作者于宁，鲁东大学马克思主义学院讲师
内容提要
1940年10月，滇缅公路重开后，中国开始积极谋划出兵缅甸，以维系国际交通线的安全。但由于英国不愿介入中日战争，并基于利益考量而寻求以自身力量保卫远东殖民地，因此一再阻挠中国军队赴缅。太平洋战争爆发后，英缅政府无力向中国入缅军队提供充足的后勤保障，中方则因实力所限，难以改变同盟国对中国国际地位的认知，致使缅甸防卫再次丧失有利时机。最终迫于形势，英国才同意中国出兵缅甸。与英国交涉过程中，中国遭遇的一系列波折，是中日战争由中国孤军奋战进入抗战国际化阶段所面临的实际困难，更是同盟国内部既有矛盾与战略利益冲突交织作用的必然结果。
关键词：英属缅甸 中英军事合作 缅甸战役 林蔚 蒋介石
1940年6月，滇越国际交通中断，滇缅公路成为各种战略物资进入中国的主要孔道。不久，在日本的胁迫下，英国宣布封锁滇缅公路。10月，为应对日本在远东的扩张，英国决定恢复中缅陆上交通，并酝酿与中国开展军事合作。最初，英国驻华大使负责与中方高层交涉共同防卫缅甸的相关问题。1941年初，英国派遣军事使节团来华，并允许中国军事考察团访问远东殖民地。随后，中英就联合军事行动问题达成初步协议，一旦英日开战，中国可派兵入缅协防英军。
关于中英共同防卫缅甸问题交涉的研究，学界已产生一批具有学术影响的成果。本文拟利用中英双方相关史料，在系统考察中英交涉过程的基础上，对比中英防卫缅甸的各自计划与利益诉求，对太平洋战争前后中英军事合作状况进行评判，探寻双方存在分歧的根源。
1937年全面抗战爆发，迫于德国在欧洲的压力，国力衰退的英国选择以外交方式维护其在华利益。从签署承认日本侵华合法性的《有田—克莱琪协定》到单方面宣布关闭滇缅公路，英国希望通过牺牲中国的利益来换取日本的让步。然而，实际换来的却是日本的步步紧逼。1940年，德国闪击西欧，接连获胜，不仅使法属印度支那、荷属东印度失去了宗主国的保护，也刺激了日本的南进野心。7月27日，日本大本营与政府制定的计划明确提出：“行使武力时，应极力将战争对手只限于英国一国。但即使在这种场合，对美开战也将不可避免，因此，应做好充分准备。”当英国忙于保卫本土而无暇东顾时，日本一方面逼迫法属印度支那当局订立协定，允许日军进驻印支北部，并可取道进攻中国云南；另一方面又向荷属东印度施压，要求后者增加对日石油供应量。9月，日本与德国、意大利缔结三国同盟条约，相互承认彼此建立的“新秩序”。日本对外政策“由进驻法属印度支那而发展到处理南方问题（指侵入东南亚——引者注），由三国同盟开创了向世界政策发展的开端”。
日本对远东英属殖民地构成了严重威胁，但远东防务整体薄弱的状况则令英国更为忧虑，特别是缅甸的防御力量。造成这种状况有着多方面原因。首先，兵力有限。1937年4月1日，英国宣布印度与缅甸分治，缅甸防务改由英缅政府负责。截至1939年，缅甸全国共有士兵5374人，其中有1807名欧洲人，3517名是英印军中的亚洲人。此外，缅甸还拥有1.2万名宪兵和边防军，用于维持国内治安。由于历史原因及英国奉行互相牵制的民族政策，占缅甸人口多数的缅族人很少在军中服役。其次，军备松弛。缅甸没有海军基地，主要港口亦未设置防御工事。边境线仅构筑有少量工事，缺乏坚固堡垒。最后，边境地区交通不便。缅甸与邻近的泰国拥有漫长的陆上边界，北部是掸邦高原，南部多高山阻隔。缅甸一侧缺少国防公路，尤其是南部丹那沙林半岛。英军虽在土瓦、丹老、维多利亚角设有机场，但各据点相对孤立。一旦爆发战事，当地守军无法坚持很长时间。
1940年10月，为应对日本迫在眉睫的威胁，英国召集远东英属自治领、殖民地与荷属东印度殖民地的军事代表及美方观察员在新加坡举行防务会议，评估远东防务状况，并提出改进意见。面对英国长期推行绥靖政策造成远东防御力量薄弱的现实，“会议的报告强调加强远东防御措施的紧迫性，包括加强空军、高射炮防御工事、海军防御、大炮以及陆军的力量”。随后，英国政府决定改组远东军事指挥系统。除原印度司令部外，11月18日，英国在新加坡增设远东司令部。前空军上将波普翰（Robert Brooke-Popham，又译巴布翰）担任总司令，指挥远东空军司令部及缅甸、马来亚、香港的驻军，并协调各地英军的行动。上任之初，波普翰即得到两项命令：“首先，英国政府的政策是避免与日本开战；其次，在拥有一支舰队前，我们的远东政策应主要依靠空中力量，并结合可能提供的海军力量。”
针对缅甸防务存在的问题，在远东司令部的支持下，缅甸战争委员会开始着手重整军备。1940年末，英缅政府宣布：“此后各种部队，对所有种族的人民都将同等录用。……缅人士兵的薪饷要与英国士兵相同。”通过颁布法令，英缅政府让大批缅族人进入步枪队、工兵队、空军预备队及海军后备队中服役。尽管如此，缅甸的防御力量相比国土面积而言，仍极为有限。英国专注于欧洲和中东的战事，以及对马来亚的防御。与这些地区相比，缅甸处于从英国获得保障与增援顺序的最末位。直至1941年，其防务等级甚至低于西印度群岛。
鉴于远东兵力有限，难以与日本抗衡，英国政府转而积极开展外交斡旋，寻求其他国家的协助。期间，英国着手调整对华政策，利用重开滇缅公路的机会，改善对华关系。1940年10月3日，英国首相丘吉尔告知中国驻英大使郭泰祺，“日、德、意同盟，国际空气一清，而美孤立派益失意”。英国准备在封锁期满后，重开滇缅公路。期间，担任蒋介石对英联络员的杭立武从英国驻华大使卡尔（Archibald Clark Kerr）口中获悉，一旦英国“决定开放滇缅路，则妥协政策告终，以后种种互助办法即可顺利进行”。英方暗示中英未来存在相互合作的可能性。随后，丘吉尔发表演说，正式宣布英日订立的关闭滇缅公路协定在3个月期满后不再续订。
对于重开滇缅公路，蒋介石认为：“英国深悟绥靖政策之在东亚不能收到效果。”在他看来，这既是对日本在远东制造一系列危机事件的有力回应，也是英美调整远东政策的必然产物。10月14日，蒋介石约见卡尔，讨论中英未来开展合作事宜。因对英方心存疑虑，他向卡尔表示，双方合作的前提是英国“尊重中国之平等地位及中国陆军对战争所作贡献之重要”。此外，他坚持双方应遵循平等原则，如果日本威胁云南，英方以新加坡的空军援助中方；若日军进攻新加坡，中方则以陆军截击日军后路。16日，在与卡尔的谈话中，他再次强调：“希望英美并不是以朋友地位，仅从旁来协助，而以平等基础完全共同合作。”
会谈结束后，在致外交部的电文中，卡尔认为英国不应忽视中国在远东，甚至在世界政治中的作用。他说：“如果我们和美国真的打算一劳永逸地解决远东问题，我们确实必须寻求中国的合作，那么第一步显然是建立某种‘精神谅解’。” 10月24日，郭泰祺拜会英国外交大臣哈利法克斯（Edward Frederick Lindley Wood），英方表示，中英之间已存在“精神谅解”，但英国过早卷入中日冲突，并不符合中英两国各自的利益。英国必须认识到目前美国受国内政治的限制，采取果断行动的可能性不大。英国外交部明确告知卡尔:“当前形势下，我们无法提供有效的军事或物质援助。”随后，更进一步说明，英国准备迎战日本的海、空军，但在这些方面，英方不能指望中方的直接帮助。不久，卡尔将英国政府的答复转告蒋介石。在蒋看来，这不过是英方不愿提供实质性帮助的借口。但对英国而言，新加坡防务会议已清楚表明远东殖民地的防卫将寄托于强大的海、空军力量，这显然是中方力所不能及的。况且美国总统选举即将来临，英国又无法指望美国参与中英军事合作。这些因素促使英国婉拒中英联合作战的提议。
虽然谈话的结果并不理想，但蒋介石仍决定将中央军调往云南邻近省份，如第五军到贵州贵阳，第五十四军到广西富洲，第六军到贵州兴仁。此时，蒋介石虽将注意力放在云南，但仍密切关注缅甸的局势。10月底，他判断即使日军进攻云南或缅甸，导致滇缅交通断绝，中方仍有“自立自保之实力”，并可利用未来美日爆发海战之机，反守为攻，因而“此时似不应积极”。11月初，日本公开介入泰国与法属印度支那围绕领土问题的冲突。蒋介石原先的乐观态度很快转为不安。16日夜，召集军事高层商讨时局对策时，蒋介石判断日军下一步将“乘机占据西贡，驻兵泰国，以夺新加坡、以夺仰光”。他指示军方:“对于出兵缅甸事应即作详细计划。”徐永昌则认为，由于日本加入三国同盟使美对日态度趋于强硬，致使其南进计划受阻，“距侵马来与缅甸为期尚遥”。但就目前英日关系而言，“倭不遽进，英亦决不遽加刺激”。事后证明，徐永昌的判断与英国在远东的总体战略大致相同，也符合日本面临的实际困难。随着日本公开要求法属印度支那同意泰国的领土要求，蒋介石更加忧虑泰国未来会倒向日本，因而决定“严防倭寇进占缅甸，截断我国际路线”。
鉴于中方自东向西调动军队最少需2个月，中国军队如果进入英国属地作战，各项工作则必须有3个月的准备时间。蒋介石建议卡尔:“如确有与吾方合作之意，此项谈判应立即开始。”他向英方表达了派遣陆军协助英军作战的意愿，并借此试探英方对合作的真实态度。卡尔表示，英国的远东防御计划即“以空军为保卫远东利益之主力”，但愿将中方计划告知本国政府。随后利用两次谈话的机会，蒋介石进一步告知卡尔，中国准备从云贵抽调10个师，共计16万兵力入缅，但至少需要120日才能完成兵力输送。正因如此，蒋介石强调双方的“谈判开始实不容再任延缓”。卡尔虽然对此表示理解，但此事需由英国政府最终决定，他也无能为力。
德、意、日三国同盟订立后，通过外交渠道，中方向英方提议开展军事合作。与卡尔的谈话之初，蒋介石还保持着矜持和幻想，但随着日本公开支持泰国的领土主张，他的态度发生了明显转变，并向英方表明中方愿意立即出兵保卫缅甸。尽管卡尔没有正面答复中方的要求，但也并未拒绝，双方仍存在继续交涉的基础。
中英共同防卫缅甸是外交问题，更是军事问题。双方交涉之初，卡尔向蒋介石建议由美方派遣一个精干的军事使节团来华，其主要任务：“一、拟具应付目前军事状况之计划；二、筹划将来英、美参加对日作战后之军事准备。”军事使节团将以经济使节团的名义作为掩护，对外严格保密。1940年12月12日，卡尔正式告知蒋介石英国将派遣前总参谋长办公室首席参谋丹尼斯（L.E.Dennys，又译戴尼斯）来华，他将以驻华使馆武官的名义，负责与中方联络，研究中英军事合作的具体方案。事实上，丹尼斯的权力被严格限制。虽然他可以与中方高层讨论互助话题，但在这些讨论被批准前，不得做出任何承诺。
1941年1月中旬，丹尼斯抵达重庆。随后，在与侍从室主任贺耀祖的谈话中，丹尼斯表示其任务是探索英日开战后，中英互助的可能性并提出建议。2月10日，与蒋介石的谈判中，丹尼斯即向中方申明英国当前正与德意殊死作战，不愿树敌过多，分散力量。但他提议英日开战后，英国可在中国境内使用空军，并开展双方游击战合作。蒋介石则更关心英方能否提供实质性的军事援助。同时，他向英方重申为避免日军占领昆明切断中缅交通，中英军事合作应提早进行。在核心问题上，丹尼斯秉承了英国政府的远东政策和波普翰的具体方针，拒绝将新加坡与昆明的地位等同对待，但同意向中方提供一定的援助。
3月18日，蒋介石询问英方是否预期中方出兵缅甸或新加坡协助英军作战。丹尼斯表示，中国对双方共同作战的最大贡献在于“牵制最大数量之日军于中国战线，并大量消耗其军备”。4月14日，蒋介石再次询问英方，如果英日开战前，日军进攻云南，英方是否会向中方防卫云南提供空中援助。卡尔则告知蒋介石，目前英方可以向中方提供的援助范围有限，无法在英日爆发战争前，向中方承诺协防云南。因为任何此类承诺都会使英国卷入对日战争。
虽然双方的谈判进展缓慢，但中方派遣参谋人员赴缅考察事宜却取得了进展。此前，蒋介石曾向卡尔透露：“对彼地陆空实力之真相，尚无充分了解。”随着缅甸局势不确定性的增强，中方急于了解作战地域的兵要地志及英军防务状况。1940年11月中旬，蒋介石命军令部抽调相关人员，组建考察团。主管情报搜集工作的军令部第二厅厅长杨宣诚询问丹尼斯，“可否派参谋团入缅作军事侦察”。徐永昌判断英国或为避免刺激日本，“不能骤允我军事团体入缅也”。事情的发展果然如徐所料。中方赴缅考察之事，招致英国驻日大使克莱琪（Robert Leslie Craigie）的反对。他认为此举易引起日本的警惕。但卡尔向国内据理力争，坚持缅甸即将成为战场，双方情报合作应在缅甸，而非印度举行。期间，因美英两国未能就派遣美国军舰支援新加坡的问题达成一致，正拼命抵抗德国对本土轰炸的英国转而拉拢中国。12月底，英方不仅允许中方访问缅甸，还告知中方不必用考察交通的名义作掩护，“但亦不必报纸张扬”。
1941年1月，在获得访问印度的邀请后，中方又向英方提议考察新加坡、马来亚的军事设施，并得到对方应允。中方随后组建“中国缅印马军事考察团”，由军事委员会办公厅主任商震任团长，军令部次长林蔚任副团长。考察团成员除来自军令部外，还包括侍从室、军委会办公厅、后方勤务部、外交部、海军司令部、空军司令部、陆军大学、第五军等部门。中方计划在缅甸考察“军队的训练、装备、组织和补给系统；军港、要塞和机场；缅甸与泰国、印支的边境地区”等。
2月初，考察团由滇缅公路进入缅甸腊戍，并调查了沿途地形及运输状况。抵达仰光后，考察团首先拜会驻缅英军总司令麦根劳（Donald Kenneth McLeod，又译麦克莱）及总督科克伦（Archibald Douglas Cochrane）。期间，商震将蒋介石的信件转交科克伦。信中蒋介石阐明中方此行的目的，“参观国防设施和研究国防事项，并邀请您提供指导，以进一步巩固我们两国之间的关系”。随后，考察团与英方高层探讨了双方军事合作的前景，并参观仰光的兵营、机场、码头等设施。根据英方意见，中方成员分组考察了缅甸境内的兵要地志和军事设施。在完成预定任务后，考察团又先后访问印度、马来亚和新加坡等地。6月上旬，考察团经缅甸回国，将在缅、印、马搜集到的资料及撰写的考察笔记，整理成《中国缅印马军事考察团报告书》。中国军事考察团的缅、印、马之行是中方为开展中英军事合作，协防缅甸，与英方在军事层面进行的一次实质性接触。对中国来说，考察团此行获取了远东英属殖民地防务的第一手资料。具体包括如下几点：
第一，缅甸防务状况的总体认识。陆军数量有限的英国在远东殖民地执行“防乱为主，边防次之”的策略，造成缅军兵力有限，“不过1旅（若干营）及若干军事警察队而已”。而且官兵成分复杂，“以缅印人为主，英人不过四五分之一”，装备极为平常，“甚或不及我国”。依靠现有兵力防卫缅甸，英缅当局将面临很大压力。尽管中英存在军事合作的基础，“滇缅唇齿相依，滇缅安定则马印两地亦自然无万一之虑矣”，但在与英军将领的接触过程中，林蔚深切地感受到，“英国［的］绅士态度，非到不得已不肯说出并肩携手的话，他认为他乃是站在援助我们的，不是出于自救的，所以吾人赴缅，他认为［是］一种军事观光，不是有所商讨”。
第二，英国远东军事当局对中英共同防卫缅甸的基本态度。麦根劳表示，关于缅甸方面之协力方案，要请示波普翰，但他对林蔚推断日军的南进趋向表示赞同。波普翰认为倘若日本经泰国进攻缅甸，盼望中方由云南进攻越南，截断日军后路，间接协同英方作战。鉴于目前日本暂不会与英国开战，波普翰因而婉拒中方派兵入缅的要求。即将卸任的科克伦在与林蔚的交谈中亦认为：“关于敌人南进之说甚嚣尘上，以彼观察，目前敌人或不敢竟冒险与英国为敌，盖彼如南进，势须顾虑美国在其侧方也。”
第三，日军入侵缅甸的步骤及主攻方向。中方的《缅甸共同防御计划草案》认为日军可能以海空军掩护陆军向缅泰交界处进军，先侵占马来亚、新加坡，再回师北上，并派遣3至5个师团侵入缅甸。此外，中方判断“景东以南，经登劳山脉，亘萨尔温江下游至毛淡棉一带”虽有崇山峻岭及河流阻隔，但有公路与泰国相连，“为可攻可守的决战地带”。为确保缅甸海港，中英两军应将主力集结在毛淡棉、登劳山脉及景东以南地区，防御重点是毛淡棉方面，另派一部在中缅边境的车里、临江间担任持久防御。英国远东军事当局则认为，开战之初，虽然驻泰国的日军对缅甸的攻击将仅限于突袭，但对一支大部队而言，从清莱向掸邦南部发动进攻较为可行。
对英国而言，中国军事考察团访问的象征意义远大于现实意义。邀请中方访问其殖民地，一方面是向中方示好，另一方面是有意向日本暗示中英之间的“团结”。1941年2月20日，缅甸总督在花园举行茶会欢迎中方军事考察团的到来，日本驻缅领事也应邀出席。林蔚认为：“此会不仅为总督联络缅印之用，且予日本以暗示。”《东方画刊》更是直言不讳地指出，中国军事考察团前往南洋各地的访问，正是中、英、美三国团结的证据，“和对日本的一个当头棒喝”。实际上，英国的友善举动是迫于形势所做的策略性调整，并未改变轻视中国的态度。林蔚对此心知肚明，“英人对我国体，外貌尊敬而实际军事合作精神相差尚远也。……此次表面欢迎合作之举，乃一时迫于西欧法国之投降，东亚之陷于独立，不得不将就而出此而已”。
考察团回国后，商震与丹尼斯分别在7月24、30日和8月6、12日举行多次会谈，商讨未来中英军事合作的具体事宜。期间，丹尼斯重申英日开战是中英实施联合作战的前提。关于中国军队入缅问题，他坚称：“经研究结果已认为不必要。”中方同意英方的要求，在普洱以南驻扎1万中央军，用于未来在萨尔温江以东的作战中攻击日军的侧翼和后方。实际上，普洱、车里一带的气候与地形，并不适宜驻扎过多部队，“此次派兵赴普洱，不顾艰辛危难，于敌作战上并无必要，此举完全系为协助缅甸”。事实上，英国对中国军队入缅缺乏热情，“主要原因是我们不希望因此挑衅日本，并且我们没有能力为10万人的中国士兵提供装备”。
关于缅甸防卫问题，英方最终同意英缅政府给予中国诸多便利，如允许中国购买的飞机在缅装配、低空训练，使用缅甸境内机场，云南垒允至缅甸腊戍间可架设有线电话等。日本进攻缅甸时，中国军队自云南出击，攻击入侵景东的日军侧翼，“此项部队须在战前（现在）向滇境内普洱一带集结，并先与英缅方取得联络”。
尽管如此，中方高层对英方是否已下定对日作战的决心一直心存疑虑。林蔚判断：“日本对南进方针与其内心，英军固早已窥破之矣，故呈虚张声势并以美国参战可能相恫吓，而内心则亦力避与日本正面发生冲突。”随着大批日军运抵印支南部，有继续向泰国施压的态势，英国政府对日态度日趋强硬。但国民党中央宣传部部长王世杰仍认为：“敌如侵泰不侵星加坡或缅甸，英政府似仍无与敌决裂之意。”
此后，军委会转而强化中缅边境的防御，并为未来派兵出国作战进行前期准备。一方面，军委会组建由林蔚任团长的驻滇参谋团，负责协助昆明行营制定保卫滇缅路及昆明的作战计划，阻止日军侵入云南，并监视越南日军；另一方面，鉴于日军持续向滇越边境调集兵力，10月25日，蒋介石下令：“立即增强滇边防务，以防敌军攻滇。大约将续调三军，防阻敌军自越南入侵。”随后，第六军下辖的第四十九师开赴滇缅公路护路，第九十三师主力开赴佛海布防，并抽调第二七七团组成加强团，由刘观龙指挥，进驻普洱地区的车里。第五军先是驻防云南杨林、沾益、曲靖等地，后移驻昆明市区。
1941年12月8日，日本联合舰队偷袭美国海军基地珍珠港。同日，登陆泰国的日军在解除泰军武装后，迅速向泰马边境推进。马来亚北部登陆的日军也在击溃当地的英国驻军后，向南部进发。太平洋战争初期，日军参谋本部计划，“伺机夺取缅甸南部之航空基地等，并于作战大致告一段落，只要情况许可，即实施处理缅甸的作战”。不久，日军第十五军接到占领毛淡棉等缅甸南部航空基地的命令。先头部队随即占领维多利亚角。
面对日军的攻势，远东英军不堪一击。12月11日，由于担心新加坡面临被孤立的危险，英军高层决定将缅甸防务的指挥权由远东司令部移交至驻印军司令部。12日，丘吉尔告知驻印军总司令韦维尔（Archibald Wavell，又译魏菲尔），在接管缅甸后，其主要任务是抵抗日军对缅甸和印度的进攻，并尝试切断马来半岛的日军交通线。11月下旬，英军在北非战场的局部胜利，暂时缓解了英国政府对远东战场兵力不足的焦虑。除计划将第十八师及4个皇家空军战斗机中队、大批高射炮及反坦克炮运往印度外，丘吉尔向韦维尔保证会尽最大努力提供装甲部队、空军和作战部队等。考虑到德军暂时无力进攻中东，丘吉尔还建议韦维尔将原计划调往该地的英印第十七师留下来抵御日军，并把他认为最好的部队集合起来，在东线发挥最大优势。此外，丘吉尔告知缅甸总督，增援部队和装备已准备运往印度，可供韦维尔调遣。若英军在北非战场取胜，他将派遣4至6个轰炸机中队增援缅甸。
韦维尔将加强空军和防空力量作为缅甸防务的主要目标。远东司令部就曾计划让境内的国际空军(International Air Force，即美国援华志愿航空队)暂缓飞往中国，以协助保卫缅甸。12月15日，韦维尔请求丘吉尔与美方斡旋，将援华志愿航空队的多余飞机置于英方的控制下。鉴于缅甸的防空预警系统尚不完善，韦维尔请求丘吉尔尽快将订购的一套及追加的两套移动防空设备拨付缅方。然而，援军开赴缅甸的过程并不顺利。当韦维尔21日访问缅甸时，他才获悉第十八师的第五十三旅已被调至马来亚，第十七师的第四十五旅也被派往新加坡。不仅如此，远东司令部还向韦维尔请求增派一个印度旅。
太平洋战争爆发后，中方立即就保卫缅甸问题与英美展开磋商。12月8日晚，蒋介石告知英、美、苏三国武官，中国军队“已准备对香港、越南、缅甸与各友邦军队一致行动”，共同抵抗日军的进攻。期间，美国驻华军事使团团长兼武官马格鲁德（John Magruder）告知中方应注意：“敌攻缅甸时如何援助。”当被问及日军可能进攻缅甸的线路时，丹尼斯称：“经曼得勒的迂回的漫长进攻路线似乎是唯一可行的。”在蒋介石看来，英方此前曾多次向中方表示，一旦英日开战，中英联合军事行动将正式实施。既然英美已对日作战，中方此时提议派兵赴缅参战，英方将再无拒绝的理由。
但落实到具体谈判，中方很快发现双方之间的分歧依然存在。何应钦奉命约见丹尼斯，询问英方关于联合作战的具体事宜，尤其是中方援缅问题。丹尼斯表示中方可以向英方提供直接援助或间接援助。前者，中方“派出装备完全的部队并由中国补给”；后者，中方最好能以普洱的1个师对印支北部发起一次进攻。对中方来说，这两种援助实施起来都存在一定困难。中方因无法解决火炮及后勤问题，直接援助的方案只能暂时搁置。关于间接援助，徐永昌则认为：“越南有法籍及土著兵约12万，彼如反对，是不啻反增一部敌人云云。”
尽管丹尼斯的表态与蒋介石的预期存在一定差距，但考虑到英方一再不同意中国军队入缅的种种举动，他对此并不感到意外。蒋介石自认为，开战之初，英美在远东遭遇的失败，使其“以后则不能不集中全力先解决远东之倭寇”。为配合英美未来的军事行动，蒋介石一方面命军令部次长刘斐拟定中国军队入越、缅计划；另一方面电令林蔚，督促中缅边境车里、佛海、思茅的驻军，限期完成工事的修筑。
然而，军委会内部对入越保缅的计划却有不同声音。徐永昌认为，中越边境主要驻扎法越军队，“我如对法越无谅解，恐除所备入缅部队外，以滇桂现有我军对法越军，亦不见得有大把握”。林蔚则认为，目前战事尚未波及缅甸，但泰国假如倾向日本，日军攻缅的可能性将大增，马来亚的形势也将变得严峻。“英方一时不但无兵可增，即增而道途险阻，亦非易言”。云南境内的部队应迅速入缅，配合英军深入泰国境内作战，袭击日军侧翼，分散日军南下兵力，“不但缅南可保，即马来亚战局亦可长久维持”。然而，此计划能否顺利实施主要取决于英方的态度。他坦言：“所忧虑者英方不肯坦率自承，终或致误大事耳。”倘若中国军队顺利入缅，根据《中英协同作战意见》的判断，双方合作存在积极和消极两种情况。消极方面即英方将中英军队划分区域，分开使用。中方可能在缅东的猛太至猛盼，越泰边境至景东一带作战，掩护缅甸中部，英方则集中兵力在缅南作战。积极方面即英方将联合中缅兵力入泰作战，以确保马来亚。林蔚的分析不无道理，况且驻防滇南的第六军调往边境地区尚须时日，蒋介石下令车里的刘观龙支队立即开赴缅甸蒙养，第九十三师余部开赴车里，第四十九师迅速编足一个步兵团开赴畹町。
实际上，蒋介石坚持派兵入缅，有其特殊的用意。“一则缅为中国惟一通海要口，二则缅为中国与英美联系惟一之要道，不可坐令其失陷，而使我与英美隔绝，又陷于孤立无援之境，易为俄所胁制也”。因此他决心，“以无条件派兵赴缅泰参战”。但徐永昌认为：“援英军之派遣似以比较被动的为佳。”一方面中方争取战场主动，但掌握决定权的英方却视而不见，这令中方毫无办法；另一方面中方可动用的预备队数量有限，仅有第五、第六军，即使缅甸战局吃紧，可用的兵力最多不超过4个军。但徐永昌的意见未获采纳。
不久，美国政府致电中方，建议美、英、荷、澳各派代表赴重庆召开军事会议，商讨成立联合军事指挥机关事宜。12月15日，蒋介石约见丹尼斯等人，丹尼斯表示可以准许更多的中国军队入缅，普洱的一个团应在萨尔温江成为预备队，昆明的一个师作好准备，在必要时出动。蒋介石提出中方派遣足够数量的部队并无问题，但应明确这些部队在缅甸将被如何使用。王世杰在日记中记载：“英国政府派人来渝要求我方派军入缅甸，阻敌军攻缅，以保滇缅路。我军事当局拟派两军入缅。”此时，中方并未放弃入泰作战的准备，蒋介石指示徐永昌:“对于我军入泰越作战所需之特种部队，如宣传队、敌后工作队，以及热带作战之训练等，应如何组织与训练，希拟具体办法呈报。”鉴于边境地区兵力有限，蒋介石筹划“派援缅甸部队与车运计划”。16日，第七十一军奉命接替第五军守卫昆明，后者开赴中缅边境的祥云、大理、保山一带集结。第六军（欠第九十三师及第四十九师之一团）向保山、芒市集中。
21日晚，蒋介石接见准备参加重庆军事会议的韦维尔。作为缅甸英军的最高指挥官，韦维尔的态度将直接关乎中英合作防卫缅甸的未来。关于派兵问题，蒋介石告知韦维尔，中国入缅的兵力，以英国需要为标准，并受英军司令统率。“惟中国既非以雇用军队而以同盟军之地位作战，当划给指定地区，由其军官负责防守，自不得利用中国军队专作防卫交通线或挖掘壕沟等工作之用”。蒋介石强调划分防区，一方面是受林蔚报告的影响，另一方面也反映出他对英军缺乏信任。韦维尔表示缅甸的当务之急有三项：“一、空军作战。二、集中武器分配使用。三、保护缅甸，间接保护新加坡。”但蒋介石则认为：“保缅最好攻泰。”韦维尔虽不反对进攻泰国，但主张应首先巩固作为战略根据地的缅甸和新加坡。
不难看出，中英双方皆主张保卫缅甸，但究竟采取何种方式，却存在明显差异。蒋介石谋求中英联合作战，主动进攻泰国的日军，以替代消极防御。韦维尔则主张充实缅甸的空军和武器装备，但这些物资中方显然无法供给。此时，租借法案物资正由滇缅公路运往中国内地，其中就包含缅甸急需的飞机和军械。这些情况韦维尔当然知晓，他的话看似向中方要求物资援助，但意在试探美方对于英缅当局使用中方物资的态度。这种谈判手法令蒋介石不得不感叹：“英人之外交手段之灵敏亦可佩也。”
23日，重庆军事会议正式举行，如何防卫缅甸成为会议的议题之一。迫于美方的压力，中方最终同意将保卫云南的援华志愿航空队改派缅甸。此外，美国将存放在仰光的租借法案军火划出一部支援缅甸陆军。中方再次向英美提议：“应主动进攻泰国，我方已准备二军可以当敌两师，必要时我方尚可再出一军。”韦维尔认为缅甸境内公路不适合大兵团调动，并且英方无力向入缅部队提供后勤保障，因而仅同意车里的驻军增为一师，畹町则不必再派部队。至于中国计划派遣的两个军，他建议“最好用于可以使敌因此不能由中国抽兵转往菲律宾或新加坡”。韦维尔同意中方派遣第六军的第九十三师和第四十九师作为预备队移至中缅边境地区。因获悉第六军的暂编第五十五师驻防分散，且战斗力较差，他未要求该师随同调动。但装备精良的第五军却被要求驻防昆明。在他看来，如果作战需要，第五军可由昆明随时入缅；倘若日军由印支北部进攻滇缅公路，该部也可加强云南防御。
会前，蒋介石曾对出兵缅甸的交涉较为乐观。然而，结果却让他大失所望。虽然中英签署了《共同防御滇缅路协定》，客观上宣告了中英军事同盟的正式成立，但韦维尔无疑成了最大的赢家，不仅得到了缅甸急需的物资，还将中国军队主力阻挡在缅甸国门之外。这激起了蒋介石的愤怒，“英人之贪诈自私，毫无协同作战之诚意，而对我国之轻视侮蔑，尤为可痛！”时任驻英使馆武官的唐保黄坦言：“他是到重庆求援来的，但他坚持要中国接受他的条件和要求，而对中国提出的一切反建议则坚决拒绝。”
对于英方的做法，马格鲁德在给美国陆军部的报告中称：“韦维尔的拒绝与缅甸毫无防御能力的现状不符，这是为了证明要求转让中国租借物资的正当性。”美军高层也认为：“中国能够单独地为英国负起守住缅北的责任，可是，直到现在英国也不希望中国军队进入缅甸，协同防御。英国方面采取的这种顽固态度令人遗憾，不可理解。”丘吉尔也对韦维尔的做法感到遗憾，“你已允许中国第四十九师和第九十三师进入缅甸，但第五军和第六军的余部仍在边境以外的地区。缅甸似乎已陷入被占领的威胁之中。……我难以理解为什么我们不欢迎他们的援助”。
面对来自各方的责难，韦维尔在致丘吉尔的电文中辩称：“1941年12月23日，我在重庆时已经同意中方的两个师，他们行动的延误纯系中方的原因。”此外，缅甸境内的食物供给和交通状况难以满足需要。倘若来自印度和非洲的英军能够顺利到达，他们将比中国军队更适合守卫缅甸。缅甸总督特别要求，不要接受超过必要数量的中国人。韦维尔因此认为：“即使立即接受完整的第五军和第六军入缅，他们到达缅甸的时间也比预定时间要晚。……这最终不会对缅甸防御产生任何影响。”事实上，韦维尔的理由并非毫无依据。会前，他与丘吉尔曾谈及缅甸交通状况对作战的影响，“从缅甸进入泰国的公路数量少，且路况差。需要大量的准备工作才能建立和维持足够规模的部队，以破坏敌军的交通线”。加之缅甸尚未受到直接威胁，首相也许诺援军即将到达，这些因素使他有理由相信，英军可凭借自身力量，而非外国军队来保卫殖民地。
由于缺乏运输工具，直到1月下旬，中方计划先期入缅的两个师才抵达指定位置。中方预定的集结计划因而被迫搁置。行进中的第五、第六军被迫停止前进，分段在昆明附近及滇缅公路沿线集结待命。中国军队主力无法顺利入缅，攻泰援缅计划更是无从谈起，“坐困数万国军于龙（陵）、畹（町）国门，致未能握作战准备之先机、战地、战器等”。
重庆军事会议结束后，日军接连占领香港和马尼拉。为协调盟国在远东战场的指挥系统，英美首脑协商决定成立美、英、荷、澳联合司令部（ABDA），韦维尔出任总司令。缅甸被划入ABDA战区，成为盟国援助中国与防卫印度的战略支撑点。
对日军何时进攻缅甸，英国内部的认识较为统一，“一般都认为，日本人至少在马来亚的战事还没有胜利结束以前，不会对缅甸发动一次大规模的战役”。珍珠港事变前，缅甸的武装力量仅有英缅第一师、英印第十六旅、辅助部队和边防部队，以及少量炮兵营等，且多数部队尚未做好战争准备。1942年1月，适合沙漠作战的英印第十七师抵达缅甸。原计划调往爪哇的第七装甲旅也被韦维尔调往缅甸。截至1月中旬，包含增援部队在内，缅甸陆军人数已达5万余人。然而，丘吉尔未能说服澳大利亚总理将由中东回国的部分澳军改道增援缅甸，因为后者认为澳军的存在不太可能使局势向有利于英国的方向倾斜。
1月初，完成兵力集结的日军突破缅泰边境的丛林地带，进攻缅南的土瓦。虽与预判的主攻方向相去甚远，但英缅当局仍无意让边境地区的中国军队入缅。蒋介石下令第四十九师之一团抵达畹町后，“应暂勿前进，以待英方认为有作战需要再请时，开入缅境，但可先与英方接洽”，“第九十三师之一团暂留普洱，俟运具改善后再行前进”。结合英方的种种表现，商震推断韦维尔对中国军队的作战能力“似仍不甚信任”。不久，缅甸军方对中方联络员称：“开来腊戍的步兵1700名，仅有枪600支，军士服装褴褛，形同苦力。”在英方看来，中国援军的到来不仅于事无补，反会增加英军的负担。
24日，新加坡告急，攻占土瓦的日军发动对毛淡棉的进攻。与此同时，英国政府部分官员仍对缅甸的防务持乐观态度，如外交大臣艾登（Robert Anthony Eden）认为：“缅防充实，敌难得手。”但英缅军方对战况的判断则较为冷静，“如敌增加压迫，防军即将撤退，……敌在旬日内将大举攻缅云”。远东局势变得愈发严峻，艾登向中国驻英大使顾维钧表示：“陆、海、空增援部队现正赶往该地，英国潜艇也已抵达，大批印度部队正在途中。” 2月初，日军进攻萨尔温江东岸。丹尼斯请求中方将第四十九师迅速开赴缅甸境内的萨尔温江东岸地区，并将暂编第五十五师推进至遮放、畹町一带，准备入缅。
为调节英印关系，商讨战时中印合作，蒋介石计划访问印度。2月4日，英缅军司令胡敦（Thomas Jacomb Hutton）拜访了途经腊戍的蒋介石，“要求我第六军入缅，在景东一带担任防务”。蒋介石虽表示同意，但告知英方“每日开两列车为我运货”，胡敦对此则支吾不允。英方的举动再一次让蒋介石感到失望。即便如此，中英双方还是商定，以第六军（三师）入缅，其中一师赴泰缅边境的景东一带布防，两师赴萨尔温江迎战，另以第五军为后备军。2月中旬，日军逼近仰光。英缅当局被迫请求中方续派第五军迅速入缅。蒋介石批准第五军自16日开始以汽车输送，至畹町附近集中。此时，入缅部队已无法按原计划开赴预定位置，中方改令“第五军到达畹町后，即开棠吉、同古间，暂归胡敦将军指挥”。
随着第五、第六军悉数开赴缅甸，中英围绕共同防卫缅甸的多次交涉才告一段落。双方迟迟未能达成一致，有着深刻的原因。
首先是英国的全球战略。1941年初，英美在华盛顿举行参谋会谈，在解决联合作战中的优先次序问题上，双方最终达成一致，正式确立了“先欧后亚”“大西洋第一”的战略总原则。太平洋战争初期，虽然日军在马来亚的作战进展顺利，但英国并不认为远东局势已陷入绝境，更不会因此而动摇“先欧后亚”的整体战略。况且远东军事当局事先已预估到缅甸将无法长期固守，因而更不愿分散有限的防御力量。这是英缅当局缺乏固守缅甸决心的重要原因，也是英方不愿花费过多精力与中方谈判的主要因素。
其次是中国的战略调整。滇缅公路解除封锁后，由于担心国际交通线会再次被切断，中国因而具有出兵缅甸的强烈意愿。但受制于自身实力，无法解决装备、补给和运输问题，中国只能寻求英国的支持。即使英国一再拖延或阻挠，中国却并未放弃入缅的努力。太平洋战争爆发后，英国尚未将中国视为主要盟友，中国战场的地位也未得到应有的重视。攻泰保缅计划看似可以扭转战局，但中方并不掌握交涉的主动权，并且方案的可操作性低，难以获得英方的响应，中方被迫放弃。在事先未与英方协商一致的情况下，蒋介石急于将第五、第六军主力调至中缅边境，在遭到韦维尔拒绝后，这些部队被迫就地整训，反而影响了中方的预定部署。
最后是围绕日军攻缅方向的分歧。根据缅泰之间交通与地形状况，英方认定日军将由泰国清迈经缅甸东部的掸邦，攻取曼得勒，切断滇缅公路。基于上述判断，英缅师主力被配置在景东地区，缅南仅配置少量边防部队。景东临近中缅边境，驻防边境的中国军队必要时可迅速入缅，英缅当局因而拒绝过多的中国军队进入缅甸内地。经实地调查并结合与日军作战的经验，中方认为日军将由缅南的丛林地带攻入缅甸。无论是中英两国共同防御缅南，或是中方接替英军防御缅东，英缅军主力南下，前提是有足够的中国军队开赴缅甸。但中方无力说服英方接受自己的主张，只能被动接受英方的安排。
鉴于地理位置等因素，殖民地时期，缅甸处于英国远东防务的边缘位置；然而抗战时期滇越国际交通线被切断后，却成为中国获取海外援华物资的最重要通道。可以说，缅甸的战略价值对于中英两国截然不同，由此造成双方投入的精力和重视程度大相径庭，无疑，中方保卫缅甸的诉求更为强烈。
全面抗战爆发后，由于英国奉行绥靖政策，加之日本尚未触及其核心利益，故而对中英军事合作反应冷淡。日、德、意签署的三国同盟条约对于英美在远东的秩序与利益，构成了潜在威胁。针对日本的扩张，英国召开新加坡会议，准备重整远东防务。但因无法取得美国的支持，英国转而利用缅甸问题，缓和与中国的关系，试图以此达到牵制日本的目的。与此同时，蒋介石基于有利的国际环境及自身的战略考量，主动向英国提议协防缅甸。尽管中英关于共同防卫缅甸的交涉不断深入，并取得了一系列成果，但双方仍无法建立真正的互信。至于中国军队赴缅参战的兵力问题，双方的分歧更是十分明显。英缅当局对于中方协防缅甸的能力与目的心存疑虑，而中方则对其一再延误中国军队入缅时间，感到不满。直到日军逼近仰光后，英缅当局迫于形势，请求中国军队主力迅速入缅布防，然而已丧失战场先机。
太平洋战争爆发后，中国与英美等国结成反法西斯同盟，与盟国并肩作战，抗战由此步入国际化阶段。中国面临的现实问题，即如何处理与盟国的关系，使盟友重视中国战场的地位。尽管缅甸作为英属殖民地，英国可以掌控整个交涉过程的节奏，但中国迫切希望改变这种局面，并试图让对方按照自己的战略设想进行调整。中英交涉过程中的纷争，折射出战时中英合作的艰难，由此加剧了同盟国内部的既有矛盾和冲突，这为中国远征军第一次入缅作战的失利埋下了隐患，也加深了中英之间的隔阂。
