吉林大学马克思主义学院副教授李晔晔
摘要：全面抗战爆发后，国民党的民众政策发生重大转折，相关民众机构也迅速调整。此后国民党在机构上屡有调整，但基本上坚持了动员组织民众，推动民众运动的政策。受制于基层组织薄弱、党政矛盾等原因，国民党的民众政策并没有达到预期效果，暴露出国民党的动员组织能力严重不足的弊端。全面抗战爆发后，国民党动员组织民众陷入的困境再度彰显国民党无力广泛汲取社会资源，无法成为全民族抗战的领导者。
关键词：国民党 民众动员 民众组织 抗日战争
抗日战争研究是中国近现代史研究的热点，近年来有关国民党抗战时期民众政策问题受到学界越来越多的关注，但相关研究多侧重于国民党的动员组织民众政策的确立，对抗战期间国民党民众政策与机构演变的研究较为薄弱。本文拟以中国第二历史档案馆馆藏相关资料为主，围绕下列三个问题进行探讨：一是国民党民众相关政策的演变，二是国民党民众相关机构的演化，三是国民党民众政策的执行效果。
1937年七七事变爆发后，国民党意识到必须动员组织民众投身于抗日救亡运动。1937年8月，国民政府设置了国家总动员设计委员会，该委员会第一次会议就设置了民众指导组，负责民众动员组织事宜。面对平津方面日军的步步紧逼，国民党中央迅速作出决策，制定《非常时期工作指导纲要》，“将中央党部内部工作重加分配，派遣本部工作人员分赴各地党部协助工作”，并通过《非常时期冀察绥平津五省市党部临时组织办法》《非常时期各级党部工作人员及党员工作纲领》等，提出要“组织民众并训练其技能”，“发动民众游击战争，扰乱敌人后方”，“指导民众毁灭可为敌方所用之资源及材料”。8月3日，国民政府训练总监部、教育部、财政部、内政部、国民党中央民众训练部联合召开会议，讨论通过《战时民众组织训练与服务实施办法》，并由国家总动员设计委员会审定施行，要求将民众分为“警卫队、侦探队、防空队、交通队、工事队、运输队、通信队、救护队、宣传队、慰劳队、救济队、掩埋队”。8月6日，国家总动员设计委员会民众指导组召开第一次会议，明确工作范围为“除童子军已有组织者外，凡年满十六岁至五十岁之民众，按其性质或职业，分别设计组织训练运用之”，其工作内容主要包括“民众组织之设计、民众训练之设计、民众服务之设计、兵役与劳役调补之设计、各种抗日团体之设计、民众救济之设计”。8月10日，民众指导组召开第三次会议，提出《战时民众团体工作指导纲要草案》，“分别各民众团体之性质环境，指导其切实履行战时所需要之各种动员任务，在严密组织，服从纪律，统一指导之下，协助政府，为有计划、有步骤之持久抗敌斗争”。
为了战时需要，负责动员组织民众的相关机构发生一系列变化。全面抗战爆发伊始，关于民众事务管辖较为混乱，国民党中央民众训练部、军事委员会第六部、训练总监部、行政院内政部及教育部等都或多或少职掌民众动员组织事务，各部门事权并不统一。1937年10月，国家总动员设计委员会指出：“非常时期民众组织与训练近由各机关颁发各项规程分途派员指导实施，主旨大致相同，其方法不无互异且指导之党政机关权责不一，使地方实施机关有无所适从之苦。”因此有必要进行改组整顿。1937年10月8日，军事委员会向国民政府呈报改组情形：“兹为适应自卫抗战之需要起见，特将军事委员会之组织，重加改组，于委员长下，设参谋总长、副参谋总长，秘书长、副秘书长各一人，并设第一部（军令）、第二部（政略）、第三部（国防工业）、第四部（国民经济）、第五部（国际宣传）、第六部（民众组训）、管理部、后方勤务部、卫生勤务部、警卫执行部、秘书厅暨侍从室等部分。”11月16日，国民党中央常务委员会第五十九次会议通过《非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法案》，规定国民党中央下属的组织、民众训练、宣传三部暂时归军事委员会所属，民众训练部归并入军事委员会第六部。
1938年1月，内政部部长何键提出《改进战时民众训练方案》，继续整理民众相关机构，“请中央各机关组合最高民训指导机关负责统一办理全国民训，省民训会应改组扩大为全省民训唯一负责机关，县则由县政府负民训完全责任”及“宜先自上而下逐级训练干部然后再训练民众”。行政院经讨论，认为“统一民训机关，原则自无疑义，现在民训机关有军委会之第六部，及训练总监部之国民军事教育处，而行政院之内政部及教育部亦有连带关系，应如何归并办理与军委会组织有关，如第六部改为政治部，训练总监部改为训练部，似可将原隶训部之国民军事教育处改隶于政治部（或改隶于行政院内政部或教育部亦可），即由政治部（或内政部、教育部）负民训全责”。并决定民众训练“改进之计谓宜内外协调，计划由中央定，执行交地方负责，并由中央挑选曾受长期军训政训人员分发各省任用，以补地方人力之不足”。1938年1月10日，国防最高会议常务委员会第四十二次会议通过《修正军事委员会组织大纲》，规定“第六部及政训部合并为政治部”，政治部的职能为“陆海空军之政治训练；国民军事训练；战地服务及民众之组织与宣传”。组织、民众训练、宣传三部移除军事委员会，重归国民党中央系统，有关民众动员组织机构大致形成国民党党部及国民政府军事委员会政治部两个系统。
政治部的设立对于国民党民众政策的发展意义重大，改变了原先由国民党中央党部负责民众动员组织事务的状况。国民党中央党部民众训练、宣传、组织三部并入军事委员会第六部及此后设立政治部，三部重回党部系统，其变化原因值得一探。全面抗战爆发伊始，将国民党中央党部民众训练、宣传、组织三部纳入军事委员会第六部，国民党中央原意将之作为网罗各方贤达的熔炉，但军事委员会第六部改为政治部后，部长陈诚是军人出身，并不能真正地统辖国民党中央党部人员，军事委员会政治部中划出原先党部三部也是理所当然。在国民党中央党部任职的王子壮认为：“陈诚军人也，其何能统辖党部之人员，此电接到未久，即有工作人员来电主由常务委员在汉组织办事处以便统一指挥之请求，换言之，即不欲归制于政治部也，虽然此项办法系国防最高会议之决议，若严格执行则整个的党将无所事事，盖所谓办党者系活动于民众中，今限制党部，只能作经常之工作，一切有关战时的民众训练、宣传等均由政治部负责执行，然则党之为党具何意义。”
抗战之初国民党民众政策相比战前变化明显。一是加紧对民众进行动员组织，从事抗日活动。1938年10月4日，国民党中央社会部颁行了《县市民众运动初期工作纲领》，要求各县市迅速组织民众，积极进行救济战区难民、兵役宣传、推动抗敌后援等工作。随即社会部派遣工作队指导各地民众工作，强调“协助各地党部调整民众团体之组织，并策进其各项活动；指导各地党部加强本党对于民众团体之领导”，“指导地方党部在各种民众团体中依法组织党团并使其在各项团体内发生积极作用”。同时，军事委员会政治部制定了《战时民众动员指导纲领》，提出要向各地派遣民众动员指导专员、战区民众动员视察组，“办理民众动员一切指导设计事宜”。
二是民众团体组织体系逐渐强化。抗战前国民党只允许民众团体有横向组织，不能有纵的组织，这显然已经不能适应抗战需要。1938年4月，在国民党五届四中全会上陈诚等人提出了《请确定今后人民团体应有纵的组织案》，提出在民众团体中建立纵的组织，“抗战期间政府人民应为一体，苟无纵的组织，政府即有政策，难于贯通，动员各阶层之民众，苦难圆满运用”。1938年6月，国民党中央执行委员会常务委员会通过决议，在民众团体中构建纵的组织，“工人团体应设立党的全国纵的指挥系统，进而完成纵的组织为原则。特种工会（如邮电铁路航运工会）其纵的组织已成立者保留其状况，完成其党团组织，未成立者其党团亦应及早成立。”“商人团体应切实成立省级全国之纵的组织”。
三是规定民众运动的方向。国民党在动员组织民众同时，严格规定民众运动的方向，积极推动一系列的预先设计、内容明确的民众运动，如劳军运动、戏剧运动、捐献运动、识字运动、造林运动、国民体育卫生运动等，即所谓“建设的运动”。国民党既要动员组织民众，又以各种方式来控制民众，“各地党部，咸已深切认识民众运动之成败利钝，为抗战建国前途所关”。
从1938年初至1940年社会部改隶，国民党中央社会部与军事委员会政治部在民众动员组织方面存在冲突。在社会部成立前，军事委员会政治部就与国民党中央党部有权限冲突，“日前军事委员会第六部之掌民众工作与党部方面不无多少相同，是因军事时期授权之结果，党部方面工作更觉不紧张矣”。在国民党临时全国代表大会后，双方冲突有增无减，国民党中央社会部副部长张道藩甚至认为社会部“与政治部权限混淆之处太多，难以工作且易起冲突，拟暂缓成立”。在中央层面如此，在地方层面更甚，虽然设立了各级动员委员会，“一切抗日活动工作，在党政军方面者，应统一于动员委员会，在民众方面者，应统一于动员会监督指导下，由各机关法团社团及学校推派代表所组织之抗敌后援会办理”，但军事委员会政治部在各战区下设的战区政治部与当地党政机关权责并未分清，以至于相互掣肘。1939年1月国民党五届五中全会上通过的《政治报告决议案》指出：“战区党政军工作应如何适当配合，职权如何明晰确定，计划如何督促实施，亟应加以切实调整。”
1939年2月，军事委员会政治部举行政工会议，在会上提到：“同一地区之内，政府军队与党部，对于地方民众动员工作之指导方案，内容歧出，各有异同，又因指导机构之重叠，同一地方，同一对象，而发动督促之机关团体，杂然并立，各行其是，民众既感无所适从。”对于战区政治部与所在地区党部关系，会议提出：“关于民众动员事项，对阶级相同之党部及政府有督导监促之权。在辖区以内，对阶级较低之党部及行政机关，有直接命令之权。对各民众团体及工作团队，有指挥考核之权。”1940年3月，军事委员会明确规定“本部对于地方党政机关执行本部主管事务有指导、监督之权”。
除了以政治部、国民党党部动员组织民众外，国民党希望以保甲制来弥补基层力量不足。国民党临时全国代表大会提出《改善保甲制度，确定本党以保甲组训民众之政策，促进地方自治，以完成训政而利抗战案》，要将民众动员组织与抗战前提出的“管教养卫”结合。1938年4月，蒋介石在国民党五届四中全会上提出要改进党务及调整党政关系，“之前民众运动失败的原因是一方面将各级政府原有管教养卫机构弃而不用，另一方面政府不明党政一体的意义，不知道分配党员去工作，而弃置党部与党员于不用，政府与党隔离对立”，此后的民众动员组织工作均纳入“固有管教养卫的机构之中，而此种机构的人员应尽量任用党员，使发挥党团作用，但必须由政府依据法令办理，党部只从事宣传、督促，或发动党团力量以促政府成功”。
社会部改隶后，民众政策在原有基础上有所发展。一方面加强对民众团体控制，1940年11月社会部在指导民众运动的要旨中强调：“党部、党员与人民团体便可以交织成三角的连环关系：第一是党部对于党员之隶属关系；第二是党部对于民众团体之辅导关系；第三是党员在民众团体中之核心关系。”1941年12月，国民党五届九中全会提出的《战时人民团体指导方针》，强调要“切实施行《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》，并对职业团体之活动及其会员之工作加以管制，使团体活动与政令推行相辅而行”。另一方面，进一步规定民众运动的内容，“规定节约建国储蓄运动为最重要之社会运动，由各有关机关持久推行”，“由中央党政机关，如宣传部、社会部、教育部、卫生署，暨其他有关机关暨社会团体共同负责推动民族健康运动”。而对于工人罢工、学生运动等极力禁止，1942年3月29日公布的《国家总动员法》强调：“政府于必要时得以命令预防或解决劳动纠纷，并得对于封锁工厂罢工怠工及其他足以妨碍生产之行为严厉禁止。”1943年11月修正公布的《工会法》规定“在非常时期不得以任何理由宣言罢工”。对于示威游行更是严厉禁止，“各省市及其所属地方，无论任何团体及学校学生与一般民众，概不得假借任何名义，集众游行，应由当地各级军政机关负责取缔，严切禁止”。
关于社会部的职能，相关论文已经有了充分的阐述，但仍有三个方面需要理清：
一是理清社会部改隶后与国民政府行政院、国民党中央关系。社会部虽然改隶行政院，但实际也受国民党中央领导，“中央社会部既经划归隶属于行政院后，其所有之中心工作则为执行党的整个社会政策”。1940年11月22日，社会部第一次部务会议规定：“凡中央对于人民组训及社会运动有关之重要事项有所指示时，可密令本部办理，本部为奉行中央指示，亦得直接密签中央；本部工作报告除呈报行政院外并应呈报中央。”11月30日，社会部第二次部务会议进一步强调：“本部向行政院作报告，依照院令规定办理，呈送中央党部参考；指导铁路党团等秘密事项应单独向中央党部报告。”
二是除了社会部外，军事委员会下辖的政治部、战地党政委员会仍对民众动员组织发挥作用。1941年3月社会部第十三次部务会议指出：“关于重庆卫戍区民众组训业务区分问题，经决定人民团体之组织训练归本部主管，有关抗战动员之民众组训工作归卫戍总司令部指导监督、重庆市政府办理，所谓人民团体与民众组织之界说与分布如何尚待研究。”1943年9月，军事委员会在若干战区设置了党政总队，“与当地党政机关切取联系，办理核定区域内的党政组织、民众组训”。1940年5月、1943年11月，国民政府两次通过的《修正军事委员会组织大纲》都规定，军事委员会政治部负责“战区民众组织训练之指导、协助事项”。同时，国民党各级党部仍发挥重要作用，“自社会部改隶行政院后，本党与人民团体之法定关系既随而变更”，各地党部须策动党员参加或发展各种人民团体，“各人民团体一律由所在地党部指导其中党员组织党团”，以党团运用方式来贯彻国民党的政策。
三是明确社会部职能。社会部转隶后，民众动员组织、推动民众运动等职能仍占据相当比重。《社会部组织法》规定社会部下属的组织训练司负责“关于人民团体之组织训练事项；关于各种人民团体相互之关系调整联系事项；关于社会运动及人民团体目的事业外一般活动之指导监督事项”。组织训练司一至五科分掌农渔、工人、商人、特种团体、青年妇女团体的组织许可撤销、指导监督等事项，第六科职掌人民团体干部训练等事项，第七科负责社会运动及人民团体目的事业外一般活动的指导监督事项。关于社会运动及人民团体“目的事业”的界定，1942年4月11日国民政府社会部发布训令，确定《社会部组织法》中“目的事业”及“目的事业外一般活动”的涵义：“称目的事业者系指团体组成分子业务本身目的所在，预定所欲完成之事业；称目的事业外一般活动者，系指不属于目的事业范围以内而为通常所谓之活动。举例言之，遵照中华民国教育宗旨及其实施方针以研究教育事业，发展地方教育，此为教育之目的事业，如关于教育会进行组织程序办理选举事宜，以及举行或参加各项社会运动协助一般政令推行等，则视为目的事业外一般活动。”
抗战开始不久，国民党在动员组织民众方面就受人诟病，“就以武汉而论，民众运动已相当活跃，可是究竟动员了多少民众？对于抗战有几许裨益？恐怕谁都不会有满意的答复。其他各地不必说了，所见到的只是‘纷乱’与‘空洞’！”蒋介石也指出：“鲁豫民众毫无组织，敌军行动自如，毫无妨碍，敌情完全不明，可痛之至。”“民众无组织，工人无训练，以河南为最甚也。”而随着战局发展，情况并无好转，“过去的民运工作，不必讳言的是无甚成就，很少有人把目光转向下层民众中去，很少有人讨论民运问题；即使做一些民运工作，不能应用民主集中制的组织原则；没有民众干部，处处把自己来代替，来代做；民运工作，没有和民众的生活切身利益联系密切”。
国民党中央社会部曾于1939年“遴派同志数十人，巡回赴各县市实施视察指导”。1939年6月至10月，社会部巡视员易希文、程勉齐奉命视察江西，发现民众动员组织等情形不容乐观，尤以赣县及浮梁两县为甚。赣县人民团体虽然有所组织，“外表颇为蓬勃，但组织健全者不多，工作亦无表现”，全县党员“参加民运工作，情绪不甚热烈”，“参加民运工作之能力与经验似亦不甚富裕”，“工作精神极为涣散，民众团体多不活动”。“浮梁已成立之工商团体数量虽多，然大都组织不健全，工作无表现”，“各工会理监事因生计关系，一部分或改业或返原籍，以致各工会无人负责，工作无形停止，总工会尚在整理期中，因经费无着落，实际等于虚设”。在易希文、程勉齐看来，仅有宜春县民众动员组织较有成绩。易希文指出其原因在于：“宜春为江西省执行委员第二区办事处所在地，省执行委员会周步先同志八、九两月中常驻县督导，以省执委之地位权威，指挥机关团体发动推进民运社会工作，自较县党部便利，遂故区办事处登高一呼，各方影从赞助，绝少发生阻力。”易希文建议：“今后江西各县民运社会工作，如欲在定期内达到预定效果，第一须切实执行分区督导制度，增加区办事处经费，扩大区办事处组织，俾各区督导委员能常常轮驻各县督导。”
即使抗战期间宣称党务卓有成绩的河南地区，在民众动员组织方面仍有欠缺，国民党河南省党部黄汉平1943年指出：“检讨过去民运工作均未做到理想地步，按洛阳来说，连年未有成绩。”沦陷区域的民众动员组织更是步履维艰，1940年11月30日社会部第二次部务会议曾经讨论“沦陷区域民众运动如何推行？可否参照过去指导工运办法分别派员负责主持？”社会部部长谷正纲表示：“沦陷区域内一般的民众运动不必做，仅须择要点以督导，如铁路工、矿区工会等应加紧推行。”造成这种困境的原因是多方面的，主要有以下几点：
第一，国民党基层组织薄弱。全面抗战爆发前，“一般学识丰富能力充足之同志，大都集中于上级党部，而县以下党部，则空虚无力，以致地方工作难于推动，呈轻重倒置之象”。全面抗战爆发后，虽然国民党中央强调组织建设，但是情形并没有太大变化，“县级党部凡一二五八单位，其已完成选举呈报中央者仅七十三县市，不及百分之七，而三三四零二区分部之中，不能按期开会，或未能召集开会者，占百分之六十八，可知本党之基层组织尚未臻于健全”。国民党元老黄绍竑指出：“上下之间缺少了中间的联系工作，纵然政府方面有了良好的政策，他的真正意义和力量，都无法使人民了解，无法使人民进行。”蒋介石对此也痛心疾首：“有上层而无基础，有党员而无民众，骄傲自大自高而不知民众疾苦，与民众隔离。党已仅存躯壳，悲莫悲于心死。”社会上不断有人指出国民党组织动员力不足，“许多人都在叫着‘组织民众，动员民众’的口号，但是真能深入民间去做民众工作的，就目前来说，不但不比抗战初期多，某些地方反而减少了”。对于国民党民众政策而言，其依赖的重要力量是国民党各级党部，国民党基层组织薄弱导致越到基层工作开展愈不顺利。
第二，国民政府内部的党政矛盾。动员组织民众需要稳定的组织机构，抗战伊始国民政府虽然基本确立了动员组织民众的政策，但却没有明确的组织机构，事权并不统一，在此后组织机构不断变化过程中，国民党党部、军事委员会政治部的矛盾纠葛也使得其民众政策大打折扣。前文已述，此处不赘。
第三，国民党民众政策缺乏一贯性。南京国民政府成立后改变了国民革命时期的动员组织民众、推动民众运动的政策，遏制民众运动，对民众进行严格控制。抗战爆发后国民党民众政策迅速改弦更张，在动员组织民众进行抗日活动的同时又怕民众脱离其控制，表现为一是严格限定民众运动的内容和方向，二是惧怕中国共产党与民众的紧密联系，国民党中央社会部在1939年9月致各省市令文中明确指出，成立综合性抗日青年团体目的在于“适应战时之需要”及“防止异党之活动”。同年10月，国民政府军事委员会向国民党中央社会部发函指出，“目前各地中共下级干部正积极发展乡村组织”，要求特别注意。国民党的民众政策缺乏一贯性，因此在动员组织民众、推动民众运动的效果上大打折扣。
第四，国民党并未有效维护民众自身利益。“政府和军队以及领导政治动员的人们，亦须用各种方法，尽可能范围内，实行改善人民生活，维护人民的利益，才能使人民的利益和抗战的利益联系起来，人民才能切实信仰和拥护政府，受领导而积极参加抗战，反之，人民会感觉到抗战和他们无关。”在抗战时期，国民党并不能维护民众的切身利益，仅以普遍关注的农民土地问题为例，国民党临时全国代表大会颁布的《战时土地政策》和国民党五届九中全会颁布的《战时土地政策实施纲要》，虽然名义上强调了“二五减租”的原则，但在实施过程中收效甚微。“本党政策自北伐成功以后，从未注意民众痛苦之解除”，“民众对党观感之不良：争权利，包词讼，不问民众疾苦，不听民众呼声”。1942年处于沦陷区的国民党威海卫直属党部特派员指出：“十年的民运成绩毕露，查其症结所在，一由于各地政令特殊，工作不得专一，或竟至停顿。一由于各地工作同志，本身不能取得民众信仰，致民众与党日远。”
全面抗战时期，国民党基本坚持了动员组织民众、推动民众运动的政策，可是其民众政策并未实现预定的目标，不可能真正有效地动员组织民众，更不可能掌握民众运动的发展方向。历史证明，国民党在动员组织民众方面是失败的，反映出国民党并不能担任全民族抗战的领导者。抗战时期广大民众投身于抗日运动的历史潮流不可阻挡，汹涌澎湃的民众运动并不以国民党的意志为转移而持续发展，国民党在抗战胜利后难以如同北伐后那般遏制、禁止民众运动，民众运动的发展进入了新的时期。
