来源：《抗日战争研究》２０２１年第２期，注释从略
作者王钊，复旦大学历史学系博士研究生
内容提要
太平洋战争爆发后，国民政府为提振抗战士气、缓解财政困难，提出对英美大借款计划，其中对英借款1亿英镑，并希望不能有担保条件。1942年2月，英国政府宣布同意提供5000万英镑借款。中国希望英国采取与美国5亿美元借款类似的规定，允许中国无条件使用借款，但出于战时财力困难与战后国际收支的考虑，英国不愿在借款条件上做出让步。围绕借款担保中国内债与维持法币的用途，中英展开拉锯，谈判长达两年，亦引发中国对英国的不满。1943年11月开罗会议上中英协商借款问题，会后，双方于1944年2月就折中方案达成一致并于当年5月签订借款合同。中英5000万英镑借款交涉体现了战时中英之间的误解与缺乏信任，实际动用量亦有限。
关键词：英镑借款 中英交涉 借款用途 顾维钧
关于战时中英经济关系，学界对中英平准基金、关税及存银等问题关注较多，而对中英5000万英镑借款的关注则较少。部分中外关系史、外债史论著中对此借款进行了介绍，但仍有深化研究的空间。就史料而言，现有研究大多利用已刊文献，虽然这些档案大多是从台北“国史馆”藏“国民政府档案”与“蒋中正总统文物档案”中辑录，但对其中未刊档案仍有深入发掘之必要，且对英国外交档案的利用亦不够全面。顾维钧档案、杨格档案等未刊档案中亦有与5000万英镑借款相关的内容，此前较少被关注。就内容而言，对借款谈判的具体经过尚待考察，尤其是以中英两方视角综合考察两国实际财政情况对谈判的影响、谈判中双方各自内部的讨论（特别是英国外交部与财政部、外交部与驻华大使之间的讨论）、提出几种方案的原因等仍可深入研究。本文拟利用上述未刊档案及已刊文献资料，考察1941年至1944年围绕5000万英镑借款的中英交涉，以冀深化对战时中英关系史与外债史的研究。
全面抗战爆发后到太平洋战争爆发前，英国政府有多笔对华借款，包括1939年3月中英平准汇兑基金借款500万英镑、1939年9月中英第一次信用借款300万英镑、1941年4月中英新平准基金借款500万英镑、1941年6月中英第二次信用借款500万英镑，总额为1800万英镑。借款的用途主要是修筑铁路，购买汽车、机械器材等物资及维持法币稳定，但国民政府仍希望英国有更大力度的援助。1941年9月，英国派出英格兰银行行长倪米亚（Otto Niemeyer）为团长的经济代表团访华，商讨英国对华经济援助与缓解国民政府财政困难的方案。
正当英国经济代表团与国民政府商议援华计划之际，1941年12月7日日本偷袭珍珠港，太平洋战争爆发。12月8日，英美对日宣战。曾担任中英庚款董事会总干事的杭立武在当天致电国民政府财政部部长孔祥熙，建议蒋介石与孔祥熙乘“中英美开始切实合作之际”与倪米亚商谈英美援华方案，认为“可以英美货币为担保，吸收游涨之通货”。与此同时，倪米亚拟定借款计划，由国民政府发行内债以回笼法币，期限为15年，还本基金由英美借款担保，其中英国借款不超过1000万英镑，以中国关税作英美借款的抵押。不过，此时蒋介石的关注重点在中美英等国的军事合作上，对借款问题没有立刻表态，孔祥熙也在养病，倪米亚便将其拟定的借款方案交给杭立武。12月16日，杭立武再电蒋介石，向其转达并解释倪米亚所拟计划：“大纲为向英美政府商请允诺某一数额之借款作为准备金，即照法币对外币之某一价格予以担保，分期发行债票，俟至某定期后，照偿付持票人与外币价格相等之法币。”
倪米亚的方案是基于其对国统区财经状况调查后提出的，从经济角度讲，此时国民政府面临财政困难与严重的通货膨胀，确有以借款缓解法币通胀的需要。全面抗战爆发后，国民政府的财政赤字率居高不下，1937年财政收入5.59亿元，支出20.91亿元，财政赤字15.32亿元，赤字率达73.3%。此后，财政赤字率一直上涨，到1941年，国民政府财政收入11.84亿元，支出达100.03亿元，财政赤字达88.19亿元（为1937年的5.7倍），赤字率达到88.2%。为缓解财政困难，国民政府大大增加法币发行量，1940年增发35.8亿元，市场流通量为78.7亿元，而1941年法币流通量增加了约1倍，达到151亿元，增发量为72.3亿元。这引发通货膨胀，导致物价飞涨。1941年国统区价格指数涨为全面抗战前（1937年1—6月平均价格指数）的12.9倍，1942年更是达到39倍。国民政府实行法币改革后，外汇对法币币值的稳定有至关重要的影响。太平洋战争爆发后，此前中国与英美达成的平准基金借款对稳定法币的作用大不如前。通过英国借款，可帮助国民政府发行公债回笼法币，或用作准备金以维持法币币值稳定。
不过，蒋介石希望英国提供更大规模的援助。1941年12月24日，蒋介石会见英国驻华大使卡尔(Clark Kerr)，提出借款1亿英镑。这个数字远超自全面抗战爆发以来国民政府对英借款总和。12月27日，蒋介石会见倪米亚与卡尔，提出具体借款计划，“借款一万万英镑，以发行公债及定期储蓄券等方法，为提高法币信用及收回法币之用”，并提出不能有担保条件。
除了经济上的作用，蒋介石更看重的是借款对提振抗战信心的效果。蒋介石向卡尔强调，即便因日本封锁中国外贸通道而导致中国无法有效利用外汇，但英国提供借款的举动表明了其对中国取得抗战胜利的信心并愿意大力提供援助，这有助于缓解因日本南进及在太平洋战场节节胜利而在国统区产生的悲观情绪，提振抗战士气。此外，从外交角度而言，蒋介石有以中英经济合作跟紧军事合作的想法。
但蒋介石对英国借款的期待很快遭到打击。12月28日，倪米亚向蒋介石表示，借款数额太大，且在外汇无法利用的情况下起不到效果。随后，倪米亚提出通过管制银行私人贷款、控制粮食价格等手段控制通货膨胀的建议，希望国民政府进行彻底的经济改革，以缓解财政困难。他还表示，即便英国提供借款，中方也必须提供关税余款做还本付息的担保。这引发蒋介石的不满，认为英国仍持对待殖民地借款之态度。他在1942年1月8日致电宋子文时说，英方“毫无诚意”，要求宋子文速与美国交涉借款事宜，希望对美借款先单独成立以作“英国之榜样”。
英国政府亦不同意按蒋介石要求提供借款。1941年12月30日，卡尔将中国提出借款的情况向英国外交部汇报，表示虽然借款数额很大，但出于振奋中国抗战精神的需要，英国应给予中国强有力的援助。但是，英国财政部与外交部对借款持有疑虑。财政部认为英国无法提供数额如此大的借款，且借款的用途仍需讨论，外交部则希望首先询问美国的意见。1942年1月3日，正在美国的英国财政副大臣菲利普斯（Frederick Phillips）致电美国财政部部长摩根索（Henry Morgenthau），询问美国对借款的态度，并将倪米亚1941年12月所拟定的借款方案告知美国。1942年1月5日和8日，顾维钧两次与英国外交大臣艾登（Anthony Eden）会晤，询问英国对借款的态度，希望英方重视借款的政治意义而不在借款手续上设置障碍。由于此时英国尚未收到美方的回复，艾登表示英国只能在财力所及范围内提供援助，具体方案过几日再给答复。1月6日，英国财政部提出，无法按照中国所提计划借款，但可以租借方式（Lend-lease）援助中国，将物资用于正在滇缅作战的中国军队。在倪米亚与国民政府美籍财政顾问杨格（Arthur N. Young）的建议下，将借款数额由1亿改为5000万英镑，其中1000万英镑用于担保国民政府发行内债，但前提是美国也采取类似的行动。12日，摩根索与菲利普斯会面，摩根索并未明确回复美国对英国所提借款计划的态度，而是表示美国正寻求办法，向中国提供比倪米亚所拟方案数额更大的借款。13日，摩根索向罗斯福总统汇报美国借款计划时英国首相丘吉尔恰也在场，丘吉尔表示，若美国对华借款，英国也将对华借款5000万英镑。但因美国决定不必先与英国达成一致，故未将其借款交涉进展告知英国。1月25日，英国外交部令卡尔通知中国，英国同意以租借的方式向中国提供军事物资，用于正在滇缅作战的中国军队，但不可能向中国提供1亿英镑的大额贷款，因为这会使中国在战后支配大量英镑，而造成英国国际收支的困难。
英方所拟借款计划与中国的方案有相当差距，引发了卡尔的担忧。他并没有将此计划告知中国，而是于1月28日致电英外交部，表示英国的方案可能会加剧中国本就弥漫的悲观情绪，在缅甸的储备物资很少，单靠租借援华无法达到蒋介石提振中国抗战信心的目的，并建议英方可以制定条件来确保借款用于战争直接相关的英镑开支，比如易货计划或长期信贷，但不可用作发行法币的外汇储备。在此条件下，英美可共同向中国提供1亿英镑大借款以振奋中国的抗战精神。
卡尔的建议引起英国外交部的重视，加之此前中方强调借款对中国军民心理上的作用，英国认为可以针对此要求提供较大的借款数字。1月30日，英国与美国商议，联合对中国借款1亿英镑，条件是借款用于战争目的且在英镑区使用，战后未用完的英镑借款将还给英国。美国并未就此提议给出答复，而是在2月1日通知英国，美国政府已制定5亿美元对华借款方案并在当日提交国会。同时，美国政府不反对英国对华提供其认为合适的数量与条件的借款。次日，美国就5亿美元对华借款一事发表公告，英国诸多报刊亦发文呼吁对华借款。英国也担心中国单独对日媾和，对其远东战略不利，希望通过借款帮助中国提振士气，坚持抵抗日本。有鉴于此，2月2日，英国内阁会议正式批准对中国借款5000万英镑，同时以租借方式向中国提供军事物资，并与美国同时发布公告。3日，卡尔将此事告知蒋介石，表示英方已同意借款5000万英镑，但不同意无担保条件，借款时间、条件及战争上之用途由中英商酌决定。
英方批准对华借款后，中英双方即开始准备拟定借款草案。2月3日，时任国民政府财政部次长兼驻英使馆参赞的郭秉文与英财政部官员诺曼·杨（Norman Young）会面，后者表示英国借款主要用作英镑区购料（物资）与担保中国国内公债或发行准备。同日，顾维钧询问艾登此借款的具体条件，艾登表示担保条件与此前借款无异。7日，孔祥熙将郭秉文的沟通结果告知蒋介石与宋子文。宋子文立即于8日致电蒋介石，主张不应与英方交涉具体借款条件，而应先与美方交涉，美借款合约签订后英方即效尤。蒋介石同意此点，于2月12日指示顾维钧，坚持对英借款不能有任何条件或担保，用途亦不能受限，令其与宋子文协商进行借款交涉。
但是，英国政府是在一系列条件之上才同意对华借款的，因而不可能同意中方不加任何担保和不限制用途的要求。倪米亚在2月6日致电英财政部，表示为防止中方制定出英方无法接受的计划，财政部最好尽快明确提出中国获得5000万英镑借款的条件和对“战争目的”一词的解释，并可首先提出1000万英镑借款担保中国内债的方案。但英国财政部与外交部认为，虽1000万英镑担保国内公债的方案与战争目的并不冲突，但不应主动提出该方案，而应当在中国主动提出类似建议时再进行讨论，以获取中方对英方的“感激”，并希望主要谈判在伦敦进行，以掌握谈判的决定权。因此，2月14日顾维钧询问借款条件时，英方并未告知具体条款，表示要先等美国借款条件公布后再做决定。
3月中旬，英国财政部与外交部一同拟定了借款草案，规定借款用途为：1. 在英镑区购买战争物资；2. 在英镑地区提供与第一项有关的服务；3. 支付两国政府商定的在英镑地区内其他购料或服务费用。而这很大程度上只是此前中英用于购料的两次信用借款的扩展，并未提及提供英镑为中国担保国内公债发行等计划。
虽然英国拟定了借款草案，但坚持不主动向中方提出。不过，郭秉文打探到草案的主要条款，并于3月14日向孔祥熙做了汇报，孔祥熙将此转告蒋介石与宋子文。18日，宋子文向蒋介石建议，因借款条件苛刻，应令郭秉文等到国民政府与美国的借款签订后再与英方讨论，并希望对英借款也在华盛顿交涉，蒋介石对此表示赞同。21日，美国对华5亿美元借款签订，对借款用途不加限制。乘中美达成协议之机，24日，孔祥熙在记者会上称赞美方做法，并希望英国也能像美国一样提供不加条件的借款。26日，国民政府财政部交给英国驻华大使馆一份备忘录，提出希望借款用作下列用途：1. 充实中国货币、金融及经济之机构；2. 增加必需品之生产、收购及其分配；3. 平抑物价上涨、稳定经济关系，或用他法防止通货膨胀；4. 防止食粮及他种货品之囤积；5. 改善交通运输；6. 兴办促进民生福利之各种社会经济事业；7. 供给军火租借法案以外之军事需要。而上述七条正是中美借款协定中对借款用途之规定。
在中方明确提出借款用途后，3月30日，顾维钧往晤艾登，后者表示英方正在制定借款方案，会参考美国对华借款的条件。4月3日，英国财政部将拟定的借款草案交给顾维钧，主要内容有：借款总数为5000万英镑，分期拨给中国；用途为英镑区购料及相关业务、供应缅甸境内中国军队军饷及驻扎费用、英镑区内其他费用（需经中英两国协商一致）；战时无利息，还本付息事宜及战事结束时剩余借款安排在战后再由中英双方接洽 ; 1939年及1941年的中英信贷借款合同仍然有效。
虽然英方放宽了借款条件，但对借款用途的规定与中方的要求仍然差距很大。蒋介石最初提出借款时就明确表示经济上是为了提高法币信用、遏制通货膨胀，1942年3月26日备忘录中所提借款用途第一条即为充实货币、金融及经济之机构。英方则希望借款只用于英镑区购料及负担缅甸境内中国军队的军费，并没有担保中国国内公债相关的条款。这与中美借款方案也相差甚远，引发了中方的不满。
中方希望英国能尽快拨付借款，并按中方所希望的条件使用。而在英方看来，之所以能答应借款5000万英镑这一超出其财政能力的数字，是因为中英双方的默契，即中国的要求仅是一种姿态，借以鼓舞抗战士气，因而借款不可能完全无条件，仅能以英方财力所能承受的方式提供。双方分歧明显，并坚持各自立场，导致谈判陷入僵局。
收到艾登的借款草案后，顾维钧立即表达了对限制用途及战后重新规划借款安排的反对，并强调中方希望有一笔借款能担保国内公债。艾登则回应以借款担保中国公债事宜还需英国政府内部商议。4月17日与18日，孔祥熙与蒋介石先后致电顾维钧，令其与英方交涉，借款条件应与美国5亿美元对华借款相同。4月20日，顾维钧与艾登会面提出，出于同盟国共同抗敌的政治姿态，英国应效仿美国放弃对华借款的条件与使用限制，艾登表示会与财政部商议此事。
4月23日，英财政部会议上决定：英国的借款条件不可能与美国完全相同，拒绝战后中国继续使用英镑借款，并维持借款用于战争目的的条件。但除购料外，在英镑区的服务费用及中国在缅军队的缅币开支可由英方承担，并同意可将1000万英镑借款作为中国国内公债的担保。此外，英方可以使草案在措辞上更接近美国的借款协定。在英方看来，中国利用美国对华借款条件施压等于敲诈，允许1000万英镑借款承担维持法币的功能已经是援助的最大限度。虽然英外交部预计，若不按中方要求提供借款会遭受其“反英宣传”的威胁，但也认为，若此时向中方妥协则得不到“信任与尊重”，故英外交部要求驻华大使薛穆（Horace James Seymour）在对华交涉时采取更加强硬的态度。
5月13日，艾登将修改后的借款合同草案交给顾维钧。该草案基本上按照4月23日英财政部会议的结果制定，规定借款可用作：1. 战时在英镑区购买军事需要之物资；2. 办理上项采购之经费开支；3. 中国在缅军队的缅币费用；4. 担保中国国内发行公债，以1000万英镑为限。与4月3日的借款草案相比，此草案以担保中国国内公债的形式明确英镑借款承担维持法币的责任，并对“战争目的”一词再加阐释。艾登表示，实际上战争期间在英镑区一切军事用途购料均可涵盖，并无限制，并强调英美情况不同，英国无法提供美国那样的条件，只能尽可能修改语句使其与美国借款方案类似，以体现同盟国精神，帮助中方提振抗战士气。
英国不同意中方所提的借款用途，确有经济方面的原因。1942年英国政府财政收入为26.35亿英镑、支出为54.57亿英镑，赤字率达到48%，且当年政府债务达到28.22亿英镑，超过了当年的财政收入。英外交副大臣贾德干（Alexander Cadogan）在1942年6月12日对顾维钧表示，以英国此时的财力，最多能提供给中国1000万英镑。
英国修改后的合同草案仍不能令国民政府满意，此时中国对外通道关闭，物资输入不便，实际上能在英镑区获得的物资极少，因而此项规定对中国意义不大。5月27日，孔祥熙要求顾维钧与英方商洽，将借款中更多的数额用于法币准备金或内债发行基金，若英国因财力不足无法立刻提供足量英镑，可拨部分借款购买英国公债暂存英国。前文已述，此时国民政府面临严重的财政困难与通货膨胀，故孔祥熙希望依靠英镑借款担保发行公债以募集更多的资金，亦希望以英镑借款为法币发行准备金的方式缓解增发货币带来的通胀。顾维钧也认为，英国修改后的草案仍达不到提振中国抗战士气的效果。5月30日，顾维钧与艾登会面，称蒋介石希望展示给中国军民的是没有任何附加条件的借款，不希望体现中国政府的物资采购必须征得英国政府同意的内容，建议中英私下达成借款用途的协议，以既“保全了中方的面子，又免除英方对借款用途的担忧”。
但英国并不打算形式上修改借款草案以满足中方振奋士气的需要。6月1日，英国内阁会议讨论对华借款问题。会上，艾登与财政大臣伍德（Kingsley Wood）一致认为，虽然中方强调只是要保全面子，但实际上中方要的是实质而不是形式，“一旦获得形式上使用借款的自由，中国一定不会安于现状，而会利用各种政治压力，尽快取得他们可以自由支配的全部5000万英镑”，同时也拒绝孔祥熙提出的借款用作法币准备金的提议。不过，英国也担忧由此会让中方产生借款谈判不顺缘自英国对日作战态度不如对德积极的印象，因此，会上决议由财政大臣与外交大臣向顾维钧解释此事。
6月8日与11日，顾维钧分别与丘吉尔、艾登和贾德干会面，再次提出英镑区购料对中国帮助不大，希望将5000万英镑用于“战争引起的其他紧急国家用途，特别是为中国国内发行内债提供担保和加强中国的外汇储备”，但鉴于英国的财政情况，“部分借款可以英国债券的形式存放在英国，不会被提取，专做法币发行准备”。对此，英国仍不同意。在英方看来，香港和上海被日本占领，中国外汇市场规模较小，通过外汇维持法币作用不大，若以借款购买的债券作法币发行准备金，则只能在战后发挥作用，而这会加剧英国战后的国际收支困难，且战时中国所需的外汇完全可由美国借款提供。此外，由于此前国民政府发行的民国三十一年同盟胜利美金公债推销不理想，即便未来发行以英国借款为担保的内债，推销数量也不可能大于1000万英镑。6月16日，艾登致电顾维钧，拒绝中方对借款用途的修改。
得知英国态度后，孔祥熙又制定了新的方案，拟以1000万英镑充当国内公债发行担保、1000万英镑在英印购料、其余3000万英镑请英政府指拨债券存入英格兰银行充作发行准备金。6月24日，孔祥熙将此方案告知顾维钧，令其与英方交涉。薛穆建议英国出于政治考虑接受此方案，但英财政部与外交部都不同意，原因仍是认为此举无助于缓解中国严重的通货膨胀。
6月27日，国民政府在未与英方协商的情况下公布了《民国三十一年同盟胜利公债条例》，其中规定该公债应付本息由英借款5000万镑项内拨存中央银行。但英国以谈判尚未完成，拒绝以借款承担此公债的还本付息，故国民政府不得已换为以国库收入担保。
连遭拒绝后，中国方面采取软硬兼施的策略。7月6日，孔祥熙在与薛穆会面时提出，如果英国政府不能接受中方的意愿，中国将会完全放弃借款的建议，而如果谈判就此结束，将会对中英关系造成严重影响。顾维钧在7月9日与艾登会面时再次强调，3000万英镑购买债券存英作法币发行准备金是为了提升中国银行和军民对法币及货币金融体系的信心，并不会被提取。关于战后使用问题，可以用附加协议保障战后中国不会使用借款。总之，虽然借款在经济上效果有限，但对中国而言有相当大的振奋精神的作用。
艾登即致电英财政部询问意见，而英财政部仍不同意。在其看来，战后中国必然要向国外大量订货，以进行重建，所需外汇则必然从此笔借款的英镑外汇储备中提取，因而即便签订相关协议，也不能保证中国一定不会在战后使用。而一旦战后中国大量使用英镑，则会导致英镑贬值（实际上战后英国也确实出现了国际收支的困难）。此外，英财政部担心若同意为振奋精神借款，则中方会步步增加要求，最后迫使英方提供全部资金。而英外交部认为，英方的立场和财力不足情况已经向中方充分说明，而且应蒋介石所提振奋士气的要求，对借款部分条款已经进行了修订。因中国对外贸易量有限，外汇储备对中国物价或通货膨胀影响很小。而中方所提条件不会对中国战时经济地位产生实际影响，却会对英国战后的经济地位产生非常不利的影响，且若此时对中国妥协，则会让英国在谈判中处于不利地位。因而英国方面仍坚持不同意中方对借款用途的修改。
多次借款交涉无果，令蒋介石颇为不满。7月19日，蒋介石致电顾维钧，要求“勿对英再提借款与助华事，此不仅徒增国耻且为人愚弄”。而英国方面也认为由英方主动提出解决办法会“削弱谈判中的地位”，因而决定等待中方主动提出下一步的方案。双方各不相让，谈判陷入僵局。
此时，薛穆积极向英政府建议，由英方主动打破僵局。美国总统特使居里（Lauchlin Currie）与杨格也从中进行疏通。7月30日，居里与薛穆会面，强调借款谈判破裂(他认为中方现在将退出谈判)将对英中关系产生非常严重的影响，美国和英国的借款是中国不对日妥协的重要助力，借款不应增加条件限制。杨格则向薛穆与孔祥熙建议，为防止战后英镑流失，中方可保证借款中的英镑在战后只用于购买重型机械、船只等。综合各方情况后，薛穆于8月3日致电英外交部，称对英借款谈判停滞已经引起孔祥熙和蒋介石的不满，对中英关系带来负面影响，因而建议战争结束后，借款余额在一段时期内按年等额分期付款，用于购买英国的货物，如铁路车辆、电气设备及其他机械。
但即便是将全部英镑借款用于战后在英国购料，英国财政部也不同意。战后，英国必须通过出口物资以获得资金，购买其所需的进口物资。若中国用战时所借5000万英镑购买英国物资，则这部分出口货物无法给英国提供支付进口货物的资金，对英国的国际收支是不小的负担。英外交部亦不希望英方主动提出修改方案，因为这是“投降”的表现。且英外交部认为，英方坚持不让步只是令孔祥熙本人丢面子，但国民政府其他高层并不一定持相同态度，“孔祥熙的政治对手可能还会高兴”，英国的坚持亦“可能赢得了一定程度的尊重”。而为安抚中国，英国表示此前已公布的借款用途可先行支用，并可与中国商讨其他援助方法，例如提供飞机、推广补给运送路线、提供飞行教官等，随后英外交部将此态度告知薛穆。
薛穆虽也认为孔祥熙对英方的指责并不合理，但出于避免因借款停滞而影响中英关系的考虑，再次提出修改借款用途方案：将1000万英镑存入中英在英格兰银行或中国中央银行的联合账户，或投资于短期国库券，以偿还中国拟发行的内债的本金，余款可与中方协商用作遏制通货膨胀的其他举措，以此作为中英恢复谈判的“诱饵”。但由于6月27日公布的民国三十一年同盟胜利公债变为派募与劝募相结合的推销办法，英财政部认为英镑借款担保内债发行的作用骤减，故薛穆所提方案意义不大，英国不想再受到孔祥熙的“指责与勒索”。9月28日，英外交部指示薛穆，令其直接与蒋介石交涉，要表明三点：第一，在协议签署之前，可以提前动用部分借款以在英镑区购买军事物资；第二，在签字之前，双方协商下可使用已经指定用于担保内债的1000万英镑；第三，英国现在无法做出任何战后承诺，战后英国对华援助另当别论。英外交部认为，此举可使蒋介石增加对英国对华借款态度的了解，或可推动蒋介石指示孔祥熙，主动向英方提出借款用途问题的讨论。不过，由于9月与10月薛穆忙于英国废除在华治外法权事宜，并未与蒋介石当面交涉借款问题。
此时，中方积极推进借款谈判的是顾维钧，他希望缓和中英之间的不满情绪，增进国民政府高层对英国实际财政情况的了解，推进中英借款谈判，并接待英国国会访华团。9月30日，顾维钧启程回国。10月15日，到达重庆后的第二天，他先后与蒋介石、孔祥熙讨论了英国借款问题。由于此前谈判不顺利，蒋介石和孔祥熙对借款并无信心，孔祥熙亦表达了对英方始终拒绝考虑他提出的折中方案的不解。29日，英外交部将放弃在华治外法权及解决有关问题之草案递交中国大使馆，英外交部指示薛穆，利用英国废除在华治外法权的姿态“所带来的良好气氛”与蒋介石交涉借款事宜。不过，英国政府对国民政府对英态度的估计过于乐观。薛穆就认为，因孔祥熙反对，找蒋介石的意义不大，便先后与顾维钧、宋子文沟通借款问题，但亦收效甚微。
顾维钧回国后积极倡导其所主张的中美英三国同盟，但并未成功，鉴于此情况，顾维钧便先专注于中英借款谈判。11月17日，顾维钧与英财政部代表霍伯器（H. C. Hall-Patch）会面，就借款条件提出四项建议：1. 允许中国在战争结束时获得英国多余的机器和船只，可以在预估战争快结束时签订合同，以符合英国要求的“战争目的”条件；2. 此借款可用作向英国持劵人偿还以关税或其他税收为担保的外债；3. 若借款超过此前英国答应的1000万英镑，则可作为中国发行其他内债的担保，并同意在必要时补充平准基金委员会的英镑资产；4. 此前中方所提的用作法币准备的3000万英镑，战争结束时未动用的余额将归还给英国政府，不需要在战后继续维持法币。不过，11月26日，宋子文与霍伯器会面时明确表示不同意顾维钧所提的用借款支付关税担保外债的建议。同时，宋子文希望更多地介入借款谈判，要求英方提供给他已有的谈判文件，以帮助消除双方的误会，并认为解决问题的方法是他访英时与英首相和外交大臣会面商讨。
顾维钧的建议并未被英方接受，在英外交部看来，顾维钧的建议与此前孔祥熙的方案无甚差别，但英方并不反对宋子文介入谈判。虽然杭立武向英方告知宋子文和孔祥熙的微妙关系，并表示不事先与孔祥熙谈判则不太可能与宋子文达成任何协议，英外交部还是要求薛穆向宋子文表示欢迎在他访问英国时讨论借款问题。孔祥熙与宋子文确有分歧。1943年1月，顾维钧与孔祥熙、宋子文谈论对英借款时，孔祥熙认为当下必须取得全部借款，而宋子文则认为可以先取得英国同意的部分。实际上，1942年9月英国就有通过邀请宋子文访英商讨借款问题以促使孔祥熙主动提出妥协方案的想法。不过，英方不想在孔宋分歧中“站队”，因而要求薛穆在与宋子文交涉时保持通过中国外交部部长与中国政府交流的常规程序。
而就在此时，英国政府内部也出现了不同声音。12月15日，英海外贸易部官员哈考特·约翰斯通（Harcourt Johnstone）致电财政大臣伍德，表示应当按中国的建议提供借款来表达对中方的善意，以保证战后中英贸易与英国在中国的市场。但英财政部却不以为然，认为即便释放了善意，也不会得到中方的积极回应，例如虽英国政府放弃了在华治外法权，但中国仍要求收回九龙租界。英外交部认为，若在借款谈判中对中方妥协，则有可能给九龙租界谈判带来更大的压力，而只要战事朝向同盟国有利的方向发展，英国在华声望自然会上升。且战时与战后各事各论，战后若英国可以提供中国满意的经济援助方式，中国自然会答应，而战时中国不应提出超出英国经济能力的过分要求，也不能把解决中国国内经济问题的责任推给英国。同时，英外交部也认为，目前形势对轴心国不利，中国向日本投降的可能性不大，因而对华援助的紧迫性并无中方所提的那么高。
中英借款谈判未能取得进展，杨格再提解决方案。他在1943年2月向孔祥熙建议，将“战争目的”一词作广义解释，用借款为战时购买进口物资的中国进口商提供外汇（在对外通道恢复后），而进口商将等值的法币交给国民政府，通过这种方式为国民政府回笼资金，从而遏制财政状况的恶化。孔祥熙接受了杨格的建议，并致电宋子文建议其在华盛顿与艾登协商杨格所提的广义解释战争目的的方案。但英方对此方案仍不同意，认为此前已有的信用借款就可实现中方此意图，且不希望杨格插手中英借款，希望等宋子文访英时再解决此问题。中英借款谈判的僵局仍未打破。
1943年3月6日，顾维钧返回英国前，蒋介石指示他继续进行借款谈判，可考虑英国方面的困难，寻求折中方案。
6月29日，顾维钧与霍伯器会面。霍伯器表示，此前顾维钧所提的收回中国在伦敦市场发行之英镑债券，恐引起在美国等其他地方发行之中国债券持劵人的不满，损害中国的信用，不利于之后的筹款。孔祥熙在杨格建议下所提的在印采购商用品运华出售以吸收法币的方案，因目下印度物资主要供给近东，无富余可用于中国，故并不现实。顾维钧提出三项建议：1. 英美租借援华运费由借款支出；2. 若欧洲战事先于亚洲战事结束，英国仍有剩余产品尚可运华者，则在亚洲战事结束前仍可提供给中国；3. 中国拟发行之新国债券，应注明由英政府拨款担保，存放伦敦，以鼓励销路。此项担保款数，可增至1500万或2000万英镑，视债券推销情形而定。7月10日，顾维钧将其与霍伯器的会谈情况向孔祥熙汇报。16日，孔祥熙复电云，收回债券并不影响信用，印度有少量物资可供使用，基本认可顾维钧所提方案。在与蒋介石商议后，孔祥熙制定5000万英镑借款一半用于购料、一半用于法币发行准备与中国国内公债担保的方案。8月7日，孔祥熙致电宋子文，请其照此与英方交涉。
不过，由于蒋介石明确指示宋子文，赴英访问时不要提出借款解决方法，以免让英方认为宋子文访英是“有求于英方”，故英国政府通过宋子文访英以解决中英借款的期待并未实现。8月4日，宋子文在与英外交部远东司司长克拉克（Ashley Clarke）会谈时表示，他访英并不是为了解决借款问题。对孔祥熙的建议，宋子文也表示此事应由顾维钧、郭秉文与英方商讨。英国方面很快意识到宋子文无意进行借款谈判，英财政部决定仍旧按兵不动，等待中方提出其他解决方案。
宋子文访英并未取得成效，而中英谈判持续时间已达一年半。孔祥熙在国民参政会上因对英借款迟滞受到质询，倍感压力，因而加快了谈判步伐。在中方主动之下，为中英关系考虑，英方也做出一定让步，借款谈判终得进展。
1943年9月5日，郭秉文与艾登、霍伯器和诺曼·杨分别会谈，提出增加担保公债借款数额，由1000万英镑增至2000万英镑。会谈后郭秉文发现，英方对借款用途的原则始终未变，但也希望中方早日接受借款，用途以后可随时提议。10月9日，顾维钧也向孔祥熙汇报，英方已松口，表示若公债担保之1000万英镑不敷使用，将来可酌情增加。
10月13日，孔祥熙复电顾维钧，对借款条件提出四点建议：1. 原定用于担保公债发行之1000万英镑照拨。此前已发行公债暂由国库券担保，借款签订后，仍由英借款中1000万英镑作担保，存入中国中央银行在英格兰银行的账户；2. 拟发行英金储蓄券1000万英镑；3. 借款中2000万英镑用作在英镑区购置工业机器、铁路器材等物资及在英印购棉花布匹；4. 其余1000万英镑用作前项不足之处或其他杂费。
中方对借款用途的新建议中，最重要的为发行1000万英镑英金储蓄券，但未被英方接受。11月10日，顾维钧致电贾德干，告知国民政府改变借款用途的情况。顾维钧将中方的建议归纳为两点：第一，中国不再坚持拨款3000万英镑作为法币的外汇储备，而担保中国发行内债的金额从1000万英镑增至2000万英镑，且这一数额可用作发行英镑储蓄券及法币债券的抵押品；第二，剩下的3000万英镑将用于在英镑区的采购和服务，以满足军事、运输和通信需要。不过，由于艾登、贾德干此时不在伦敦，英方并未立刻回复。
1943年11月23—26日，中美英三国在开罗召开会议，商讨对日作战与战后安排事宜。会前，孔祥熙在11月16日将中英借款谈判经过及其10月13日所拟解决方案呈报蒋介石，并建议在会上与英国代表商谈此事。11月26日，国防最高委员会秘书长王宠惠当面将中方的借款提案（内容与孔祥熙所拟解决方案一致）交予艾登。当日下午，王宠惠与艾登、贾德干会谈，商讨借款问题。王宠惠表示中方已做出让步，并强调一旦合同签订，即使在战争结束后，中方战时以借款购买的机器、船只及原材料等货物亦须交付。但这一点艾登不同意，表示即便在英国自治领，战后也无继续有效之购货合同，其余各条会在回英后与财政大臣协商。
12月6日，蒋介石将开罗会议上中英商讨借款情况电告顾维钧，令其相机与英政府交涉。实际上11月16日，英财政部就召开会议商讨顾维钧11月10日转交英方的方案，认为中方的方案特别是发行英金储蓄券，对战后国际收支不利，且考虑到目前的汇率与开始借款谈判时汇率的差距，对英方的不利更为明显。而英财政部与外交部亦不同意增加担保中国内债的金额。12月9日，在与财政部商议后，英外交部告知顾维钧，英方无法接受其11月10日所提方案，并表示：“如果中方仍不能接受英方此前的方案，就应坦率地说出来，英方会让该建议作废，并将重新考虑如何安排为中国从英镑地区获得的供应（贷款租借除外）提供资金。”顾维钧感到如果将此情况转达国民政府，则会影响自开罗会议以来中英之间良好的氛围。故12月17日，顾维钧与艾登会面。艾登表示英国政府目前无法负担用于英金储蓄券的1000万英镑，顾维钧称可以向国民政府解释，并提议中英双方组建一个委员会用作英镑区购料。随后，顾维钧就增加1000万英镑用作英金储蓄券问题与贾德干、倪米亚、霍伯器等人会面协商，但均遭拒绝。
不过，中国在开罗会议上提出借款问题，说明了对此问题的重视，这也令英国做出一定让步。12月29日，顾维钧再会艾登，艾登再度表示因英国财政困难，无法提供1000万英镑担保发行英金储蓄券，但除此之外关于借款用途的提议，英方都可接受。为早日订立合同计，英方同意购料种类、有效期、交换办法等细节不必采取固定方法规定，并同意在重庆或伦敦成立一个专门的中英委员会，用于购料等事宜。
但艾登只是表达了英国原则上的看法，并未立刻以书面的正式形式将英方的回应告知顾维钧或英驻华大使馆。国民政府对此感到焦急，1944年1月21日，蒋介石与薛穆会面，询问英方关于借款提案的态度，薛穆表示暂未收到指示。这是蒋介石第一次与薛穆谈论借款问题，同时孔祥熙与宋子文也与薛穆会面，催促英方尽快给出答复。由于英方始终未给中方回复，令孔祥熙不满。1月29日，孔祥熙致电郭秉文，抱怨英方对中方多次提出的修改意见总是拖延与拒绝，要求郭秉文直接向英国政府询问，借款行还是不行？
在中方的不断催促下，2月3日，艾登致电顾维钧，向其转达了英国对借款的态度。艾登表示，英方同意提供1000万英镑作为中国发行内债的担保，并将此笔借款称为“首次”发放。但英国不同意用借款做中国发行储蓄券的担保，因为这对中国的财政状况没有帮助，也会增加战后英国国际收支的负担，借款的汇率应以合同签订时的汇率为准。艾登解释，英方仍准备首先从借款中提供最多1000万英镑的资金用于担保中国发行内债，若中英双方达成协议，需要更多资金用于此用途时，可考虑增加数额，但英方不可能认为中国政府已发行的法币公债是以1000万英镑作为抵押。同时，英国也同意对战争结束后到期的购料合同付款，前提是符合英方规定的“战争目的”。艾登表示，这已经是英方最大的让步，希望能尽快签字。
关于用借款担保中国发行内债的金额，英国终于松口，这大大促进了借款问题的解决，顾维钧建议中方可尽快签字。2月13日，孔祥熙将英国最新的借款提案呈报蒋介石，并提议：加入偿付中国政府在英国应付之其他款项，即便借款未能全部利用，亦可用来偿还以关税做抵押的旧债；由英镑借款担保发行储蓄券可以取消，但日后可由中英继续商讨增加中国公债担保额。16日，蒋介石复电表示同意，可依此与英方交涉。
顾维钧将孔祥熙的修改意见告知英方后，英方拒绝用5000万英镑借款偿还1939年中英信贷借款和1941年平准基金借款，并表示借款协定已经无可修改。在这种情况下，1943年3月23日，顾维钧致电艾登称，中国政府已接受英方所提借款草案，并已授权其与英国政府签订借款协议。4月19日，艾登向英议会下议院介绍了英国对华5000万英镑借款情况。
5月2日，顾维钧与艾登在伦敦签订《中英财政协助协定》，规定英国对中国借款5000万英镑。其用途为：1. 支付中国在战时采购适应国家需要之物资，但此物资需在英镑区域内生产或制造，并为中国政府在对日本敌对行为终止前订立合同内所购买。2. 支付用于英镑区域内关于前项购买所需事务之费用，此项购买合同系中国政府在对日本敌对行为终止前所订立者。3. 拨付中国政府发行内债之基金，以帮助中国政府缓解购买力过剩，遏止通货膨胀。但此种内债之有效发行，其条件须经两国政府同意；此项用途之数额第一次不得超过1000万英镑。4. 供给卢比，以作中国政府付给在印度、缅甸中国军队的饷给及当地费用。5. 支付英镑区内与战事有关之其他劳务经费，此项须经两政府随时商定。并规定1939年与1941年中英信贷中的购料合同仍按原案办理；战时签订之购料合同若延续到战后仍然有效，战后由中英双方协商处理办法。强调“在决定最后条件及利益时，对于应维持中国在战后及战争期内之健全与稳固的经济及财政关系，及中英两国间相互经济利益与世界经济及财政关系之改进诸端，应有充分认定”。
与1942年5月13日艾登交给中方的草案（以下简称“1942年草案”）相比，最终的借款合同主要有三点改变：1. 1942年草案规定5000万英镑借款分期付给中国，而1944年合同中未有此规定；2. 1942年草案规定担保中国国内公债的数额不得超过1000万英镑，而1944年合同规定第一笔不超过1000万英镑；3. 1944年合同明确规定，战时签订的购料合同战后仍有效，而1942年草案无此规定。
在蒋介石看来，英国此时宣布借款，是一种外交策略。英国一方面公开表示中国不能与美国、苏联同享同盟国通信特权，而另一方面又通知5000万镑借款准备签字，希望中国发表对其友好言论，而忽略其对华不利的表态。蒋介石感叹：“英国外交老练极矣。”
不过，虽然前后耗时两年半才谈成，但国民政府对5000万英镑借款的利用率并不高，总计动支仅8128015.18英镑，且国民政府最看重的为发行内债作担保的1000万英镑一点未用。原因在于，英方不同意此前国民政府发行的民国三十一年同盟胜利公债以此款兑付，而国民政府财政部另拟的以1000万英镑做担保的民国三十四年英金公债并未发行。1945年11月21日，英国向中国提出《结束1944年中英财政协助协定办法节略》，规定自1946年3月31日以后，中英财政协助协定即行终止。
中英财政协助借款（即5000万英镑借款）是全面抗战爆发后英国向中国提供的数额最大的一笔借款，也是太平洋战争期间中英两国达成的唯一一笔借款。虽然中英共同加入反法西斯同盟对日作战，但谈判仍旷日持久，一度对两国关系带来负面影响。
在谈判过程中，中英双方对彼此的态度与做法都“不理解”。中方认为，中国所提的条件并不算高。1943年3月，孔祥熙就曾向财政顾问杨格表示，5000万英镑只相当于英国两三天的战争费用，英国完全可省出这笔钱，且以当时1∶80的汇率计算，5000万英镑相当于40亿法币，比国民政府一个月的财政支出都少。英方则认为，既然中国在借款之初就已经明确表示此借款主要出于“精神上”的作用，那为何还要对借款用途斤斤计较，甚至“勒索”？且英方不同意中方的条件主要是出于对战后国际收支的考虑，而中国对英国的施压是不顾英国实际经济情况，只是希望单向获得“恩惠”的表现。
自始至终，双方都坚持自己的立场，且从经济角度而论，双方的立场都站得住，导致谈判多次陷入僵局。而这种矛盾也缘于两国对彼此国情的不了解，太平洋战争突然爆发，中国对借款计划缺乏周密计划，只是顺势向英美两国提出大借款。对于财力较为雄厚的美国而言，对华借款无甚障碍，但对财政本就捉襟见肘的英国，则的确无力提供中国所希望的借款数额。1942年顾维钧回国、1943年英国议会代表团来华与宋子文访英虽加深了双方的了解，但对于借款问题，英财政部始终以英国实际财政状况与战后预期国际收支为重，拒绝中国通过5000万英镑借款偿还此前的外债，最后也只是以保留了未来增加内债担保的“可能性”而达成折中方案。
而此前双方就对彼此有负面印象，就更加深了隔阂。全面抗战爆发后，英国成为国民政府最早的求援对象，但英国的对华援助远不及中国的期待。1938年英国与日本达成海关协定、1940年英国关闭滇缅路等举动也让国民政府大失所望，反英情绪一直存在。蒋介石就认为，英国对华经济援助时仍有视殖民地之心态，“而对外(英国)实不能不动以怒，否则彼真以为中国可欺”“对英国借款不签约之举动应严斥之，英人不可予以体面也”。时任中英美平准基金委员会主席的陈光甫在对英方解释借款交涉中的中英误解时提到，蒋介石反英情绪很深，可以追溯到1924—1925年广州的扣械事件和沙基惨案。而英国则延续对中国财政经济的批评，认为国民政府高层不懂经济规律，经济政策与体制需要根本改变，借款并不足以解决中国的问题。同时，在英国看来，中国国内腐败严重，借款有被孔祥熙私吞的可能。1942年，英国内政大臣赫伯特·莫里森（Herbert Stanley Morrison）曾向顾维钧询问：“战后中国会不会像日本、罗马尼亚、波兰在上次大战胜利后那样，对别的国家变得顽固而苛求？”
谈判过程中，中英运用策略展开博弈。中国利用美国5亿美元借款的优厚条件施压，并在尚未谈成时公布以英借款为担保的公债。虽然驻华大使多次向其外交部提出英方应主动改变立场的建议，英财政部与外交部也已讨论初步方案，但英国政府却始终等待中国首先提出新的借款方案，以掌握谈判的主动权。此外，因孔祥熙多次提出英方无法接受的方案，引发英外交部的不满，故英方始终拒绝同意孔祥熙所提方案，并希望与宋子文交涉借款问题。
相比向中方妥协以换取缓和中英关系，英方更看重借款与战时英国财政实际情况不符及对战后国际收支的影响。英方认为，随着战事对轴心国不利，中国不会向日本投降，因而通过借款防止中国单独对日媾和的必要性降低。若英方让步，会引来中国的进一步要求，且屈服于中国的压力，会让英国在其他领域进行外交谈判（如九龙租界问题）时处于不利局面。相比借款，军事形势对中英关系的影响更大。因而虽有来自美国的压力、议会的质询、驻华大使的多次建议，但英国政府的态度始终未变。
不过，借款协定最终得以签订。虽动用不多，且均用于购料，未能用于中国最为看重的担保内债和维持法币稳定，但也有助于中国的抗战。且担保条件确实较此前借款更为便利，符合“财政援助”的定位。因此，蒋介石也认为英国的借款“差强人意”。但5000万英镑借款并未能缓解中英之间的矛盾与中国对英国的不满情绪，也没能换来英方所期待的中国的感激与善意，加之英国自身的财政困难，直到1949年国民党败退台湾前，国民政府未与英国再达成任何借款协议。
