作者彭欣雨，山东大学历史文化学院博士研究生
内容提要
全面抗战爆发后，大部分海关关税被日本截留，国民政府坚持偿付关税担保外债以维持债信。1939年1月，国民政府在中美桐油贷款达成后宣布暂停支付关税担保外债，此举对中国争取中英平准基金贷款产生负面影响。英国借机逼迫中国承认英日关于中国海关的非法协定，美国拒绝同英国一起向中国施压，加之日本登陆海南岛威胁菲律宾，英国同意不以中国承认海关协定作为对华贷款的前提条件。5月，中英就停付外债后偿付部分利息的方案初步达成共识。7月，中国外汇市场暴跌，国民政府放弃提出利息偿付方案，全面停付战前签借的长期外债。在对英交涉中，务实是国民政府外交决策的显著特征，美国是影响国民政府决策的重要因素。
关键词：中英关系 海关税款 外债 孔祥熙
国内学术界对1939年国民政府停付外债问题已有关注。但是，总体看现有研究缺乏对围绕外债停付展开的中英交涉的史实梳理和国民政府相关外交决策的考察。本文尝试利用中国第二历史档案馆、台北“国史馆”藏档案以及英国外交和内阁档案，厘清1939年中英围绕外债停付进行交涉的基本史实，探究国民政府的外交应对得失。
全面抗战爆发前，关税是国民政府最重要的财政收入，其中相当部分用于偿付关税担保的内外债本息。1936年海关总收入国币324583291.25元，偿付关税担保的外债、赔款。其中1898年英德续借款、1913年善后借款、美麦及美棉麦借款和庚子赔款，共计本息83211359.09元，约占海关总收入的25.64%；拨付内债基金用于偿付内债包括1928年金融长期公债、1936年统一公债和1936年复兴公债，共计129173686.18元，约占海关总收入的39.80%。需要指出的是，1925年五厘美金公债和1928年六厘美金公债分别以法国、比利时退还的庚款作为担保，1934年六厘英金庚款公债和1937年京赣铁路建设公债以英国退还的庚款作为担保，此四项债务可视作关税担保的外债。此外，疏浚河北省海河工程及广东省港河工程公债是分别由津海关和粤海关附加捐税担保的内债，本息由两海关分别提解。1895年四厘息金借款、上海市政府发行的战后复兴市政公债因上海所收码头捐市政府部分、1908年及1901年津浦铁路借款债票利息和1911年湖广铁路借款债票利息，不足之数由关税项下不定期拨付补足。
1937年7月7日，日本全面侵华，沿海地区相继沦陷。7月30日天津陷落，11月12日上海陷落，两地海关税收分别约占海关总收入的10%和47%。至1938年10月21日广州沦陷，10月25日武汉沦陷，沦陷区海关的税收已占到中国海关总收入的82.16%。以关税担保的内外债本息面临无从拨足之虞。
日军破坏中国海关，不仅使中国内债遭受损害，持有中国外债债券的外国人的利益也受到直接损害。国民政府寄希望于西方列强为维护本国债券持有人的利益对日施压，从而保障海关担保内外债照常偿付。中国海关总税务司一职长期由英国人担任，国民政府想要避免沦陷区关税落入日本之手，必须获得总税务司及其背后英国政府的支持。此外，英国持有大量关税担保的外债，这些债务大多使用英镑偿付。英国出于维护债券持有人利益和英镑国际货币地位的考虑，必然不能坐视日本侵占中国海关。
天津沦陷后，日方与英籍天津海关税务司梅维亮（W.R.Myers）交涉。日方承诺偿付占领的中国海关应摊外债份额，但拒绝偿付内债，并且要求将税款存于横滨正金银行。国民政府财政部部长孔祥熙同意将天津、秦皇岛两海关税款存入横滨正金银行，但前提是沦陷区的关税继续偿付内债。10月22日，梅维亮私自与日本驻天津总领事达成协议，“在目前中日战事持续期间，上述关税将继续存于横滨正金银行天津支行，直到因中日战事而发生的问题解决为止。至于指定摊付债务的款项，因目前战事而发生的问题未解决以前，不拟提取”。根据此协议，不仅中国的内债不能得到偿付，外债、赔款的摊付份额在中日战事解决前也不能从横滨正金银行提取。
1937年11月，上海沦陷前，财政部秘书孔令侃致电英籍海关总税务司梅乐和(Frederick William Maze)，同意将沦陷区税款存入汇丰银行。梅乐和坚信，鉴于海关收入的很大一部分用于偿付外债，而且存放于外国银行，日本当局将无法干预沦陷区的关税。梅乐和判断失误，日军占领上海后，强硬要求江海关税务司将税款转存到横滨正金银行。但天津海关的税收存入横滨正金银行后并没有按期解付摊款，因此中英两国都反对把江海关税款全部存入横滨正金银行。
英国的目的是以汇丰银行作为继续存放关税的银行，并使存款受国际管理，为此英国愿意向日本人做出一些让步。英国政府首席经济顾问李滋罗斯（Frederick William Leith-Ross）表示，只要外债赔款有了保障，英国就无权干预扣除偿付外债本息和海关经费后所余款项的处理了。也就是说英国意图牺牲中国内债的利益来确保外债的偿付。1938年5月2日，英日两国互换照会，达成关于中国海关的非法协定（以下简称“英日海关协定”）。主要内容有四点：第一，沦陷区征收的税款将存入横滨正金银行。用于外债偿付的份额则被汇入总税务司在该行上海分行的户头，由总税务司安排将其兑换为外汇。第二，在沦陷区的汇丰银行积存的约2700万法币关税收入，将转入横滨正金银行，作为日后应摊付的外债份额。第三，将1937年9月开始停止解付的日本庚款以英镑存入该行。第四，日方同意偿付沦陷区应摊外债份额。根据此协定，英国不仅牺牲中国内债的权益，而且在存储关税的银行问题上也屈服了。此外，该协定还冀望迫使中国恢复偿付庚子赔款的日本份额，并承担将外债、赔款兑换成外汇的责任。
英日海关协定签订后，中国舆论界一片哗然。“协议将原存于中立银行之税款转移至敌国银行，是以我全国人民之血汗来助长敌之侵略行为”。国民政府照会英国政府，拒绝承认该协定，并且声明保留对于海关之一切权利。国民政府此举除了迫于民意，还有以下考虑：首先是外汇问题，中国担心日本利用存在汇丰银行的2700万法币套取外汇；其次，中国不信任日本，日本在眼前的利益到手后，可能会根据协定中允许其在“经济条件根本改变”时重新考虑一条，找个由头撕毁协定。
5月7日，孔祥熙电令梅乐和，表示“税款应当存放汇丰银行”。但江海关自5月2日已将新收税款存入横滨正金银行，至于华北沦陷区早已对日屈服将税款存入该行。国民政府无力阻止沦陷区海关税款存入日本银行，只能拒绝交出汇丰银行积存的税款并坚决不向日本解付庚子赔款。日本以此为由拒绝承担沦陷区应摊份额，英日海关协定成为一纸空文。
国民政府拒绝承认英日海关协定，选择继续偿付关税担保的外债、赔款。为筹集所需外汇，不得不动用维持法币币值并满足其他战争基本需求的外汇储备。国民政府坚持偿付外债，其原因主要有两个：一是在国际上维持债信，以争取英美财政援助；二是维持国内抗战士气。首先，在全面抗战爆发前，英美等国即把偿付既有外债作为向中国提供新的援助的前提。全面抗战爆发后，国民政府争取外援的诉求更加急迫，自然不愿因为停付外债丧失获得外援的机会。其次，全面抗战初期，沿海重要城市接连沦陷，政府在军事惨败之际宣布停付外债，难免引发债市波动，打击民心士气。若是发生法币套购外汇的情况，停付外债所挽回的利益可能还抵不上为此额外付出的维持币值的代价。
1938年12月15日，中美2500万美元的桐油借款达成后，国民政府最高层决定尽快停付外债。国民政府的美籍财政顾问杨格指出，考虑到美国的借款，有必要事先征求美国的意见。驻美大使胡适和促成桐油借款的陈光甫受命向美方解释，中国停付外债的主要原因是外汇问题，并重申中国将继续偿还美麦及美棉麦借款。1939年1月9、10日陈光甫传回消息，报告美国不会正式发表意见。孔祥熙决定立刻宣布停止偿付外债、赔款。为了避免消息泄露，也为了避免与各债权国商谈耗费时间，国民政府决定事先不再与各债权国代表言明。
1939年1月15日，国民政府财政部发布《关于海关担保债赔各款改为摊存办法的通告》，宣布对于海关担保各项长期债务，凡在战前订借而尚未清偿者，当就战区外各关税收比例应摊之数，按期拨交中央银行专款存储。实际上宣布暂停支付关税担保的外债。通告模糊地将停付范围划为“海关担保的战前订借而尚未清偿各项长期债务”，给予国民政府在具体实施时可操作的弹性空间。例如，通告中没有指明内外债，但实际上通告发表后，国民政府即“密告关系人，内债基金当别谋补救途径”。以关税担保的1928年金融长期公债、1936年统一公债和1936年复兴公债三项内债照常抽签，持票人向中央、中国、交通、农民四家银行申请，将到期息票中签债票分六次贴现。此外，通告中特别指出停付的是“长期借款”，由此把美麦及美棉麦借款作为“短期借款”排除在停付外债之列。
停付的通告发出后，中国的外汇市场没有发生严重危机。但伦敦市场的中国公债价格跌了近6个百分点。英国的债券持有人批评英国政府没有尽力保护英国人在华财产。于是通告发布的次日，李滋罗斯在给中国驻英大使郭泰祺的信中，将国民政府停付外债的行为称为“灾难性的”。为挽回局势，李滋罗斯强烈要求中国政府承认英日海关协定。他威胁道，援助中国的各种建议，必须根据新的形势重新考虑。因为此前英国驻日大使克莱琪（Robert Leslie Craigie）建议以中国执行英日海关协定作为英国对华提供货币基金贷款的前提条件。但英国驻华大使卡尔（Archibald Clark Kerr）反对把英日海关协定与对中国的财政援助联系起来。卡尔表示他多次努力劝说中国政府同意履行英日海关协定，但始终没有成功。卡尔愿意在合适的机会重新努力，但他认为中国政府妥协的可能性不大。国民政府宣布停付外债后，卡尔认为这正是说服中国执行英日海关协定的时机。1939年1月25日，英国照会中国政府，敦促中国执行英日海关协定。英国希望联合法国向中国施压，法国则希望与美国一起行动。然而美国拒绝与英法联合行动，并认为日本控制的区域不会提供其应摊的外汇，既然如此，便不能指望中国提供所有外汇。
外汇问题是国民政府最主要的财政难题。根据英日海关协定，日本占领地区的配额将以法币支付，再由中国负责兑换成外汇。中国不能通过执行英日海关协定而免除筹措外汇的责任，而支付外债和赔款每年需要超过600万英镑的外汇。为了向英国阐述中国的立场，减轻停付外债对争取英国对华援助产生的负面影响，孔祥熙派遣国民政府的英籍财政顾问罗杰士（Cyril Rogers）赴英国解释。罗杰士再三向英国政府说明，中国不能履行英日海关协定主要是由于外汇原因。杨格也向英国驻华大使馆一等秘书葛林威（J.D.Greenway）强调中国面对的外汇困境，指出英日海关协定不会给中国政府带来经济上的好处，因为履行协定需要提供外汇，关税担保的债务在6个月内将耗费300多万英镑。即使把恢复偿付外债作为英国对华提供300万英镑平准基金贷款的条件，中国的外汇供应总体上也不会好转。杨格表示，中国最好保留外汇资源，即使这会导致货币平准基金贷款的失败，也不能恢复偿付外债。
国民政府停付外债的决心不可更改，但孔祥熙在其他方面做出了让步。首先，孔祥熙同意支付1939年2月4日到期的一笔7.5万英镑的1898年英德续借款。下一笔大额债款7月1日才会到期，这保证中国在7月1日之前不会违约。其次，孔祥熙听取罗杰士和杨格的建议，在内债问题上做出表面让步。国民政府不公开发表照常偿付内债的通告，避免形式上偿付关税担保的内债。国内债权人向政府提出申请，请求政府银行“贴现”，财政部核准后，内债债权人以迂回的贴垫方式获偿本息。
与此同时，孔祥熙向卡尔施压，表明中国拒绝承认英日海关协定的坚决态度。孔在给卡尔的信中表示，中日战争可能会持续相当长的一段时间，实行英日海关协定相当于给日本人钱使他们能够继续战争。这样做，他将被打上叛徒的烙印。中国人认为，实行英日海关协定是给日本提供武器来侵略中国，任何承认此协定的高级官员都将被视为出卖国家利益的汉奸。卡尔观察到，不仅孔祥熙这么认为，而且在国民政府的各个领域，大家都这么认为。孔祥熙更激烈地批评了英国对华政策，指出如果中国输掉这场战争，倒向日本，那么中日两国联手，就能把外国人逼到海里去，英国的利益将化为乌有。
1939年2月7日，罗杰士参加讨论向中国提供平准基金贷款的英国财政部会议。李滋罗斯提出将中国恢复偿付外债作为对华提供贷款的前提条件。罗杰士认为不应将两者联系在一起，强调履行英日海关协定对中国没有实质帮助，而且日本很可能因为英国援助中国而拒绝履行英日海关协定。李滋罗斯提出中国人应该做出姿态，进一步质疑中国能否继续偿付以关税担保的内债。罗杰士回答说，虽然内债与外债之间不会有公开的区别对待，但中国肯定会找到一些间接的方法来偿付内债，因为中国银行业的正常运转依赖于内债的偿付。最终，李滋罗斯不再坚持他的意见。
2月10日凌晨，日军登陆海南岛。日本公然宣布，此次登陆的目的在于抵制英国在新加坡、中国香港、澳洲等地增防。海南岛的战略地位尤为重要，因其位于广东西南端，在南海与东京湾间，与台湾地区及日本委任统治的加罗林群岛构成半圆形，包围菲律宾群岛。日军占领此岛，无异下决心与英法美展开正面冲突。
2月16日，英国外交大臣哈利法克斯（Lord Halifax）收到其助理秘书马莱特（Ivo Mallet）自华盛顿发来的电报。马莱特强烈建议，在对华援助问题上，英国应该尽可能与美国保持一致。如果英国没有采取平行政策，将会引发美国舆论界的不满，从而面临美国政界的强烈批评。在远东问题上，英国应继续与美国政府保持最密切的联系，并极为小心地避免以任何方式背弃美国政府。
日本登陆海南岛的挑衅行为和英国需要与美国维持平行政策的战略要求，促使英国采取实际行动援助中国。2月17日，英国财政大臣西蒙（John Allsebrook Simon）在内阁会议上提出对中国提供财政援助的备忘录。针对这一提案的主要批评在于，对一个刚刚暴露出无力继续偿付外债的政府提供财政援助在原则上是错误的。西蒙回应称，中国最重要的外债都是以关税为担保的，尽管日本截留了大部分的海关税收，但中国至今仍能全额偿还每年约600万英镑的外债。这虽然给中国带来了非常沉重的外汇负担，但是截至1月15日，中国没有实际的违约，而且在7月1日之前也不会出现违约。他认为将中国的行为与其他国家的违约行为相比较是不公平的，如果中国政府愿意做出补偿，例如将其控制下的税款转让给持有中国债券的英国债券组织，那么中国政府就不会被视为违约。西蒙同时强调，这并不代表他建议以中国执行英日海关协定作为英国提供援助的条件。
2月20日，英国外交部向国务大臣递交援助中国的备忘录，强调援助中国的必要性。22日，英国内阁再次开会讨论向中国提供财政援助的提案。英国首相张伯伦表示，英国与法币有直接的利益，而且这种利益与中国的外债无关。哈利法克斯强调美国已对中国提供援助，英国应与美国保持一致，而且日本已经登陆海南岛，所以向中国提供援助具有战略意义。张伯伦希望内阁批准对华援助，表示英国不必担心对华援助会招致日本的报复，反而将有助于以此震慑日本。最终，内阁通过援助中国的提案。25日罗杰士电告孔祥熙，英国政府已将平准基金贷款增加至500万英镑。按照当时汇率，500万英镑约合2500万美元。也就是说，中英平准基金贷款与美国桐油贷款数额相当，英国确保与美国采取了平行政策。
全面抗战初期，国民政府迫切期望英国的财政援助。在英国政府中支持援华的人士逐渐占上风时，国民政府宣布停付以关税担保的外债，此举严重影响了中英平准基金贷款的达成。英国政府借机逼迫国民政府承认英日海关协定。此时，日军占据海南岛，令英国进一步感受到日本的威胁。此外，美国已对华提供桐油贷款，英国必然与美国保持一致，对华贷款势在必行。最终英国让步，同意不以中国承认海关协定作为援华贷款的前提条件。
援华提案在英国内阁通过后，中英双方针对中国停付外债的后续问题展开交涉。为保证平准基金贷款顺利达成，1939年2月24日罗杰士致电孔祥熙，建议中方提出补偿方案。2月27日，孔祥熙电示郭泰祺按照如下方案酌情与英方交涉：第一，交涉对象包括关税及盐税所担保之外债。第二，1939年应付外债，关税约350万英镑，盐税约190万英镑，此为不遭受日本人侵占之数目。关税中国政府只收总额的20%，约计70万英镑，盐税中国政府只收总额的35%，计41.5万英镑，总计约111.5万英镑。但中国政府已以国币存入中央银行，即使此次借款成功，中国政府亦不能全部偿付，只能偿付利息。第三，本年中国政府最多付30%，约33.5万英镑（从未被占区域内税收项下提出）。
3月16日，郭泰祺致信伦敦中国债券持券人公会（以下简称“持劵人公会”）主席俾斯保罗勋爵（Lord Bessborough），提出偿付方案。在未来12个月内，之前收到全额利息的债券将获得50%的利息；之前收到部分利息的债券将获得50%的半年利息。此项建议适用于关税及盐税担保的外债。但罗杰士告知俾斯保罗勋爵，这个条件不能令人满意，平准基金法案的第二轮审议定于3月20日进行，如果英国财政大臣不能告知大家有关还本付息的问题正在解决中，那将是令人遗憾的。于是，郭泰祺提高偿还额度，告知俾斯保罗勋爵，中国可支付50%的年利息。3月20日，持券人公会开会讨论这一方案，认为这一提议是谈判的合理基础。
3月26日，孔祥熙正式发表谈话，宣布暂停偿付盐税担保债务，改用摊存办法。27日，国民政府提出偿付利息的清单，持券人公会和英国财政部认为，津浦路借款应视为关税担保的外债加入偿付利息的清单。同时，持券人公会提出优先权的问题，签约时间最早的外债应获得优先偿付的权力。此外，持券人公会也提出将款项存入中立国银行的要求。31日，郭泰祺回复俾斯保罗勋爵：第一，中国政府坚持将相关款项存入中央银行。第二，对于津浦路借款，郭泰祺表示，对于铁路借款，中国政府采取的政策是，若某一条铁路完全被日本占领，中国政府即停止支付相应铁路借款。根据这一原则，中国停止偿付津浦路贷款。持券人公会认为1936年签订的协议已明确将津浦路贷款从铁路贷款类别中转移出来，归入以关税担保的贷款类别。中方不认同此观点，表示1936年谈判期间中国承认的是在铁路收入不足的情况下以关税弥补贷款的缺口。这一条款不适用于不可抗力和意外事件，如目前被敌人完全占领铁路及其收入的情况。第三，对于优先权的问题。中方表示，如果严格考虑优先权，将导致中国提议的可用金额几乎全部分配给1898年英德续借款的本息，从而几乎完全排除其他债券持有人的利息。即使优先权被解释为只适用于利息，许多债券持有人仍将因此无法获得利息偿付。中国政府坚持原有提案，因为该提案是目前情况下最公平和可行的，并能最好地协调各债券持有人相互冲突的债权。4月22日，中国政府提议将发行无息国库券以偿付外债，但持券人公会认为用一种形式的债务代替另一种形式的债务并不会带来任何好处，故拒绝了这一提议。
在中方与持券人公会谈判的同时，英国外交部再次试图与日方交涉从沦陷区获得应摊的外债份额。4月22日，国民政府提出：第一，如果从被占领区支付的款项不包括内债，任何债务都将部分偿付，从而维护内债的地位；第二，配额应自1月15日起支付，并按市场汇率而非官方汇率计算；第三，中国政府不能向日本支付庚子赔款，因为日本人之前截留关税，应视为日方已获得相应的款项。中国政府重申，交涉目的应是确保日本人归还扣留的作为担保的海关收入，而不是施行英日海关协定。克莱琪认为，如果按照中方的意见与日方交涉，日方一定会以中国政府已宣布停付外债为由拒绝。另外，日本同样坚持中国偿付庚子赔款的日本份额。日本政府的理由是，如果要从日本占领区获得偿付外债的份额，日本必须在庚子赔款方面得到与其他列强同等的待遇。中国政府同样不愿牺牲内债权益和偿付日本庚子赔款，以及将中国的税款转存到横滨正金银行。因为这意味着默许日本侵略，这是中方不能接受的。
国民政府在英日海关协定的问题上态度坚决，但在与持券人公会的交涉中做出了妥协。国民政府提出，提供总额约为100万的英镑用于偿付外债利息。持券人公会认为在金额上可以接受。但考虑到外债优先权的问题，市场不太可能接受全部外债获得同样50%利息的方案。持券人公会可以接受的最低限度是，中国政府偿付签约时间最早的以关税为担保的1898年英德续借款和以盐税为担保的1908年英法借款的全额利息，以及其余借款50%的利息。孔祥熙原则上同意该条件，持券人公会则同意放弃对津浦路贷款的偿付要求。中英双方基本达成一致。5月18日，郭泰祺致信俾斯保罗勋爵，表示适用于以关税及盐税担保的贷款的原则，现在也适用于因日本入侵而不在中国政府控制之下的铁路贷款。
国民政府宣布停付以关税为担保的外债后，中英围绕补偿方案进行交涉。英方希望迫使国民政府拿出其控制的所有关税及盐税用于偿付外债利息，并且确保签约日期在前的外债的优先偿还权。中方则希望英国放弃津浦路贷款的诉求，将适用于停付关税担保外债的原则推广到盐税担保的外债和铁路借款。在此基础上，双方初步达成一致。
在中英双方即将达成协议之时，中国的货币形势恶化。中英平准基金和基金委员会设立后，由于法币发行量加大、日伪套汇以及资本逃避等原因，法币汇价日趋低落，平准基金会不得不售出大量外汇以维持汇价。至1939年5月底，已售出基金总额的2/3。中国的货币形势迅速恶化。有鉴于此，6月2日罗杰士建议放缓偿还外债利息的谈判步调。此时，天津租界危机愈演愈烈，6月12日日军宣布封锁天津英法租界。消息传出后，上海银行发生大规模挤兑，提取的资金多被用于购买外汇。国民政府只能限制从银行提现，但这也只能暂时延缓外汇储备的消耗速度。到7月12日，平准基金几近枯竭。14日，俾斯保罗勋爵致信郭泰祺，催促中国政府应该立即正式提出偿付外债利息的提案。18日，因英国不愿继续提供资金，争取法国援助的谈判也停滞不前，美国又没有施以资金援助的迹象，平准基金黯然退出市场。
中英平准基金委员会成立时按法币1元合英镑8.25便士在上海公开出售外汇，力图把汇价维持在这一水平上。但7月18日法币汇价跌至6便士以下。至20日，法币汇价已跌至4.5便士。此时，国民政府的外汇储备下降到全面抗战以来的最低点，中央银行的外汇积余仅2500万美元。货币困境迫使中国政府不得不放弃偿付外债利息的提案。7月28日，郭泰祺致电英国外交大臣，告知因为过去几周，外汇市场出现意外困难和日本对租界的威胁，迫使中国政府推迟提出其原计划提出的提案。
1939年7月起，国民政府全面停付战前签借的以关税及盐税为担保的长期外债和被日本掠夺铁路的相关铁路借款。停付本息、改用摊存办法的海关担保外债包括1898年英德续借款、1913年善后借款和庚子赔款。以退还庚款作为担保的1925年五厘美金公债、1928年六厘美金公债、1934年六厘英金庚款公债和1937年京赣铁路建设公债亦在停付之列。以海关救灾附加税担保的美麦及美棉麦借款，经美国政府同意，将本金延付2年，年息由5厘减为4厘。1941年6月延付期满，改由国库按期拨付，于1944年底本息全部偿清。
至于各国庚子赔款，1939年1月起即停止拨付。4月，国民政府正式向英国提出暂停支付庚子赔款。英国对中国停付庚款的要求迟迟未给予明确答复。虽然英国认为自退还庚款后，除了在伦敦公开发售的以英国庚款担保的公债，对于庚子赔款不再具有直接利益，但是，英国担心同意停付庚款会阻碍恢复英日海关协定谈判。英国希望首先征得日本的同意，但日本显然不会同意。9月，英国财政部表示只要庚款留学生的费用和用于向英国公司购买材料的借用庚款得到保障，愿意就停付庚款问题与各国商讨。至1940年4月，美国和法国表示同意停付庚子赔款，英方提出的留学生费用和购买材料的借用庚款在过去一年也没有发生困难。5月14日英方致电郭泰祺，正式同意暂停支付庚子赔款。
由于外汇暴跌，中方不得不在债务谈判的最后关头放弃提出补偿方案。国民政府认为未能按期偿付外债的原因在于日本的侵略，而伦敦中国债券持有人公会在给英国财政部的一封信中表示，既然日本在1938年5月同意支付占领区应摊外债份额，那么就不应将中国停付外债的责任归咎于日本。国民政府拒绝承认英日海关协定，因为外汇储备锐减迫不得已放弃提出补偿方案，不可避免给中英关系投下阴影。抗战胜利后，国民政府试图恢复偿付关税盐税担保外债，但因为国民党政权迅速垮台，恢复偿债之举不了了之。
全面抗战初期，即便在外汇储备捉襟见肘的情况下，中国政府仍坚持以外汇偿付关税担保的外债。从1937年9月到1938年12月，中央银行垫付沦陷各海关应摊而未解之债额达1.75亿元法币，占1937年度财政实收总额的42.4%。考虑到在法币严重贬值的情况下，中央银行以固定的优惠汇率向海关总税务司提供偿付外债所需的外汇，中国政府在财政上做出的牺牲更大。至广州、汉口沦陷，约80%的关税被日军截留，继续偿付外债已不可能，停付战前签借的巨额长期外债是迫不得已的必然选择。
英国作为中国所发行外债的最大持有者，受国民政府停付外债的影响最大。国民政府对英展开交涉，大致达成对己方较为有利的结果，且未引发英国的激烈反应。考察国民政府的外交应对举措，务实是国民政府外交决策的重要特征。全面抗战爆发之后，中国丧失了大部分关税。国民政府通过向中央银行透支外汇来坚持偿付关税担保的外债，根本原因是期望维持债信以获得英美的进一步援助。当中美桐油贷款达成后，国民政府立即宣布停付关税担保外债。在后续交涉中，国民政府在偿付利息的额度上一再让步，但在外汇储备见底时果断终止谈判。由此可见国民政府在外交上的让步具有强烈的务实性。国民政府在关税被日本掠夺殆尽的情况下坚持偿付海关担保的外债，给予外界中国坚决维持债信的良好印象。在国民政府停付外债之后，批评者没有理由指责中国丧失债信，中国停付外债之举是不得已而为之，情有可原。
国民政府选择在美国桐油贷款达成之后停付外债，正式宣布之前也只与美国政府秘密交换意见，并将美麦及美棉麦借款排除在停付外债之列。之所以如此举措，是因为国民政府已认识到美国是影响英国对华援助的重要因素。英国在远东的势力趋于衰弱，无力单独制衡日本，只能力图与美国保持平行政策。国民政府外交部部长王宠惠在全面抗战爆发后不久即断言，“英国态度以美能否合作为转移，故目前关键全在美国”。在美国提供桐油借款后，英国对中国提供财政援助势在必行。中英平准基金贷款如愿达成，然而国民政府停付外债并且放弃提出偿付部分利息的方案仍给中英关系蒙上了阴影。美国先于英国对中国提供财政援助，并且拒绝同英国一起逼迫中国接受英日海关协定，美国在国民政府外交战略中地位的上升和英国地位的下降已是大势所趋。
