作者黄博文，首都师范大学历史学院硕士研究生
内容提要
日本陆军华北方面军是日本侵华的主要作战部队。在1938—1941年，华北方面军将兵力分散部署，并在此基础上通过下属部队间的兵力借调拼凑出机动部队进行“治安战”。在作战中，华北方面军改变正面作战的模式，通过“肃正”作战将“治安”区域扩大至华北大部分地区，并依靠周期性的消耗作战压制华北边缘地带的国民党军重兵集团，以此维持华北的“治安”稳定，保障日本对华北地区的经济侵略与资源掠夺。但“治安战”并未达成华北方面军控制华北全境的战略目标，随着日本大本营的战略调整，华北方面军可用之兵力逐年减少，“治安战”陷入新的困境。
关键词：华北方面军 “治安战” “肃正”作战 中共根据地
全面抗战爆发后，日本大本营按照侵华战争的作战地域进行了针对性的军事部署，至1938年末，大本营先后建立了华北方面军、华中派遣军和第二十一军分别负责华北、华中与华南地区的作战。其中，华北方面军的主要任务为恢复华北重要区域内的“治安”并确保主要交通线的安全。作为被日本大本营指定的“治安军”，华北方面军在华北地区开展了以“剿灭占领地区内之残敌、抗日武装并完全封杀其游击战法为目的”的“治安战”。在华北方面军的战略规划中，“治安战”主要由战略与政略两部分构成。前者主要指由正规军负责的军事行动，后者则是由情报、宪兵等部门负责的宣抚、情报搜集、思想战、扶植伪政权等政治行动。本文以华北“治安战”中的战略部分为主要研究内容，包括华北方面军下属各部队在华北全境进行的一切常规、非常规的作战行动。关于华北“治安战”的分期问题，笠原十九司曾提出“四阶段”论，即起始阶段（1937.7—1938）、正规化阶段（1939—1941）、加强化阶段（1941—1942）、衰弱化阶段（1943—1945.8）。本文的研究时段基本对应笠原提出的正规化阶段，即以1938年末《陆军对华作战指导纲要》发布为开始，以1941年7月冈村宁次担任华北方面军司令官为结束。
中外学者对华北战场已有比较多的研究，现有成果多侧重于中方视角下的具体战役、中共根据地的发展、日军对中共华北根据地的“扫荡”作战，以及日本的沦陷区统治政策。上述研究成果虽然丰富，但在军事层面，尤其是日军在“治安战”中的军力调配、“治安战”前期的战术变化等方面仍存在深入探讨的空间。本文意在利用国共日三方史料，探究1938年末至1941年间日本华北方面军如何对人员、装备、组织指挥体系等进行协调，在华北全境展开“治安战”，并结合日本大本营、陆军中央的战略变动评估华北“治安战”的战术效能及影响。
1938年夏武汉会战结束后，日军已占据中国南北交通枢纽与长江中下游工业经济发达地区，但仍未能迫使中国屈服。战争长期化完全打乱了日本陆军与大本营的计划。首先，飙升的军费成为日本国家财政预算与国民经济的沉重负担。1938年23亿日元的年度军费预算相比前一年翻了6倍，但也仅能保障17个陆军师团的作战消耗，无法完全保障深陷中国战场的20余个师团。骤增的军费还使1938年日元的通货膨胀率比战前增加了3倍，严重影响了日本国内的经济运行。此外，军事物资储备亦不乐观，日本政府被迫于3月31日制定《国家总动员法》，以统制全国工业扩大生产力。但由于原材料匮乏，军事工业的产能仅能满足总需求的六成，而增加资源进口量又加深了对美国的经济依赖，使其对美外交谈判空间进一步缩小。
其次，战争的长期化打乱了日本陆军的整军计划。截至1938年末，日本陆军已增设17个师团并征募了73万人进入现役，但作战部队的兵员结构并不理想。因战争不断扩大，大本营只能通过恢复两年在营兵役制度、延长服役期等方法填补兵员缺口。其后果便是1938年8月以后动员的部队中近九成为预备役兵，部队战斗力差，官兵平均素质降低。
再次，战争的长期化也打乱了日本陆军的军备革新进程。1936年，时任战争指导课课长的石原莞尔起草了《国防国策大纲》，将“对苏联备战”列为陆军的首要战略，陆军中央据此确立了“1942年之前配备41个师团、142个飞行中队”的目标。随着全面侵华战争爆发，中国战场的巨大开销占用了原本用于购置辎重卡车、飞机、通讯器材等现代化装备的财政预算。参谋本部战争指导课曾于陆军省部首脑会议（由陆军省与参谋本部主要部门负责人构成的高层决策会议）上明确指出，若战争持续下去，陆军要等到1945年才能全部完成现代化换装。考虑到苏联远东军比日本关东军在兵力、装备上都具有压倒性的优势，这样缓慢的军备革新是日本陆军难以接受的。
于是，在武汉会战结束后的1938年10月中旬，大本营决定进入对华持久作战态势，不再进行大规模的军事进攻，转而试图通过政治上的施压迫使国民政府屈服。大本营的战略转变彻底改变了华北方面军的作战目标。1938年秋季，大本营下达《昭和十三年秋季以降对华处理方策》，要求华北方面军迅速确保华北地区重点城市与主要交通线的“治安”，不再扩大战线。此外，大本营还制定了《陆军对华作战指导纲要》，将华北地区定义为“重要资源产地与‘满蒙’（对苏作战前线地区）的稳固后方”。因此，保障日本在华北地区的经济侵略与资源掠夺成为了华北方面军的首要任务。
陆军方面的战略调整改变了华北方面军的作战方式。为集中军事资源进行军备革新，陆军中央只得削减侵华战争的装备、兵力投入。一方面，陆军中央制定了《昭和十四年军备充实案》，自1939年起将中国战场上装备数量多、编制庞大的常设、特设师团逐步复员，代之以新编警备师团与独立混成旅团负责“治安”任务。另一方面，参谋本部作战部主导设立中国派遣军司令部，由其统一指挥包括华北方面军在内的全部关内侵华日军。在新的作战序列下，华中第十一军成为中国战场唯一的“作战军”，在大本营限定的宜昌以西地区作战。而华北方面军则变为以保障华北地区“治安”稳定为作战目标的“治安军”。由于华中第十一军担负压制国民党第五、九战区主力部队的任务，对迫使国民政府屈服的战略意义重大，中国派遣军司令部甚至以华中战事为由几番要求大本营增兵，双方一度僵持不下。因此，华北方面军便不可避免地成为陆军中央削减在华兵力的主要对象。1939—1941年，其下辖的6个主力师团分批次调离或复员，作战兵力也由25万人逐年下降至16万人。
对华北方面军而言，大本营、陆军中央在政略和战略上的转变与其利益诉求不谋而合。在华北方面军内部，早已存在扶植华北地方伪政权，否认国民政府合法地位，使其降格为地方政权并迫使其服从的观点。为此，华北方面军参谋部有意复制关东军炮制伪满洲国的行径，提出“一是在特定地区为防共而驻屯；二是开发利用华北、内蒙古资源，必须掌控华北‘蒙疆’的经济、驻兵权益”的主张。虽然由于中国派遣军与大本营的政策分歧，华北方面军扶植的伪中华民国临时政府最终并入伪南京国民政府，但在转入对华持久作战后，日本御前会议通过了《日华新关系调整方案》，提出在华北及“蒙疆”设立国防、经济上的高度合作地区并驻扎必要的军队，在政策层面对华北方面军“驻军控制华北重要地区”的现地诉求予以承认。因此，为保障日本对华北的经济掠夺并扶植“独立自治”的华北伪政权，华北方面军需要在华北的资源产区、大城镇及交通线周边驻军，并通过“治安战”确保上述地区的“治安稳定”，最终将华北地区变为第二个“满洲国”。
华北方面军对“治安战”并不陌生。早在1937年全面侵华战争爆发初期，日本参谋本部在《临参命第八八号》中就向刚刚组建完成的华北方面军提出“占据平津地区并确保此等地区之安定”的作战命令。不过，彼时华北方面军正与华北地区国民党军主力激战，战线变化频繁，至武汉会战结束时，只有部分师团、旅团在各自辖区内开展“治安作战”，规模、范围皆较为有限。随着大本营的战略调整，华北方面军在兵力逐年减少的同时要实现“华北全境治安”。因此，自1939年4月起，华北方面军采用“分散配置”的部署方式，命令全军各部队将兵力分散于占领区内的各主要城镇与交通线沿线，彼此间相互支援。在整体部署上，华北方面军采用“一军一省”的方式，第一军驻山西，第二军驻山东，方面军直辖部队驻河北，驻“蒙疆”军则负责山西北部与察哈尔南部的“治安”。各军内部的部署体现出“整体分散、重点布防”的特点，战斗力较弱且兵力较少的独立混成旅团被部署在华北腹地，与方面军直辖的部队协同，针对华北腹地的小股国民党军与中共抗日武装开展“肃正”作战。而各师团则主要部署在察南、晋南、鲁西等华北边陲地带，与前线的国民党军重兵集团形成对峙，拱卫华北的资源产地与经济重镇，以保障日本对华北的经济掠夺。各级部队内部亦采取分散配置，每个师团、独立混成旅团的辖区被分为若干区域，每一区域由一个联队（独立混成旅团则为大队）单独驻防。例如，驻晋南地区的第二十师团就将其下属各联队分散部署于同蒲铁路沿线地区以保障铁路运输。在联队层面，日军部署更加分散，每个大队都要分散驻扎以控制尽可能多的区域，最小的据点甚至由只有10余个日军组成的小分队驻守。在分散部署的背景下，华北方面军统筹调度各部队机动兵力，发动了覆盖整个华北地区的“治安作战”。
华北方面军于1937年7月至1938年末在华北局部地区发动的“治安战”暴露出了诸多问题。例如，这一时期的华北方面军惯于将各师、旅团主力投入进攻，致使后方城镇守备部队兵力不足，在国民党军的迂回打击之下损失惨重，最终迫使主力部队放弃前线作战回救解围。在战术上，华北方面军仍秉持正面作战的思路，于主攻方向投入重兵，仅以少量部队穿插策应，在正面击溃国民党军主力后难以将其合围。且日军部队中有相当数量的炮兵，机动能力差，溃败的国民党军得以于作战区域外收拢溃兵迅速恢复战力，继续坚持抗战。
随着战事发展，华北方面军也在调整战术。在1938年末的“黄河河畔扫荡作战”中，华北方面军已经开始普遍采用“一兵团出动主力，其余兵团派出支队配合”的出兵方式。在战术层面，华北方面军也摒弃了大兵团正面突击的进攻方式，转而以“分进合击”的战术从东、西、北三个方向同时向中条山地区国民党军发起攻击。
1939年4月后华北方面军全面实行“分散配置”的部署方式，在整个华北地区展开“治安作战”，并针对不同地区、不同规模的中国军队采取不同的战术。例如，虽然日军很笼统地将1939—1941年间华北地区大部分作战行动称为“肃正”“扫荡”作战，但针对晋南地区等华北边缘地带国民党重兵集团的作战与针对华北腹地国民党军小股部队、中共抗日武装的作战在战术战法等方面截然不同。因此，1938年末至1941年的华北“治安战”应分为“肃正”作战与消耗作战两种类型。一方面，华北方面军通过“肃正”作战不断压缩华北腹地国民党军的生存空间，最终将其消灭或驱离；另一方面，华北方面军又通过周期性的消耗作战不断削弱华北边缘地带国民党军重兵集团的战力，使之无法发动全线反攻。两种作战的目标皆为维护日本对华北占领区的控制，实为华北“治安战”在正规化阶段的一体两面。
（一）“肃正”作战
“肃正”作战意在完全歼灭邻近华北方面军“治安区”的国民党军与中共抗日武装，并摧毁其生存空间，具体可分为两阶段。1938年末华北方面军制定《昭和十四年度治安肃正计划》，决定自1939年1月至1940年3月进行第一阶段“肃正”作战。
在战术层面，华北方面军主要以“分进合击”的战术，从多个方向同时向国民党军发起进攻，按作战计划快速占领目标区域内重要城镇并控制主要交通线，以断绝包围圈内国民党军的退路，而后各支队协同缩小包围圈，伺机捕捉其主力。在作战过程中，华北方面军各部以步兵大队为基干，辅之以本部队内一些特殊兵种与技术辅助部队混编成“讨伐队”（日军内部称呼，即执行“扫荡”任务的部队），作为“肃正”作战中的基本作战单位。由于缺少足够的辎重、通讯装备，日军机动能力差、小股部队间协同作战经验缺乏的问题并没有得到明显改善。但华北腹地的国民党军战斗意志较差，往往一触即溃，所以华北方面军对国民党军主力的合围往往会变成击溃、驱离作战。
在兵力调配层面，由于实施分散配置，华北方面军各部需要将主力部队留守驻地维持管区“治安”，难以在作战中投入大量机动兵力。因此，“肃正”作战的参战部队由驻地与作战区域相邻的各部队抽调兵力拼凑而成，投入作战的总兵力取决于“扫荡”对象的兵力多寡。从两个师团、旅团抽调支队即可完成对华北地方武装的击溃任务，而作战目标为国民党军主力时，华北方面军也可以通过下属部队之间的兵力借调聚集起万人规模的部队发动攻势。相较于正面作战，“肃正”作战的激烈程度、伤亡率都低得多。通过灵活的兵力借调，华北方面军得以运用有限的机动兵力，长期维持这种低烈度、高频次的作战。
当“肃正”作战结束后，华北方面军会在新占领地区“实施高度分散之配置，以此等分散据点作为支撑之根据，对周边地区反复进行‘扫荡’行动，使残余敌人无法获得喘息之时间与空间”，最终通过扩大占领区域驱离华北腹地的国民党军。至1940年3月，华北方面军已将“治安”区域延伸至华北388个县城中的312个，但仍缺乏有效手段应对在华北乡村地区快速扩张的中共根据地。
中共在抗战初期以发展根据地为首要战略任务，不与日军主力做过多纠缠，在远离交通线与大、中城镇的晋北、晋西北、晋冀鲁豫、晋东南等地建立起根据地。八路军的壮大起初并未引起华北方面军的足够重视，日本在1940年前甚至仅将八路军视为阻碍宣抚班工作、扰乱乡村地区秩序的威胁，试图以“肃正”作战迅速将八路军驱离华北腹地。八路军则通过埋伏袭击、以多击少、灵活机动的游击战保卫边区根据地。效法关东军“满洲大讨伐”的华北方面军很快发现，情报上的劣势使他们无法及时、有效地感知战场态势，僵化的“分进合击”战术无法捕捉在根据地内拥有情报优势的八路军主力，而己方各部队在作战中缺乏协同的弱点却屡次被八路军利用。华北方面军的“肃正”作战如一记重拳打在棉花上，被快速机动的八路军消解于无形。八路军的抗战活动引起日军的更多重视，如在1939年冬的黄土岭战斗中，八路军集结兵力开展运动战，并取得击毙驻“蒙疆”军独立混成第二旅团旅团长阿部规秀的不俗战绩。1940年3月，华北方面军在第一阶段“肃正”作战结束后制定了《昭和十五年度肃正建设计划》，决定采取更为彻底的分散部署以巩固占领区的“治安”，并将八路军设定为主要作战目标。一方面针对中共根据地进行彻底的“扫荡肃清”，另一方面利用不积极抵抗日军的国民党军遏制八路军的扩张。面对日军的疯狂进攻，八路军延续了上一阶段反“扫荡”的运动战经验，针对日军守备力量薄弱的晋中地区发动了百团大战，而华北方面军则实施《昭和十五年度第二期肃正行动计划》作为应对。
在第二阶段的“肃正”作战中，华北方面军出现了诸多变化。首先，“讨伐队”的编成更加灵活。由于日本陆军编制革新，中国战场上的警备师团的步兵大队扩容了1/3。因此，“讨伐队”也不再以一个完整的步兵大队为基干，而是以步兵中队为基本作战单位编成。此外，由于可用之兵逐年减少，隶属于不同联队甚至不同师团的炮兵、通讯、辎重、步兵部队开始被混合编入同一个“讨伐队”。这两点变化使得华北方面军能够在“肃正”作战中以更少的总兵力维持更多的作战单位。其次，华北方面军将更多数量的通讯装备用于“肃正”作战，使得各“讨伐队”间的协同作战能力大幅提升。以1940年8—11月的晋中作战为例，独立混成第四、十六旅团的主力部队与借调自第三十六、三十七、四十一师团的支队分为11个“讨伐队”，每队配备1个通讯小队用于联络与呼叫陆航飞机轰炸支援。若通讯不畅，上级指挥官亦可派飞机寻找失联的支队并空投新的作战命令。可以说，改善后的通讯手段使得每一支“讨伐队”都能与作战指挥部和相邻部队进行联络，在提升指挥效率的同时也有效弥补了在中共根据地内作战带来的情报劣势。再者，尽管“讨伐队”的编成更加零散，但大部分“讨伐队”仍配置了至少1个炮兵中队（或分队）及辎重队，保障了“讨伐队”的机动性与单独作战能力，使其能够压制数倍于己的八路军部队。
在编制、装备条件改善的基础上，华北方面军摒弃了僵化的“分进合击”战术，在作战开始后率先占领全部高山要点并切断大小道路，然后将每个“讨伐队”分为多个梯队协同进军，形成拉网式“扫荡”，以期捕捉八路军主力并迅速合围。以晋中作战为例，华北方面军各部队从东、西、南三个方向对中共根据地发起攻击，对八路军第一二九师和决死一纵队形成包围。虽然八路军主力最终成功突围，但日军小股部队灵活机动、快速反应的作战效果也得到华北方面军司令部的认可。而同样的战法也出现在对华北地区的国民党军的作战中。
此外，华北方面军也在摸索“反游击战法”。1939年之前，日军士兵完全不了解游击战，甚至负责指挥基层作战单位的下士官也只是在战地临时接受了5天的反游击战训练。随着“肃正”作战的全面展开，华北方面军逐渐意识到根据地对八路军发展的重要性，并相应地改变了“肃正”作战的作战目标。例如，在1940年秋季的晋中作战中，华北方面军第一军司令官筱冢义男就在作战命令中明确提出：“要在敌军根据地进行彻底的‘三光作战’，断绝敌军将来的生存能力。”为此，华北方面军在作战计划中加入了“毁坏无法运走的缴获武器和粮草并屠杀有抗日倾向的根据地成年男性平民”的内容，将平民纳入作战对象中。在此次作战中，华北方面军各“讨伐队”对根据地内基础设施尤其是八路军的军工厂进行了系统性破坏，给根据地造成较大损失。而后，华北方面军更是在1941年2月颁布的《1941年度肃正计划》中将此类战法以命令的形式在全军范围内进行推广，妄图通过对根据地中国军民的无差别“三光扫荡”，彻底击垮八路军。
综合来看，华北方面军两阶段的“肃正”作战效果明显。国民党军主力部队在遭受打击后基本退出华北平原地区，仅在晋西、晋南、绥远等边缘地带坚持抗战。而在平原运动战中崭露头角的八路军也被第二阶段作战中频繁的拉网式“扫荡”牢牢牵制，主力部队集结困难，未能予日军应有之打击，致其烧杀破坏，对根据地经济、政权建设造成极大威胁。更重要的是，华北方面军较成功地在战术上适应了华北的战场环境，通过下属部队间的兵力借调频繁发起“肃正”作战，使得其在兵力逐年下降的同时依然能够不断扩张“治安”区域。
（二）消耗作战
消耗作战是在不突破大本营作战限定范围的情况下以消耗国民党军有生力量为目标的作战，与“肃正”作战存在较为明显的差异。一方面，消耗作战的主要作战目的并不是扩大“占领区”，而是通过师团级别的攻势重创华北边缘地带的国民党军重兵集团，使其在短时间内无法集中兵力进攻华北方面军“治安区”，以此在不违背大本营“禁止突破现有战线”指令的前提下达成以攻代守的战略目的。另一方面，消耗作战以华北方面军各师团为主要参战部队，较少动用频繁参与“肃正”作战的独立混成旅团。由于华北边缘地带的国民党军主力仅存晋南卫立煌部、绥远傅作义部，因此驻山西的第一军与察南的驻“蒙疆”军成为了发动消耗作战的主力，驻河北的华北方面军直辖部队与驻山东的第十二军则予以协助。作战开始前，相邻防区的部队会在华北方面军司令部的协调下派遣支队负责协防，担任主攻的师团集中主力发动攻势，在重创国民党军主力后退回开战前的战线。
据国民党方面宣称，在1938—1941年共击退日军对中条山地区的13次进攻，其中大部分均为华北方面军第二十、三十七、四十一师团等驻晋南部队单独发动的小范围作战。较为典型的消耗作战包括1939年“东作战”、1940年夏季晋南系列作战与1941年晋南会战。
1939年末，国民党军在南岳军事会议后策划发动冬季攻势。以位于晋南地区的第二战区为主攻方向，计划切断同蒲路、正太路并肃清晋南地区之日军师团。第一、八、十战区策应，计划动用总兵力达50万人。1939年12月3日，华北方面军通过叛徒泄密得知这一信息，决定先发制人。驻晋南的第三十七师团出动主力沿中条山北麓兵分三路展开攻势，采用“分进合击”的战术正面快速突破国民党军防线，在击溃国民党军集团主力后退回原防区。经此一役，原本作为主攻部队的国民党军第五集团军损失甚大，使得第二战区在之后的冬季反攻中攻势不齐，战果甚微。此后，反攻受挫的国民党军与晋南日军进入长期对峙状态。
1940年春，已遭华北方面军多次清剿的晋绥军因晋西事件与中共全面决裂，失去了对山西新军的控制权，阎锡山抗日态度趋于消极，华北方面军第一军北部“治安”压力减小。与此同时，国民党军第七十一军等战斗力较强的部队进驻晋南地区，战意高涨。华北方面军第一军遂将下辖第三十六、三十七、四十一师团全部部署于晋南，决定抢先攻占陵川、晋城、平陆等中条山外侧城镇，重创在此集结的国民党军主力。作战开始后，三个师团按作战计划迅速突破国民党军防线占领上述各城镇。但由于主力倾巢而出，后方较为空虚，为监督晋绥军抗战而渡河进驻晋西的第十战区第九十军李文部进攻同蒲路乡宁段以支援南线作战，第三十七、四十一师团主力被迫北上进行乡宁作战，击退李文部。此时，晋南国民党军趁日军主力撤离，随即展开全线反攻。第三十七、四十一师团再次南下与第三十六师团一同进行晋南反击作战，在付出重大伤亡后击退国民党军攻势，将战线恢复至开战前的状态。
此役之后，晋南国民党军遭受巨大伤亡，被迫退出晋城等中条山北麓要点。至8月末八路军发动百团大战时，国民政府军事委员会虽一再命令山西全省国民党军乘势反攻，但晋南国民党军却因之前战损过大无法执行，仅进行了一定规模的以阻断日军交通线为目标的作战，并未达成战略性突破。反观华北方面军，虽然伤亡同样惨重，但三个主力师团却进占中条山北麓将各自占领区连成一片，进一步压迫晋南地区国民党军。中条山内资源贫瘠，部队难以自给，全靠黄河南岸的兵站补给。受限于后勤运输能力与兵员物资的不足，中条山内国民党军重兵集团长期缺乏粮食、弹药与兵员补给，主动出击作战的积极性逐渐降低。
至1941年初，由于日本拒绝从中国战场撤军，日美关系迅速恶化。美国政府态度强硬，大本营决定孤注一掷，集中军力实施“南进政策”打破美国的经济制裁，而这也意味着日本陆军将不得不削减在中国战场上的军事投入。随着日军进驻法属印度支那北部，大本营出台《中国事变处理要纲》，要求中国派遣军做好进入“大持久战”的准备，为今后可能推行的“南进政策”节约军事资源。而后，大本营又通过《对华长期作战指导计划（要旨）》，提出在秋季以后转入长期持久态势，确立在华50万兵力的体制，要求华北方面军在必要时可发动短时间的突袭作战，但以返回原驻地、不扩大占领区为原则。中国派遣军当局则明确命令华北方面军首先歼灭山西南部之中央军，后逐次划分地区实施管区内之“肃清”。
面对“战术从宽、战略从严”的要求，在得到中国派遣军两个师团的兵力支持后，华北方面军决意在大本营抽调兵力之前发动大规模攻势，彻底消灭晋南地区的国民党军重兵集团。国民党军方面曾计划于5月中下旬实施反攻，却又一次被华北方面军先发制人。1941年5月，晋南会战爆发。华北方面军集结了几乎全部机动兵力，各部依照先期作战经验采用穿插包抄的战术，迅速占领垣曲、黄河渡口等战略要点，切断了中条山区内的交通线与补给线，而后形成内外双线包围圈。中条山内的国民党军主力部队缺乏弹药补给，且因交通线阻断丧失机动能力，最终只能被日军分割包围，逐个击破。
由此可见，国民党军自1938年夏季进驻晋南地区后，兵力几经扩充，最终与华北方面军形成对峙态势。为应对此局面，华北方面军也逐渐扩大消耗作战的规模。此后，晋南国民党军在屡遭华北方面军针对性打击后战意明显趋于消极，最终在晋南会战中被纠集10万兵力的华北方面军（此时华北方面军总兵力仅16万）击溃。
与日本侵华的战略困境
在军事史研究中，对于一场战争的评价应当包含战术与战略两方面，即战术表现以及是否通过作战达成了相应的战略目标。华北方面军在1938年末至1941年的“治安战”中表现出了较高的战术水准，却未能通过“治安战”达到维持华北全境“治安”的战略目标。战术与战略层面截然相反的结果凸显了华北方面军乃至大本营在侵华战争中的战略困境。
（一）“成功”的战术尝试
从战术层面看，华北方面军能够快速适应兵员、装备、组织调度等方面的变化，根据华北战场环境及时转变战术，发动“治安战”，一定程度上弥补了部队常规战斗力弱、重武器与辎重设备缺乏、机动兵力不足等劣势，体现出较高的作战效能。
首先，“治安战”的战术能够最大限度适应华北方面军的兵员及装备变化。自1939年1月起，由于《昭和十四年军备充实案》的实施，新编成的警备师团与独立混成旅团逐步代替常设、特设师团成为华北方面军的主要作战力量。警备师团的总兵力仅为常设、特设师团的一半，但在武器配备上并不逊色。炮兵联队换装了仅靠驮马便可拆卸运输的四一式山炮等适合华北山地作战的重武器，步兵联队装配了更多数量的掷弹筒、轻重机枪，通讯联队换装新式电台设备提升各部队间协同作战能力。唯独辎重联队的卡车、驮马编制被大幅削减，使师团主力缺乏长距离作战所需的携行能力。在兵员构成上，大本营起初以日本本土各师团管区的留守部队为基干编成警备师团，以独立步兵大队为基干编成独立混成旅团，兵员素质较差。为维持部队战斗力，只得从归国复员的主力师团中又抽出大量基层士官调入新编成的警备师团。经历人员、装备变更后，华北方面军各部队虽无法进行长距离、高强度的正面攻击作战，却能适应小规模、低烈度、短距离的“治安作战”。
其次，在组织调度层面，兵力借调极大提升了华北方面军机动兵力的使用效率，使得其能够在全面实行分散部署的同时频繁发起“治安作战”。华北方面军下属部队间的兵力借调存在着明显的限制与规律。第一，兵力借调存在范围限制。在师团、旅团一级，各部只参加邻近地区的“治安作战”。如在1938年12月1日至1939年1月10日“扫荡”山西南部的作战中，邻近的华北方面军第一军第二十、一〇八、一〇九师团都派遣了支队参战；而在1939年3月1日至22日“扫荡”晋北地区晋绥军的作战中，只有防区与之相邻的第一〇九师团与独立混成第三旅团派出了支队。同样的范围限制也存在于华北方面军下属各军之间。第一军主要负责山西境内作战，第十二军主要负责山东、豫北境内作战，华北方面军直辖各部则负责河北地区的作战，并在第一、十二军“扫荡”晋冀、冀鲁豫交界处时出兵协助。第二，兵力借调存在数量限制。在“肃正”作战中每个师团、旅团的外派兵力通常不超过5个步兵大队，以保证主力部队留守驻地，维持分散配置的部署状态。而在消耗作战中，由于参战部队主力尽出，防区相邻的各部队会在华北方面军协调下派出数个大队的兵力进驻其防区进行协防。例如1939年12月3日至18日针对晋南国民党军的“东作战”中，驻临汾第一〇八师团的3个步兵大队南下进驻第三十七师团辖区，防备国民党军迂回偷袭。第三，兵力借调存在明显的周期规律。比如，第二十师团在1939年夏季很少派遣支队参加辖区外的“肃正”作战，而第五师团则在本年度秋季外派任务较轻。在分散配置的部署状态下，借调兵力的多寡、作战周期的密集程度、作战范围的远近都将影响到华北方面军各级部队能否长期维持稳定的战斗力。通过规律性的兵力借调，华北方面军各部能够随时保持半数以上兵力留守，维持管区内“治安”，并通过周期性作战保持部队战力。
此外，兵力借调杜绝了全面侵华初期曾屡禁不止的现地军擅自发动进攻的现象。由于华北方面军各部队的机动兵力过少，若不相互借调兵力则无法单独发动进攻作战。在五原作战中，国民党傅作义部以第三十五军主力于1939年冬发动包头战役并取得极大战果。华北方面军驻“蒙疆”军参谋长田中新一意图反攻五原，但由于兵力不足只得作罢。直到1940年1月24日大本营通过《大陆命第四一三号》批准驻“蒙疆”军反攻请求后，华北方面军司令部才协调直辖的第二十七、一一〇师团与第一军下辖第三十七、四十一师团派遣支队北上协防，驻“蒙疆”军得以集结主力发起反攻。作战结束后，虽然驻“蒙疆”军内部依然希望在五原驻兵留守，但出于对兵力不足、后勤吃紧、部队装备不适应严寒环境等因素的考量，驻“蒙疆”军司令官园部和一郎最终决定从五原撤兵，将战线恢复至战前态势。
除兵员素质、装备、兵力调度等方面外，华北方面军的指挥体系也在“治安战”中得到了较大提升。在开始华北“治安战”之前，华北方面军的作战行动往往以大兵团为单位展开，指挥命令层层下达，极易贻误战机。随着兵力借调模式逐渐成熟，华北方面军开始采用更为直接的垂直化指挥。在“肃正”作战中，华北方面军的作战指挥部可以直接与战场上任一“讨伐队”随时双向联络。而在“讨伐队”内部，来自不同师团、旅团的各步兵、炮兵、辎重、通讯部队之间能够做到军令互通、服从指挥，极大提高了兵力运转效率。在消耗作战中，进行正面突击作战的各部队也不再以联队为单位统一行动，而是以较少兵力配备一定数量的骑兵与运载车辆组建数个支队，执行快速穿插包抄的战术，主力部队则携带重火力装备进行正面攻击。深入“非治安区”，相互间无协同经验的小股部队之间能够军令互通、相互协调，意味着华北方面军能够以较少的总兵力维持更多数量的作战单位，并在作战中覆盖更大的战场范围，彻底封锁某一区域并从中搜索八路军主力。
华北方面军在战术层面上很好地利用了军备现代化的优势，在人员装备、兵力组织调度、指挥体系方面快速适应了华北战场环境，并通过下属部队间的兵力借调一定程度上弥补了兵力不足的劣势，取得了仅靠正面作战无法实现的战术胜利。通过1938年末至1941年的“治安战”，华北方面军将大部分国民党军从华北腹地驱离，并通过针对中共根据地的“肃正”作战，使八路军出于全局考虑在百团大战后放弃运动战，转而缩编主力部队规模发展地方武装。可以认为，“正规化”阶段的“治安战”在战术层面一度达到了华北方面军的预期。
（二）慢性的战略失败
尽管华北方面军的“治安战”基本达成了大本营《陆军对华作战指导纲要》的要求，维持了华北主要地区的“治安”稳定，但整个“治安战”体系至1941年已经隐患重重。
首先，随着华北方面军总兵力的逐年下降，兵力借调开始出现混乱。中共根据地的快速扩张与晋南国民党军的不断增兵都迫使华北方面军发动频率更高、规模更大的“治安战”。但华北方面军又必须在每次作战后扩张的占领区内实行分散配置，导致兵力被进一步分散。因此，华北方面军不得不打破兵力借调的范围限制。在1940年的春季针对晋南国民党军的作战中，不仅远在晋北的第一军独立混成第四、九旅团需要派出占总兵力1/4的支队南下支援，就连驻“蒙疆”军与驻山东的第十二军也要各派遣支队长途跋涉进入晋南地区协防。兵力借调的混乱引发了连锁反应。由于华北方面军各部仍实行分散配置，无论其承受怎样的“治安”压力，都依然担负支援其他地区“治安战”的责任。例如，八路军发动百团大战的重要原因之一即是驻地与晋察冀、晋冀鲁豫根据地相邻的独立混成第四旅团派出了大量兵力远赴晋南参加春季晋南作战。而在百团大战后期，华北方面军发起晋中作战“扫荡”中共根据地，也必须向在晋南地区与国民党军激战正酣的第一军三个师团借调五个步兵大队与两个半炮兵大队北上支援，这对第一军而言无疑是釜底抽薪。然而，这一阶段兵力借调的数量限制并未被打破，盖因各部兵力捉襟见肘，本部防区尚自顾不暇，早已无多余之兵外调了。
值得一提的是，为解决兵力不足的问题，华北方面军曾试图组织伪军协助参与对八路军的作战，以实现“以华制华”的目的，但收效甚微。华北伪军团体主要有“华北治安军”（后改称“绥靖军”）、伪警察以及省、县伪警备队等，其中“华北治安军”承担了绝大部分的军事作战任务。但在作战层面，华北方面军显然并不信任伪军的战斗力，因此，“华北治安军”在1939年10月成立后仅在北苑、保定、开平、天津、济南等华北腹地大城市周边地区驻防，至1940年10月才开始与日军混合部署，共同负责河北10个县、山东2个县的警备工作，在“肃正”作战中承担辅助任务。由于华北伪政权的财政状况无法负担过多的军费开销，华北方面军也无意在训练、装备乃至财政上予以扶持，仅以作战缴获武器装配华北伪军，因此截至1940年底华北地区的伪军正规部队仅有8个团，共1.5万人。在华北方面军的评价中，华北伪军正规部队在有限参与的“肃正”作战中表现较差，而省、县伪警备队仅能守卫本地“治安”，无法离开驻地参与对八路军的“扫荡”，远远不足以扭转华北方面军兵力不足的困境。直至1942年，华北伪军才逐渐受到华北方面军重视，开始协同参与“肃正”作战（具体日军与伪军的数量比例大致为山地5∶4、平原地区1∶3），以弥补后者兵力不足且分散的弱点。总而言之，至1941年冈村宁次接任华北方面军司令官时，华北地区的伪军在“治安战”正规化阶段并未起到明显作用。
其次，华北方面军无法通过“治安战”压制中共根据地的发展。华北方面军曾于1941年初制定《昭和十六年度肃正建设计划》，按实际控制程度将华北地区分为“治安区”“准治安区”“非治安区”。华北方面军在“治安区”扶植伪军实行傀儡统治，将机动兵力集中于“非治安区”，捕捉歼灭八路军主力。但中共同样有应对之道。在百团大战后，受限于战场态势与根据地经济条件，八路军一方面主动缩编主力部队，一方面大量发展游击队、独立营团、区县武装等地方武装，在山东等地逐步建立正规军—地方武装—民兵三级军事体制，并建立军区—军分区体制实现根据地的军政合一，进一步整合根据地的抗日力量。在具体战术上，八路军也逐渐适应了华北方面军的“肃正”作战，采取“‘扫荡’圈内打小仗、圈外部队积极作战”的方针，破坏其“扫荡”行动，并在敌军主力撤退后立即反击，最大限度减轻“扫荡”对根据地的破坏。华北方面军逐渐意识到，由于情报搜集上的劣势、人员装备缺乏等因素，现有的“治安战”模式只能在一点或一线上取得暂时性的胜利，无法捕捉在根据地内灵活机动的八路军主力或地方武装。想要实现对中共根据地的全面封锁，华北方面军需要大本营调拨充足的兵力与通讯、辎重装备，但直至日本投降，华北方面军都未曾获得过充足的军力和物资，因此，华北“治安战”的失败是必然的。
战术上的“成功”无法掩盖战略上的困境。纵观1938年末至1941年的华北“治安战”，华北方面军兵力不足始终是“治安战”最大的制约因素。究其原因，乃是大本营与华北方面军之间不可调和的战略分歧所致。自1938年10月的《昭和十三年秋季以降处理方针》至1940年的《中国事变处理要纲》，大本营始终希望通过投入最低限度的兵力保障其对华北重点地区的经济掠夺与“治安”稳定。而陆军中央由于计划在中国东北地区与苏联远东军决战，也将关内地区定义为关东军的后方。由于华北地区不是日本陆军的主要战略方向，华北方面军作战兵力占关内日军总兵力的比例也在1938—1941年从1/3降至1/4。而且，由于无须承担大规模作战任务，华北方面军的辎重、战车、工兵部队也被大幅削减，这极大削弱了其大规模攻击作战能力。以至于1942年在筹备闪击重庆的“五号作战”期间，华北方面军要求大本营增援至少6个汽车联队与2个工兵联队，否则无法执行长距离作战任务。
对华北方面军而言，如此规模的兵力投入不足以达成大本营的战略目标。由于华北地区的中国军队坚持抗战，华北方面军必须“肃清”华北全境的抗日武装方能确保重点地区不受袭扰，因此只能通过实行全面的分散配置来扩大“治安”区域。而在主力部队不断分散部署的情况下，华北方面军的可用之兵又在大本营的军备调整下逐年减少。最终，随着八路军在敌后战场上的发展壮大，华北方面军的兵力借调开始出现混乱，“治安战”难以为继。
发动华北“治安战”是华北方面军战术上的“权宜之计”，而赋予华北方面军“治安军”的职责又何尝不是大本营在战略困境中的“权宜之计”呢？自七七事变至太平洋战争爆发前夕，日本的对外政策始终处于战略矛盾中。一方面，日本希望通过与德意缔结轴心同盟对抗苏联威慑美国，同时乘德国击败英国之势攫取英荷等国在东南亚的殖民地；另一方面，日本又始终维持对美交涉的渠道，试图让美国默许日本在亚洲的扩张而不切断对日本至关重要的资源贸易。外交战略上的摇摆不定还集中体现在日本对侵华战争的决策上。逐渐恶化的日美关系与日苏军事冲突迫使大本营必须大幅削减在中国战场上的军事投入，以集中资源用于推行“南进”政策与对苏备战。但由于中国抗日民族统一战线的建立，日本已绝无可能仅通过政治谋略迫使国民政府妥协。中国派遣军司令部甚至明确提出，哪怕仅仅维持“日军对于中国军队的压制态势”，也需要大本营继续增兵。面对这一困境，大本营既希望推行“南进”政策，又不肯放弃在华侵略所得，最终自欺欺人般地提出了《中国事变处理纲要》，企图一方面削减侵华军事投入进行军备革新，另一方面通过“治安战”对国民党军予以沉重打击，迫使重庆政府屈服。
凭借装备、兵员素质等战术层面上的优势，华北方面军在“治安战”前期快速扩大华北“治安”区域，并实现了对华北国民党军主力的压制。以晋南地区为例，华北方面军纠集几乎全部机动兵力，最终通过晋南会战击溃中条山地区国民党军卫立煌部。但是，有限的军事优势只能使日本获得暂时性的战术优势，无法帮助其实现战略上的目标。大本营若想复制中条山会战的战果，在中国战场上发起决定性的攻势，就必须如中条山会战一样，在每一个主要攻击方向上均保持五六个师团的作战兵力。如此规模的军力投入已然超出日本国力的极限，且必将耗尽日本的战争潜力，使之无法进行军备革新，遑论推行“南进”政策。因此，在大本营执意“南进”的战略背景下，华北方面军必然无法获得足够的军事资源，而华北“治安战”本身，也只是在延缓日本战略上的失败。值得一提的是，在1941年7月后，华北方面军在新任司令官冈村宁次的指挥下发起新一轮“治安作战”。在此阶段中，华北方面军一方面施行更为极端的分散配置，一度将“治安”区域占华北地区总面积的比例提升至70%。另一方面通过更为极限的兵力借调，拼凑出“华北特别警备队”作为专司“肃正”作战的部队。两项措施在初期取得了一定战果，一度限制了中共根据地的发展，但最终仍因精干兵力被抽调、装备补给被削减而难逃失败结局。可以说，虽然日本陆军1945年8月才最终迎来战败，但华北方面军的“治安战”早在1941年就已显露失败的端倪。
从1938年末至1941年，在华北“治安战”的“正规化”阶段中，华北方面军利用下属部队间的兵力借调频繁开展作战行动，通过“肃正”作战不断压缩华北腹地国民党军与八路军的生存空间，并以周期性的消耗作战持续压制华北边缘地带的国民党军重兵集团。在具体作战过程中，华北方面军作战部队不断尝试改进战术战法，体现出了较高的战术效能，最终将“治安”区域扩张至华北地区大部分城镇与主要交通线沿线。然而，在快速扩张的背后，“治安战”的失败结局已然显现。诚然，由于中日综合国力上的差距，日军部队的作战能力强于同等规模的中国军队。张发奎就曾说：“我感觉敌人(日军)能攻占任何他们想要的目标，倘若他们没有占领某地，那是因为他们不想要。”然而，华北方面军的战术优势却最终无法转换为战略胜利，日本侵略者完全低估了中国人民的抗日意志。随着八路军在华北地区的发展壮大，华北方面军有限的机动兵力在不同的中共根据地之间疲于奔命，兵力借调这一“治安战”的基础也开始出现混乱，华北“全境治安”渐成镜花水月。
归根结底，大本营长期自相矛盾的战略决策是导致华北“治安战”失败的重要原因。日本既无通过军事侵略彻底占领全中国的能力，也不愿从中国战场全面撤军，放弃侵略所得，只能通过展开“治安战”的方式，谋求以有限的军事投入迫使中国屈服，最终在中国战场的泥潭中不断消耗，随着太平洋战争的爆发一步步走向战败的深渊。
