中国的能力实际上是指国民党军队的能力，文件从以下几方面来分析。
其一，国民党军入藏进军路线。文件测算了国民党军进军的交通路线，分析“从在四川和云南的中国铁路终点到拉萨的路线，长度从1000到1860英里不等；最短的一段为驮路，有850英里。所有路线在那曲或昌都会合，从两地到拉萨的驮路分别为150英里和450英里”。这里所说那曲到拉萨的距离同上述相比有矛盾，上述说为100英里，不过英印军方认为国民党军同俄军相比在进军路线上并不占优，国民党军所用铁路运输有限。文件认为国民党军分三路进军西藏：“可以从新疆、青海和西康几省进攻西藏”，即“利用从那曲和昌都到拉萨汇合的路线，指向拉萨”，另外“由骑兵组成的小分队从新疆到噶尔雅沙；这路进军如果进行，本质上属于牵制性的”。与上述俄军两路进军相比略有差别，英印军方认为俄军不会从西康进军。
其二，国民党军入藏军队规模。一方面，文件认为国民党军“虽然没有装甲战车，有少量或没有空中支持，但是可以使用数师军队”，因为“可以想到，中国基于其所处位置可以尽可能在西藏维持大量的军队”。但是另一方面它认为：国民党军不可能进军数师军队，因为一则“内部政治因素会使军队大幅度减少”，二则“根据英国维持军队的水平，中国所能维持的军队，在那曲到拉萨一线和昌都至拉萨一线每条线驻扎一个旅”。“内部政治因素”，指国民党军即将发动的全面内战。总之，文件认为“由于中国对需求非常节制和充分利用强征的运输和劳役，中国事实上能维持在拉萨地区的较大规模的驻军能达两个旅多”，总规模不会超过3个旅。
其三，国民党军进军西藏所需时间。文件声称：国民党军从西藏东、北、西三路进军，“从越过西藏边界时起”能够按照下列时间安排在西藏地区部署军队：（1）“经由昌都部署一个旅，1个月”；（2）“经由那曲部署一个旅，1.5个月”；（3）“从新疆派遣骑兵小分队进驻噶尔雅沙，2个月”。由此看来，英印军方认为国民党军进军速度比俄军快，“能够在6周内抵达拉萨”。
其四，国民党军空中支援和维持的能力。文件认为，如果“中国空军采取进攻行动支持其陆军部队，会对纯朴藏人的士气产生极大的影响”。尽管国民党军进军速度比俄军快，但是在西藏“不太可能呆得太长”。因此，国民党军“尽可能采取空中供应，尽管这对西藏的士气产生严重的影响”。文件分析说：“中国在昆明和成都地区已有合适的后方补给机场，是由美国空军在第二次世界大战中发展而来。在往拉萨的路线上，找一个合适的前进机场场所是可能的。”但是，文件认为：“中国在未来15年里无论是从美国还是英国都不可能得到运输飞机，因此不能通过空中维持在西藏一支较大的军队。有可能，中国在最大限度一个旅的范围内派一支小规模的伞兵部队。伞兵部队和空中维持需要技术和经验，中国不太可能维持这样的伞兵部队。”
综上来看，英印军方认为国民党军在进军西藏的交通路线上只能利用驮路，分三路进军，从新疆入西藏西部为配合，昌都、那曲两路为主力，自进入西藏后可在6周之内抵达拉萨。不过，由于供应问题，国民党军“在没有装甲战车但是拥有一点空中支持的情况下，所能维持的军队不超过3个旅”，“因此不会对印度构成严重的威胁”。
除了对俄中两国的进军能力分别作了分析外，文件还分析了“俄国和中国的联合行动”：
无论是俄国还是中国，既然它们所有能利用的交通路线汇合于那曲和昌都，它们的共同行动并不比俄国的单独行动有多大的力量。俄国根本上不太可能派遣陆军到拉萨，但是会以空中、军事建议、军事装备支持中国的陆军，派遣工程师在西藏东南部地区修建俄国要求的机场，为一师俄军和俄国空军的到来做准备。并不认为，俄国和中国的联合行动能够实质上加快已拟计划的实施，因为俄国必须仍然要在甘肃和青海修建前进基地。
这样，英印军方得出几点结论：第一，在交通路线上，两国的共同行动仍然只能利用那曲、昌都两线，联合行动并不会加快进军西藏的速度；第二，进军时，俄军不会出动；第三，俄军的战略目标仍然是西藏东南部，因此要修建机场，派遣陆空军队，陆军达一个师；第三，即使两国联合行动，俄军仍然要在甘肃、青海修建基地，另有所图。
文件进一步提出英军事先部署的三个条件：“如果我们在印度的基地已经完成了准备，如果在俄国或中国针对西藏之目的已经清晰，如果我们的军队和飞机已经集中在印度的基地。”这就是说，英军要准备好进占西藏，然后以俄军或国民党军的“目的已经清晰”为借口出兵。英军要在下列时间段完成推进：（1）“向土那、拉萨、那曲，可能还有昌都，派遣伞兵工程人员，3至7天。”（2）“向那曲派驻一个旅，1至2周；或者向那曲派驻一个营，1至1.5周。”（3）“向昌都派驻一个旅，1—2周；或者向昌都派驻一个营，1至1.5周。”（4）“另派一个旅到拉萨，2—4周。”（5）“向噶尔雅沙派驻一个分队（10月至4月这段时间除外），1个月。”按此，首先部署伞兵工程人员，然后是陆军，总兵力为两个旅又一个营、一个分队。对比文件上述俄军、国民党军进军时间，英军的推进速度快得多。文件特别强调，“如果伞兵工程师能够准备好降落地带，那么我们的军队无论是对俄国还是对中国都有可能抢先部署在拉萨和那曲的重要地点，但是中国军队有可能率先抵达昌都”，因此英军要“迅速占领昌都和那曲”。
其二，投入战斗机、轰炸机和侦察机，确定战略打击任务和轰炸目标。文件提出，虽然“不可能估计可以什么型的飞机用于进攻”，但是可以断定：“由于西藏地区开阔，人口和驮力稀少，可以使用战术性侦察机，以西藏为基地，覆盖整个师的全线。在需要时，从阿萨姆使用战斗机；如果敌军开始建造其空军基地，那么就要准备将战斗机基地往前推进。以蚊子型轻轰炸机承担轰炸或侦察敌军补给地区的任务”，以轻飞机根据“能用于所要求的海拔高度”撤走伤亡人员，从昌都机场和那曲机场派出侦察机、巡逻机，沿着俄军、国民党军“可能进军的西藏东部、东北的路线侦察、巡逻”。总之，要“根据敌军空中和陆上的情况使用战斗机、战斗轰炸机、轻轰炸机”，要进行“战术性空军战略预备编队”，要确定“空中行动”和“空中轰炸机打击目标”。文件强调：“直接的军事援助”之最大幅度，就“是在空中进攻的支持下，空中供应和空中运输一个师。还需要进行大范围的战略层次的轰炸，这会产生一些效果”。
就西藏机场来说，文件提出：“可在土那、拉萨、那曲选择机场场址，也有可能在昌都修建一个机场。到底是否合适，现在可以用侦察机侦察。这些地点都很重要，可以在开始的飞行中使用。因此，为了加快军队集中，为了避免投入伞兵耗费过大，如果机场的使用证明可行，可以采取措施加以提高，并对上述地点的机场场址维持合理的修缮”，“同西藏政府安排保持机场合理的良好状况”。文件提出了要在西藏各战略地点修建三个或四个机场，强调要在战争发动之前就要立即派侦察机确定场址而加以修建，在使用中加以维修。总之，以大约一周时间改进西藏机场，以2至4周时间“在拉萨修建补给站、大本营和支持作战机场”。文件强调了机场修建对于伞兵投放的重要性，宣称“如果因高度问题而不能对西藏高原投放伞兵，时间安排就可能推迟一个月，等待在需要进驻的地方为运输机修建好降落地带”。
由于从阿萨姆机场起飞要经过西藏东南部，文件强调“如果要拟定详细的计划，就首先要认识整个地区的气候情况”。它提出：由于“尚未拥有足够的资料说明西藏东南部的飞行条件同阿萨姆东北部相比有多大的不同，必须取得更多有关西藏东南部的气候材料”。当然，文件提出的不仅是拥有西藏东南部地区的气象资料，还“必须及早具备对西藏整个地区完全而详细的气象资料”。
其二，修筑、改造噶伦堡经江孜到拉萨的公路。文件提出，“虽然可能有几条驮路从英属印度进入西藏东南部，但是只有一条驮路能为人数规模比商队更大的军队所用，这就是噶伦堡—江孜—拉萨之商路”。从噶伦堡到西里古里（Siliguri）这段铁路的“基础设施很快就能准备好，足以服务于一个旅”。但是，“从在噶伦堡路（Kalimpong Road）铁路终点到拉萨”，摩托路只有12英里，驮路则大约为250英里。如果通过这一线“维持在拉萨的一旅军队，需要大约17000匹驮力。即使是藏人通力合作，这一驮力能否得到令人怀疑”。因此，将噶伦堡经江孜到拉萨的商路修筑为公路极为重要，文件提出可以采取下列方法加以改造：（1）“在翻越喜马拉雅山的地段加宽道路”；（2）“在拉萨以南的雅鲁藏布江上安装摆渡设施”；（3）“对其他路段微修和改造”。这样，可以适合吉普车通行。同上述修建西藏机场相比，文件未提出何时修筑、改造这条商路。基于这些情况，文件强调英军拥有“维持道路的能力”，可以支撑侵占西藏的战争。
其二，控制藏军。这支藏军的现代化装备和替换物资由英印政府“免费或象征性付费提供”。“西藏政府应努力安排核心军官和无委任状军官（NCOs）到印度受训”，英军要对这些军官“给予大量指导，提供必要的训练”。要“在拉萨地区设置行政机构”，要“在西藏派驻两三名顾问官员，组成军事代表处（military mission resident）”，“其任务是帮助西藏解决其与军队有关的现代化事务，为西藏需要英军的接待做好准备”。
其三，开展西藏的游击战争。文件提出：“对藏人要强调在西藏北部和西部组织游击队的重要性。在战争中，游击队可作为英国军官和西藏政府之间的连接纽带”；也就是说，在英军军官的指导下开展游击战争。文件将这些规定称之为“提高西藏自助的能力”，一方面将之与制造噶厦“自治”结合起来，声称“藏人的自助取决于印度政府的力量和给予西藏的外交支持”；一方面将之纳入英军军事计划的一部分，反复强调“西藏虽然不能阻止俄国的陆路进军，面对俄国的空中行动也无能为力，但是能够严重拖延中国的进军，在空中支持和现代化装备和训练之下能够阻止进军”。
总之，这份军事文件提出了英军具有发动侵藏战争的“能力”，声称“我们能够迅速地在西藏东南部部署军队以应对俄国”，强调“由于拥有较好的和较短的空中供应线，我们能够以相等的军队甚至规模少一些的军队打败俄国的任何进攻”，认为“即使藏人不能延搁中国的进军，我们也不太可能预料中国进攻拉萨东部哪个确切之点，但是在藏人的帮助下能够毫无困难摧毁任何中国侵略者”。基于这些“能力”，文件拟定了进军时间、兵力部署和空中进攻等计划。在英军看来，这些计划只是初步的，一旦“在俄国对新疆、青海或甘肃的企图明显时，或者中国针对西藏的企图明显具有敌意时，英国要草拟应对的详细计划”。
1946年5月23日，由英军中枢各部门组成的联合计划委员会（the JPC，即Joint Planning Council）讨论是否进行“直接的军事援助”，特别是空中打击问题。会议召开的缘由以及讨论主题，在5月24日总司令部秘书处官员麦克唐纳德致参谋长委员会的信函中体现出来：
根据总参谋长（CGS，即Chief of the General Staff）发布的指示，联合计划委员会在1946年5月23日的会议上重新讨论了《关于对西藏援助的文件：参谋长会议主席1946年第736号文件和联合计划委员会修定版1946年第4号文件》（the paper on Aid to Tibet， COS（46）736（revised JPC（46）4）。
这份给参谋长委员会的信函随即说明联合计划委员会讨论结果的坚决态度：
随函附上联合计划委员会的建议，建议做了注解备忘录。这一备忘录现在附在你手中拥有的参谋长会议主席1946年第736号文件的副本封面上，是为了确保在研究第736号文件正本之前能够首先看到注解备忘录。
注解备忘录指总司令部秘书处给参谋长委员会的注解备忘录（Explanatory Note from C in C’s SECRETARIAT to Chiefs of Staff Committee）《关于联合计划委员会1946年第7次会议记录的摘要》。它提出下列注解：
（1）联合计划委员会重新审视了现有的关于援助西藏的文件《联合计划委员会1946年第4号文件—参谋长委员会主席1946年第736号文件》（JPC（46）4-COS（46）736），认为：根据现有机型，对西藏这样的高原地带飞机飞进飞出是不可能的。因此，在拥有合适西藏高原的机型之前，《联合计划委员会1946年第4号文件—参谋长委员会主席1946年第736号文件》包含的整个计划是不可行的。俄国人或中国人在拥有合适机型或火箭用于西藏之前，要利用西藏作为基地针对印度是极为困难的。
（2）就短时期的角度来说，联合计划委员会认为，并无任何实际可行的援助西藏反对主要敌人的方法，或者说并不存在从西藏那个方向针对印度的任何威胁。
（3）联合计划委员会认为，只有在飞机进出西藏的时机与条件成熟之时，正在考虑的援助西藏飞机的计划才是给予西藏援助的唯一方式。
可见，联合计划委员会认为不宜对西藏进行“直接的军事援助”，因为没有合适的飞机，印度亦未受到来自西藏的“威胁”，俄国、中国一时无力以西藏为基地针对印度。尽管如此，联合计划委员会提出可以向噶厦供应军火、武器。
除了联合计划委员会反对实施“直接的军事援助”外，英印政府和驻印军队司令部也反对。7月19日，英印政府外交部秘书克莱顿（G.C.L.Crichton）致电英国政府印度事务部次秘书：
我奉令提出英印政府外交部1945年9月18日No.F.183-CA/45信函中第5段，以及你1946年1月16日No.1181电报中第4段，随信转交陛下驻印总司令部和空军大本营（the Secretariat of His Excellency the Commander-in-Chief and Air Headquarters （India））准备好的关于对西藏军事援助问题的文件。我们知道，驻印总司令已将这些文件半官方地转交给了印度事务部战时参谋部（the War Staff at the India Office）。
驻印军队总参谋部认为，从目前情况来说不用采取实际方法援助西藏反对主要敌人，西藏那个方面并不存在对印度的实际威胁。因此，印度政府并不考虑在现下对西藏进行军事援助。不过，如果西藏政府提出合理的援助武器和军火的要求，印度政府要尽可能继续提供。
显然，除了未提空军机型问题外，英印政府和英印军方也反对实施“直接的军事援助”，只同意提供武器军火援助。8月14日，英国政府印度事务部致函外交部官员基特森（Kitson），进一步阐述英印政府的看法：
请参考1月8日印度政府关于对西藏军事援助的第227号电报，和我们2月16日第1181号电报。
印度政府在7月19日No.D93-NEF/46中指出，总参谋部不主张在短时期内实际援助西藏反对主要敌人，认为从西藏那个方向并不存在对印度的实际威胁，因此目前不考虑对西藏的军事援助。不过，如果西藏政府提出合理的要求援助武器和军火，印度政府要尽可能的继续提供。的确，不能不从相当不同的角度考虑，如果藏人自发地提出援助问题，但是我们可以认为，按照提供参考的我们电报第5段的建议，操纵西藏政府提出要求没有问题。
这个电文赞同总参谋部的意见，反对实施“直接的军事援助”，赞同提供军火武器给噶厦，其前提是噶厦自动地要求军火援助。
在有关各方的反对下，英军中枢无力实施对西藏“直接的军事援助”。出兵占领西藏的计划，只有一点得到实施，那就是向噶厦中的分裂分子提供武器军火，英印政府赞同说：如果噶厦“实现军队现代化，就能够在相当程度上迟滞一个旅的兵力从那曲、昌都两个方向中的任何一个方向向拉萨进军”。这个政策实施的情况，如英国驻印度代理高级专员罗伯茨（Roberts）1950年3月上旬对美国驻印大使韩德逊（Henderson）通报，已向噶厦中分裂分子提供了下列武器与军火：“38门2英寸迫击炮，63门2英寸迫击炮，150挺布伦式轻机枪，142000发2英寸迫击炮炮弹，14000发3英寸迫击炮炮弹，1000000发303炮弹。”
总之，英军在冷战格局下出台了占领西藏的机密军事文件。文件声称以武力制造西藏“缓冲区”，维持噶厦“自治”。文件研究了西藏地形和人口，认为不宜大兵团作战，只能投入小规模空军，开展游击战。文件分析了“可能的敌人”俄国和中国，认为两国都会利用那曲、昌都两线进军，俄军的战略目标是西藏东南部；预估了俄军、国民党军队进军所需时间和兵力规模。文件认为，英军具有发动侵藏战争的“能力”，因为拥有较好和较短的空中供应线，可以打败俄军的任何进攻，毫无困难摧毁国民党军的进军。文件拟定了英军进军时间、兵力部署和空中进攻等初步计划，宣称在俄中两国的意图变得明显时就要拟定详细的计划，抢先进军侵占西藏。这份文件在有关机构讨论时，英军联合计划委员会、英印政府和驻印军队总司令部等，只是赞同向噶厦中分裂分子供应军火、武器，反对实施对西藏“直接的军事援助”，因为英军并无合适西藏作战的飞机，印度亦未受到来自西藏的“威胁”。事实上，英军无力实施“直接的军事援助”，时机亦不成熟。因此，这份出兵占领西藏的军事计划未能实施。
本文为北京市社科基金项目“治藏主权的恢复：反对外国干涉下之西藏和平解放研究”（17LSB007）阶段性成果。
