作者李雷波，中国人民解放军国防大学政治学院副教授
内容提要
1940年春皖东摩擦前，中共中央对新四军的抗战战略先后做出过几次重大调整。从最初改编时提出的“保存南方革命运动的战略支点”，到开赴前线后强调的“独立自主的敌后抗日游击战”，再到六中全会后定位为“发展江南（浙、皖南、苏南）闽粤赣游击战争之‘产婆’”，基本还是立足江南、辐射东南的框架。江北指挥部获准设立后，中央顺势提出以指挥部作为“华中武装力量之中心”推动“发展华中”战略，并要求皖南、苏南抽调骨干北上，便已是整体战略格局的大逆转。后经多方协商讨论，中央为新四军确定了“巩固江南、发展江北、向东行动”的战略方针。虽重视江北的特殊机遇，但三个方面基本上还是无分轩轾，直到皖东摩擦前，中央重划各大区抗战任务，大致为新四军确立了江北、江南多线并重的敌后抗战战略。
关键词：皖东摩擦 新四军 项英 抗战
1941年1月15日，新四军在皖南的战斗甫一结束，中共中央就向全党高级干部发布了关于项、袁问题的决定，指出：“还在抗战开始，项英同志即与中央存在着有关政治原则与军事原则的分歧。……三年（1938—1941）以来，项英、袁国平对于中央的指示，一贯的阳奉阴违，一切迁就国民党，反对向北发展与向敌后发展，反对扩大新四军，反对建立抗日根据地，坚持其自己的机会主义路线。其所领导的党政军内部情况，很少向中央作报告，完全自成风气。对于中央的不尊重，三年中已发展到极不正常的程度。”当时距皖南大规模战斗结束仅隔一天，各方对事变的来龙去脉等许多情况还来不及搞清楚。中央匆忙作此决议，主要针对项英等人在新四军发展战略上的所谓“机会主义路线”。但对于这一“路线”是在何种情形下形成和发展的，并未提供清晰的线索。稍后中央军委虽曾发文提及中央与项英之间的争论片段，但多为引述己方论说，项英方面情况涉及较少。
学界对此也做过不少工作，厘清了一些认知误区。但因受皖南事变后形成的“路线”叙事影响，多数讨论集中于事变前一年双方的战略分歧，资料解读上也不免带有先入为主之见。因而，对1938—1941年中央与项英之间多轮互动的史实仍缺乏基本的梳理。本文试以“沟通与讨论”的视角，重建1940年春皖东摩擦前中央与项英在时势推移中针对不同战略性议题往复讨论的动态历史进程，为理解新四军抗战战略的形成、演变及双方互动关系提供一个史实基础。
卢沟桥事变后，中央向国民政府提出了保证，承诺“取消红军名义及番号，改编为国民革命军（以下简称“国军”——引者注）”，奠定了全民族团结抗战的基础。自此南方八省红军游击队的改编问题被提上日程。1937年8月1日，中央发布关于南方红军游击区的工作指示，强调在集中改编工作中，要注意“保存与扩大革命的支持点”，“严防对方瓦解与消灭与消灭我们的阴谋诡计与包围袭击”。恰在此时，南方传来了何鸣部被缴械的消息。
7月，闽粤边负责人何鸣与国军一五七师达成改编协议，但在何将部队带往漳浦集中时，国军却以点验为名将何部缴械，是为“何鸣事件”。8月4日，毛泽东急电叶剑英等，指出缴械事件“是极严重的教训”，“各部都应引为深戒”。9月初，湘鄂赣边代表在武汉谈判时，“承认武汉行营派军需主任、副官主任等许多人到部队中去及其它许多不利条件”，更加引起中央的警惕。
9月14日，中央致电周恩来等，强调在谈判中必须坚持“国民党不得插进一个人来”，“驻地依靠有险可守之山地，严防暗袭及破坏，不要求驻大地方”等原则。毛泽东则电告林伯渠，鄂豫皖的“部队不要集中，依原有区域分驻”，“时时警戒，不要上国民党的当”。在此形势下，项英关于南方各游击队迅速集中的言论引起了中央的注意。
9月27日，项英在国民党江西省党部讲演中讲道：“（南方）同人遵照共产党宣言，以江西为中心的各个边区已正式宣布取消游击战争，放弃过去各种活动，并愿将各部武装改编为国家的抗日武装，统辖于政府指挥之下，担任前线杀敌之职责。目前正在各地集中改编。”随后，项又以中央分局名义发表告南方游击队公开信，谓：“余遵照最近党中央的宣言已正式宣布停止游击战争，放弃过去一切活动，把全部游击队改编为抗日救国的武装，统一于国民政府之下，效命杀敌。各地接信后，立即听候点编。”
看到项的言论，中央于10月1日发出关于南方游击队改编的新指示，指出“南方各游击区是今后南方革命运动的战略支点”，“是十年血战的结果，应该十分重视他们”。各区游击队完全集中，“对于我们是十分不利的”。谈判时，可表示“原则上不拒绝集中”，但张鼎丞、何鸣、刘英部则“决不应集中”。而“项英同志似还不明白统一战线中保持独立性原则，似还更不明白不应无条件集中而应保持南方战略支点的原则”，“他在南昌的作法带着危险性”。次日，中央再电秦邦宪，要求“速电项英到南京，告以政策，到宁后并令其来中央讨论。南方游击队万不宜集中，项英在江西的做法上了国民党的当”。
从“决不应集中”“万不宜集中”的表述可见，“原则上不反对集中”仅是缓兵之计，中央真正的态度是反对集中。不过，这一新态度在执行中颇难操作。10月8日，秦邦宪等复电中央，承认保持南方游击区作为战略支点“是绝对必须的”，却又表示各游击队长期保留原地“极困难”，因“各区实际上无大的根据地”，多为“流动之部队，大多数现极分散”。他们建议各游击队“似以集合成为一个军，归八路军指挥为好”，“各地方仍可公开与秘密的留一部分武装，保卫小根据地及发展革命运动”。
在此前后国民政府宣布叶挺任新四军军长，南方红军游击队交叶调用。潘汉年密电中央，谓叶挺“在南京与剑英及博古同志接洽”，“急待我方答复”。叶挺的参与，使本就复杂的改编更加纠缠不清。董必武认为“事关南部整个游击队”，中央须从速定计。
10月15日，中央连发两电，一则重申在鄂豫皖谈判中“坚持独立性”，一则表示叶挺可去指挥闽粤边何鸣、张云逸等部。毛泽东则致电秦邦宪表示，如新四军可隶属于八路军，或叶挺愿意恢复党籍或完全受党领导，“集中各游击队之一部成为一军是可以的”，集中的政策问题就迎刃而解了。
游击队集中的障碍既已解决，中央此前对项英的批评也就自然消解了。在项准备去延安时，秦邦宪致电中央解释，“因情况不明，项、陈在谈判中有些不妥处，但总的方向是对的”，建议项到延安留中央工作。关于项英南昌讲演言论偏颇的问题至此终结，直至皖南事变爆发后似未有人再提起。集中改编的大方向既定，如何“保存南方革命运动的战略支点”就成了关键议题。秦邦宪在向刘英转达中央指示时说，各游击区域是我们多年牺牲奋斗建立的“革命战略支点”，今后最重要的任务是将游击区转变为“农民运动发展的支持点”，在统一战线政策下开展周围的“农民抗日运动”。这是一个兼顾二者的思路。
中央此时的考虑则是大部集中，小部留驻，最初的方案是“集中五分之三，留下五分之二于原地改为保安队”。在项英抵达延安后，中央的新方案是“集中三分之二，保留三分之一”，在各游击区设立留守处。如此，在新四军之外，以各地留守处为支点，构建起南方各省农民抗日运动的组织网络，成为此期中共保存南方战略支点的基本思路。
自11月起，项英在延安对南方三年游击战争进行总结，他在《解放周刊》发文称，三年斗争最重要的成果是保持了“许多游击战的支点”，“成为目前抗日战争中战略的主要支点”。在中央政治局会议上，他又提交了《三年来坚持的游击战争》书面报告。12月13日，中央据此作出了关于南方三年游击战争的决议，认为项英等人能够“保存各游击区在今天成为中国人民反日抗战的主要支点”，“是一个极可宝贵的胜利”。项英进一步表示，“各游击区将来要求得发展，须留三分之一的武装，并尽可能多留些，不要绝对集中”。
会后项英返回武汉，传达中央关于南方红军集中与留驻的基本精神。但进至具体执行层面，项注意到最大的困难不是“留驻”以保持战略支点，而是“集中”去前线。他在给长江局的报告中提到，各区游击队新兵占半数，“缺乏抗战动员”，受“建立根据地与部队不脱离根据地等等”影响，“不免陷于和平驻防的现象”。目前急务是“以一切力量去动员和巩固部队，保证迅速出动，使它形成一支力量”。
1938年1月中下旬，项英在前往各地传达部队迅速集中的指示时，愈发觉得“集中”是个难题。他电告中央，各游击区因政治动员不够，普遍表示很难集中开赴前线，“张（鼎丞）部只集中一团即开”。在准备开拔的部队中也“发生不断的逃亡现象”。项英决定先将巩固部队作为中心工作，以全力推动部队集中开赴抗战前线。至于地方工作，项英强调党组织应利用合法名义、采取秘密方式防止国民党的破坏。所谓合法的名义，主要指新四军在各地所设留守机构。
在实际推动游击队集中的过程中，各地基本都按中央要求以留驻部队为基础设立了新四军留守处或通迅处。东南分局报告说，张鼎丞方面留有一连人，湘赣、闽北、浙江、闽东均有两班人以上，其他特委都留自卫枪支，而各地新四军通讯处的成立，也使党组织有很大的发展。此后新四军驻各地留守处大都成为“党的唯一活动的机关”，各级干部也以留守处人员身份向地方当局备案，获得合法身份。
据统计，截至1938年4月南方各游击区陆续建立了33个办事机构。这类以各种名义设立的留守机构，大体构成了新四军“坚持南方革命运动的战略支点”的合法性建制。或因对南方革命战略支点的重视，中共自始即反对将新四军集中全数过江北的要求，甚至放弃了将其隶属于八路军的方案。而以新四军及其留守机构保存南方革命运动战略支点的思路，在很长时间内也影响了中共对新四军战略方向的基本判断。
对分散于南方各省的红军游击队，国民党最初的设想是将之集中开到江北并与八路军合并，企图彻底拔除中共在南方的据点。蒋介石最初在召见叶挺时就表示，“你们（新四军）决不能在江南”，后更“指定陕北地区为该军集结地”。项英回顾，新四军成立前后“国民党军事当局是要调他到山西受八路军节制”，但中共的条件是“以新四军参加东南战线，不北调”，双方“折冲结果行动地区是在江南”。据此，新四军最初的战略定位就在江南。
1937年11月，经过与项英等人的讨论，中央确定新四军的基本任务是在闽浙两省集中，以独立自主的山地游击战原则参战。12月政治局会议后，中央提出长江以南各支队向东开，仍是集中闽浙的思路。项英南返后要求中央多派浙江干部，即是为了准备在浙江的行动，其基本方案是傅秋涛率部与陈毅、关英等会合，在皖浙边作战。
1938年1月8日，新四军的编制、经费等由何应钦正式核定，归陈诚指挥，并经与顾祝同商议，确定集中徽州岩寺。14日项英向中央报告了各部向皖南休宁、徽州一带集中的情形。两日后，他又提交了一份新的出动方案，即第一、第二支队先期集中于浙西“开化与遂安之间”，“依靠天目山脉向宣城、广德及吴兴之线活动”，将来“以一部分由茅山山脉深入宣城与南京之间地区活动，发动群众”。第三支队集中于浙中处州、东阳间，依靠会稽山脉活动。这是目前可见最早关于新四军向茅山活动的战略规划，但其主力集中点均在浙境。
毛泽东同意到苏浙皖边发展游击战争的原则，并指出“目前最有利于发展地区还在江苏境内的茅山山脉，即以溧阳、溧水地区为中心，向着南京、镇江、丹阳、金坛、宜兴、长兴、广德线上之敌作战”。毛强调注重苏南敌后茅山一线的战略机遇，正是对项英意见的肯定。后经多方讨论，挺进苏浙皖边逐渐成为新四军的重要共识之一。叶挺在给朱德、彭德怀电中说，“苏浙皖边山陵起伏，湖渠纵横，群众条件亦好”，新四军集中后以有游击经验之指战员加以坚强领导，必能推动东南形势之好转。
当国民党下令让新四军避开浙境，由皖南直出南陵时，项英就不免忧心。3月18日，项电告中央，蒋介石令新四军集中青阳出南陵，依大茅山脉向芜湖、宣城行动，“显系借刀杀人”，因“如去茅山，应由广德、宣城或广德与安吉间插出，不应出南陵”。实则，不论广德、宣城还是广德、安吉，都更接近天目山。项反对出南陵，因为此线脱离了向苏浙皖边行动的设想。毛泽东却认为不妨向南陵移动，因日军进犯长江上游时，南陵据于敌之侧后“正好活动”。
4月，新四军在岩寺点验完毕，准备依南陵路线开赴苏南敌后。顾祝同上报新四军作战方案说，“拟令该军于漾日（23日）由岩寺经泾县推进至南陵附近，尔后即向当涂、溧水、天王寺、丹阳、镇江、南京一带地区从事游击”。项英回顾，“队伍点验过了，弹药装备也补充了一些，已得到一个短时期的休养和教育机会，而任务规定的命令也来了，是在南京以南的不大地区中进行破坏铁路公路，扰击敌人”。项此时虽仍有疑虑，但中央已决定要新四军迅速挺进敌后了。
5月4日，毛泽东电告项英，国民党固“不怀好意”，但目前急务是“服从他的命令，开到他指定的地方去”，“就有自己的自由了”。在侦探部队出去后主力就可跟进，“在广德、苏州、镇江、南京、芜湖五区之间广大地区创造根据地”。在茅山根据地大体建立后，“还应准备分兵一部进入苏州、镇江、吴淞三角地区去，再分一部渡江进入江北地区”。与项英所关心的行进路线不同，毛更关注行动本身的自主问题。
随后，中央赋予新四军的战略任务，是利用目前形势积极主动深入江南敌后，大力发动与组织群众，建立地方党组织，团结无数的游击队在自己的周围，解决自己的武装与给养，在长江以南创立一些模范的游击根据地。中央的意图是新四军主力三个支队全数东开，挺进江南敌后。
5月底，陈毅率第一支队经南陵东出，挺进苏南。出发前军部指示：“我们活动的地区是交通发达广大平原而多川河湖泊的地带，其中茅山山脉虽蜿蜒境内，但仅属许多小山”，“本军素质以山地游击见长，缺乏平地河川战斗经验以及与近代装备的敌人作战的经验，这是我们的弱点以及目前困难的地方”。陈毅到达苏南后，也发现“茅山完全是一个童山，在游战的地形意义上完全不合乎我们的要求”。这些新生的问题不免对军部的决策产生影响。
很快，项英在军部和三支队后续部署上形成了自己的主张。6月15日，项报中央，谓：“军部及三支队（以〔欠〕一营）位置于南陵至泾县间山地整训队伍，以大力争取这一带群众，准备以太平（不含）与泾县、青阳、南陵之间山地为根据地，后方已移至这一区域内。如敌前进即可依据这一地区在敌人翼侧活动，并在某种情况下，即可派一部队伍到天目山脉和仙霞山脉发展游击战争。”项在给陈毅电文中也说：“我们计划在皖南要建立一个根据地，这在战略上非常重要”，“故部队不宜全部出动”，“目前除你的及二支队主力出动，其余暂留此地帮助建立根据地，以备将来成为发展的基本力量”。
项英关于在皖南建立根据地的计划不同于中央指示。中央设想是以新四军全部进入敌后，伺机向江南东路甚至江北一带拓展空间。项则主张分兵于皖南山地，以此为支点在日军前进时作侧翼活动，在浙江沦陷后向东南山区挺进。从战略上看，皖南靠近抗日前线并处在国军与日军之间，形势不利。但如浙、皖沦陷，亦可依托皖南山地向东南天目、仙霞两山拓展战略空间。
依据新部署，新四军分成主力和后方两部，并在战略上形成辐射苏浙皖赣四省的局面。袁国平在家信中说：“本军主力已挺进出去，活动于京沪杭地域”，“我们率一部在安徽之南陵前线，大概南陵、太平、泾县这三县将为本县〔军〕之后方”。即使战况变动，“亦将坚持在敌后行动，将来苏浙皖赣这一广大地域均为我们之活动场所，目前后方在皖南，主力在宣城、芜湖以东及浙赣路以北”。至此新四军的部署基本确定下来。
中共六中全会作出“发展华中”的战略决策，但此规划最初主要是为八路军南下制定的一套方案，与新四军关系并不大。10月31日，项英在新四军党员积极分子会议上传达中共六中全会精神。关于“发展华中”，他提到：“武汉失守后，华中、华南的沦陷区域更加扩大了，我们要在这些广大的沦陷区域里发展各种工作，发动人民，武装群众，大大开展抗日游击战争，创造大江南北的抗日根据地。”但除此一般性传达外，并无更多内容。
次日，该会呈报给中央的保证书中说：“（新）四军党的积极分子会听了项英同志关于六中扩大会总结报告后，全体同志表示完全一致同意和拥护。”为使一切领导方式、工作方法与工作作风适合党的新政策，提出三项中心任务：1.“努力争取前线抗战更大胜利创立江南抗战根据地”；2.“努力深造和壮大新四军成为第二八路军”；3.“团结江南一切反〔友〕军与广大人民，坚持江南抗战”。显然，根据六中全会精神而确定的新四军新任务，仍立足于江南。
不过，此时国民政府对中共在敌后的迅速发展已有极大戒心，江南更是重点限制区域。11月24日，项英电告中央，国民党将新四军限制在“丹、镇以南，当、芜等靠江一线的狭窄沦陷区”，“我为顾全大局暂取退让”。又谓江南“三战区划我仅丹、镇、句容（南京）、当（涂）、芜（湖）、南陵、繁昌（系川军地不能去）等情，并以县界为准且形［成］一条线，中间又被敌隔而不相连”，但“江北由［合］（肥）、舒（城）、桐（城）、（安）庆线无友军，均为我活动范围”，是极好的发展区域。项英提醒中央，新四军应抓紧皖中舒、桐一线的发展机会，但中央对此另有考量。
12月1日，中央复电项英，明确表示：“新四军应成为江南（包括浙、皖南、苏南）闽粤赣游击战争之产婆，一如八路军在整个华中、华北、西北一样，而不应只顾现在的狭小地区。因此，新四军有供给上述地区游击战争干部之必要。否则，重要干部既为狭小地区及部队人数的限制，而不能发挥其才能，其他地区党又因有经验干部之缺乏而不能开展武装工作。因此希望调此〔些〕干部给闽浙赣地方党以成立和领导新的武装。”这是六中全会后中央关于新四军战略定位最明确的指示。显然，新四军以江南为中心向东南发展，而江北所归属的“华中”则由八路军负责。
1939年2月，周恩来为叶挺在新四军的职权问题来到皖南。随后周在军部作《目前形势和新四军的任务》的报告，提出：“我们在江南敌后地区确定发展的方向，有三个原则：1.那个地方空虚，我们就到那个地方发展。2.那个地方危险，我们就到那个地方去创造新的活动地区。3.那个地方只有敌人伪军，友党友军较不注意没有去活动，我们就到那里发展。”统观整个报告内容，周所谈方向基本限定在江南敌后地区，与中央关于新四军立足江南、辐射东南的战略定位是一致的。
截至1939年春，新四军主力基本立足于长江以南，军部与江北部队的联络十分有限，更谈不上实际的领导，由高敬亭直接领导的第七团则是尚待解决的难题。高敬亭部问题的核心，是拒绝中央与军部关于四支东进的指示，排斥党派往该处的政工干部，甚至发生过驱逐戴季英等人的严重事件。后来张云逸北上也未能解决高部东进问题。张向军部报告说，高敬亭“对党及军部极不满”，“生活腐化讨小老婆”，“对人说以后只准称高支队，不准称新四军”。在江南限制日紧的形势下，项英逐渐将目光转移到江北高部领导关系的处理上来。
3月，项英电告中央，“高敬亭显然进步极慢，对东进至今怀疑，对执行党的路线可说极差”，但“若操之过急，又会生变，而且无效”。他建议安徽省委联合戴季英等共同推动四支队的转变。为就近解决高敬亭问题，军部还决定由军长巡视江北。29日，叶挺以巡视名义向蒋介石提交了设立新四军江北指挥部的请示，随即获准。江北指挥部获准设立，为解决高敬亭问题创造了条件，也使新四军在江北的发展有了更广阔的政治空间。
4月15日，袁国平电告王稼祥：“过去一年的工作完全偏重江南，对江北四支队鞭长莫及，很少给他们以帮助和指导，这是一个大的损失。今年以来，已开始与江北建立比较经常的通讯关系，最近蒋委员长已批准我们在江北建立指挥部，叶军长拟亲去巡视，刻正准备大批政工人员去，以加强四支队领导。就目前情形看，江北环境无论敌情、地形和友军关系都比江南要好，所以我们以后应该更多注意加强江北。”
如何用“江北指挥部”的题目做好“发展华中”的文章，中央、中原局和皖南军部都在积极筹划。军部一则要求四支八团政委林恺到部述职，一则预备以叶挺率大批军政干部北上。为使江北军事力量连成一片，军部还提议准许豫东彭雪枫部“担任苏鲁豫皖边境游击战”，以便与张云逸部联络。4月20日，军部连夜召开军分委会议，讨论江北指挥部的组织架构、人员配备等问题。随后，以项英的名义向中央呈报详细的江北工作方案，其要点为：1.发展战略上，“向北、向东发展”，力图控制津浦、淮南两路；2.政治上，“以巩固扩大统战为主”，减少“阻碍和限制”；3.对地方武装，“争取由政治上达到组织上领导”，不采取吞并办法；4.民众运动“以合法的合作方式”为主，求得扩大；5.“目前不宜提出创造皖东抗日根据地的口号”，否则“使同盟者害怕，而对我更防范和限制”；6.八团与江北游击纵队改编为三个团，成立五支队，罗炳辉为司令、周骏鸣为副；7.江北指挥部以张云逸为主任、赖传珠为参谋长；8.组织江北前委，以张云逸任书记，罗炳辉、赖传珠、周骏鸣、林恺、戴季英、郭述申为委员，直属新四军军分委；9.准备将二支四团陆续调江北作为骨干。
几乎同时，中原局代理书记朱理治也提出了一套江北工作方案。朱报告中央：“江北指挥部建立后，中原局为便利与密切领导，请胡服同志到鄂豫皖边区来，中原局领导机关可与指挥部同时行动。（张）云逸同志去中原局，并兼中原局军事部长。在（郑）位三、（郭）述申、（戴）季英三人中提一任江北政治主任，另派副主任助之。江北指挥部设五个纵队：以原有七团及其他部队为一纵队，四支队提一进步团长任司令，周、林所属之八团为二纵队，周（骏鸣）、林（恺）任正副司令；季英所属之三纵队不变，提议调江南三支队参谋长赵凌波任第三纵队副司令，正为雪枫。汪易〔少川〕为四纵队，（李）先念为五纵队。”
对高敬亭，朱为中央划三策，“推动他到延安学习或另择地养病为上策；给以副指挥名义，四支队改名为纵队由其他同志带为中策；与廖磊谈高枚〔敬〕成〔亭〕支队，戴（季英）仍留在高部，或以不执行省府命令撤销高职务，为下策”。这是中原局提供的工作思路。
延安此时也在密集讨论华中问题。4月12日，刘少奇在书记处会议上报告，华中“我党领导的新四军四支队名义不大；党的组织基础不强，特别是在敌后薄弱，党的组织分布不能适合党的需要，但国民党的组织基础较强；华中游击战争之发展在华北之后，摩擦较多”，华北的经验不能简单搬用。毛泽东听后表示：“现在全国共产党与游击战争的主要发展方向是华中。”江北指挥部获准成立，为中央调整“发展华中”战略部署提供了重要契机。
4月21日，中央发出最新指示，谓蒋介石已批准新四军在华中成立指挥部，“我应利用此机会来作发展的布置”，指挥部“应成为华中我武装力量之领导中心，除指挥我原有武装外，更有建立及发展新的队伍之任务”。故江北“仅云逸同志还不够，应有大将主持”，“或者项英同志来华中，把新四军直接领导交托叶、陈、袁等同志，或者调陈毅同志来华中主持指挥部”。新四军在江南者仅万余人，发展前途又受大限制，许多大员仅指挥数千人，实不符合其才能之发展，“希望东南局及新四军领导同志顾全全国局势及华中之重要，抽调大员及大批干部到江北”。
对比上年12月1日的中央指示，同是指出皖南干部才能受限，但战略方向已完全不同。前者要求新四军主要向南，此时则要“抽调大员及大批干部到江北”。显然，为抓住江北的新机遇，中央关于新四军的战略定位，由南向北来了一个大逆转。不过，对军部提出的“江北前委”方案，中央不甚赞同，而是采纳朱理治建议由中原局向指挥部靠近。中央此意似在打通江北中原局与新四军的管辖边界，尝试由中原局指挥新四军江北部队。
依此思路，中央提出把“创建皖东抗日根据地”作为中心任务，表示：“我党我军在皖东的中心任务是建立皖东抗日根据地”，“固然不应空喊这一口号，但也不必把这任务秘密起来”。这份指示是针对项英提交的江北工作方案立论的。但不知为何，此电两周后才被军部收悉。
5月9日，项英将江北指挥部的编制与干部呈报军委，仍以张云逸主持。在收到关于创建皖东根据地的指示后，项表示“廿四日电才收到，已转苏南及江北遵行”。但对于皖东根据地，项英明确提出异议，谓“不管错与不错，我的意见应向中央提出”。他的意见共七条，要点约五项：首先，“江北目前中心是积极开展游击战争，开展统一民运并扩大部队建立根据地之必要基础，同时为争取高部必要条件”；其次，“目前部队质与量同时增加，不适单纯扩大，否则对五路军与地方统战不易建立，扩大因〔与〕给养有关”；第三，“敌人均在西路，要打敌人必须在西路活动并争取胜利，将政治地位提高，影响扩大”；第四，“今天江北不在张扬，而在求实利与实效方面”；最后，项认为解决“高敬亭问题”是推动江北之关键。
在此期间，江北指挥部已在叶挺、张云逸的主持下成立，设立隶属于新四军军分委的江北前委，着力解决高部东进问题。5月，高敬亭再次拒绝东进，继而又发生“杨、曹叛逃事件”，震动江北。为维护华中大局，中央默认军部的江北部署，未再坚持“中原局机关与江北指挥部一起行动”之设想。6月，高敬亭因“杨、曹叛逃”事被扣押，对他的批判随后升级为“反高斗争”。20日，江北指挥部在合肥青龙厂召开公审大会，以“七大罪”开除其党籍、军籍，24日执行枪决。高敬亭问题的解决，给新四军在江北的发展塑造了全新的态势。
8月20日，项英总结高敬亭问题的处理以及江北工作的得失，谓“此次解决高敬亭，叶最坚决，起作用很大”。但江北部队的问题很多，如“大量扩兵买马扩大，干部甚弱”，“经济万分困难”，“在地方筹措给养影响坏”，给江北的统战带来不小压力。项对江北统战的强调，在安徽当局较开明的情况下，对于避免两部冲突具有一定的适用性。但在国民党“限共”政策不断加码、中央又不断加力“发展华中”的形势下，和缓式策略就显得不合时宜了。
1939年8月，中央召开政治局会议，讨论《苏德互不侵犯条约》签订后的国际形势，得出关于“中国目前可以说到了相持阶段”的新结论。在此阶段中，日军将停止对中国的战略性进攻，以河南为中心的华中敌后抗战部署不得不彻底转换。周恩来在会上谈新四军的发展方向时，提出了“向北发展，向东作战，巩固现在阵地”的方针。中央接受此议，并表述为“巩固江南、发展江北、向东行动”。不论何种表述，江北成为新四军的重要发展方向。
为加快发展华中，中央派刘少奇再度南下。9月15日，刘自延安出发，于10月上旬到达河南竹沟中原局驻地，随后又率中原局机关抵达彭雪枫部所在地安徽涡阳新兴集，在此提出了向江苏北部发展的新规划。他电告中央:“苏北之食盐仍不断用小车运至内地，每日有数千辆小车到肖县、宿州一带运盐，如果我们能控制盐道，即可征收大批盐税并可能拿到私货，财政可解决”，建议部署主力部队“越过津浦路东去创造苏北根据地”，“到苏北我们流动性更大更可放手”。
11月19日，根据刘少奇的建议，中央拟制了华中战略总方针，即“整个江北的新四军应从安庆、合肥、怀远、永城、夏邑之线起，广泛猛烈的向东发展，一直发展到海边上去，不到海边决不应停止”，皖南军部应向江北输送大批青年及有经验的中下级干部。项英电告中央，已命叶飞、张道庸率领江南老六团及四团一部由扬中过江，挺进天长，打通与皖东的联系，必要时还可由一、二支队抽调，但皖南仅三个团“不便抽调和减弱”。
12月初，刘少奇率中原局到达江北指挥部驻地皖东定远藕塘镇，经考察发现四、五支队减员很严重，其“地方工作薄弱，建立根据地的观念甚微弱”。据此，刘认为皖东已经失去建立抗日根据地的最佳时机，目前“有大发展希望的地区是在江苏北部”。建议以七团、八团及无为游击队坚守皖东，其余九团、十团、十四团及十五团悉数渡淮北上，配合彭雪枫部向苏北大发展。以皖东为中心将“中原局与东南局联系以至打成一片”已不可行，新计划是把淮北、苏北及鲁南连成一片。
看到刘少奇的新江北计划后，项英提出了疑虑。他表示苏北发展固为目前方针，但仍应考虑轻重缓急。如急进，就要准备与韩德勤直接冲突，否则是否可考虑从苏鲁边开始，取缓和办法向南推进。扬东地区可由陈毅与李明扬、李长江合作达成目标。若江北决意攻韩，江南“仅自卫原则不够”，因“将来江南主力非限于小范围自卫方式所能应付”。项还认为，在将来任何情况下都须“独立开展南方局面，以与北方配合”。倘江南有事，四军“非转移他处不可”，又“非战斗不能打开局面”，“冲破包围，非有相当力量不可”。
12月27日，中央整合各方意见出台整个华中及江南的指导意见，指出华中应“以淮北之皖苏地区为主要发展方向”，四、五支队应酌抽部队过淮河，皖东地区以巩固原有武装及阵地为主。皖南需抽调干部及武装到江北，苏南陈毅部抽有力部队过江，“发展扬州以东”。东南局应注重皖浙赣边，以便在“将来极不利局面下”，军部“有江北及皖浙赣三省边界的两条退路”。所谓将来极不利局面，是预想国民党全面降日并发动反共战争的最坏局面。透过此电，可见中央基本采纳了刘少奇的建议，将发展方向确定在“淮北之皖苏地区”。提出皖南主力在极端形势下应准备两条退路，即除北上外，还应准备南下皖浙赣。对此，项英基本表示赞成，只是考虑到北上目标太大，提出“如遇急变不能向北”的问题。毛泽东则强调皖南须积极准备渡江向北，因“蒋介石投降还不是马上的事，你们还来得及准备”。
中央关于新四军江南部队的安排与其对全国抗战形势的判断是联系在一起的。如国民党继续坚持抗战，则江南新四军孤处各友军优势力量之间，虽能坚持却很难有大的发展。江北之淮北区，友军力量薄弱，又有八路军的配合，发展上更有利。若国民党投降并与日军联合，则江南形势更加凶险，军部必须准备两条退路，但以北上为主。这是中央强调发展淮北，并要江南退守江北的基本思路。不过，以皖东分兵淮北的方案随后发生了几度周折。
12月27日，刘少奇电告中央因受日军进攻影响，决定暂时取消分兵淮北计划。数日后，日军攻势缓解，刘重启分兵计划，表示“（目前）如有几个得力的团，并我与海东、邓子恢、谭希林等去淮河北岸，彭雪枫立即可以率四五个团的兵力向苏北发展，直至海边，并建立苏北根据地”，建议从江南抽调一到两个团到江北，并派陈毅或袁国平来加强领导。刘随后专电项英，“希望从江南再抽调两个得力团到江北并派一批干部来”，然后江南北上部队及皖东部队向淮北集中，配合彭雪枫部“向江苏北部深入，直抵海边，争取淮阴、盐城以北地区，建立根据地并向盐城征收盐税，大大发展部队”。此计划需要军部的大力协助，但项英显然有自己的考虑。
1940年1月14日，项英召集新四军军分委与东南局联席会议，共商新四军发展方略。会议认为，在全国抗战发展大局中，南方各省在政治与群众基础上均有利于我，在战略上北方必须有南方之配合。因此，南方在可能发生的事变时应有一支军队作核心，以团结与领导各省群众的斗争。军事部署上，皖南与江南须组成两个独立的作战单位，在不影响争取苏北条件下，由江南加强皖南，以造成此坚强之主力，归军部指挥。这种思路否定了刘少奇的提议，项随即电刘表示“你的指示确难遵行”。
收到项电，中央觉得军部的思路有明显不妥之处，遂嘱王稼祥拟电加以纠正。王在指示电中明确指出：“新四军向北发展的方针，六中全会早已共同确定，后来周恩来到新四军时，又商得向南巩固、向东作战、向北发展的一致意见。”至于皖南主力的退路，“即使全国发生大事变后，新四军能否向南发展，向皖浙赣大活动，抑或应过江向北，要看今后的形势来决定。假如全国‘剿共’，则我们可以向南，假如前途是国共划界而治，则我们不宜大举向南，而宜向北，以求与蒋隔江而治，所以新四军的退路有二：一为皖北苏北，一为皖浙赣闽交界地区。现在两条退路都要准备，但最后采取哪一条路要到那时才能决定”。
如前所述，六中全会并未确定“新四军向北发展的方针”，这不免削弱了此电文的说服力。在新四军向北发展方针及皖南退路选择上，中央显然是要纠正项英的某些认识，但在调兵问题上采取了调和态度。中央态度既如此，刘少奇也只能解释说“这里我们内部的情况相当困难，一切均在审慎处理中，均系采用说服和解释的方式，不是盲目从事的”，“项英同志对整理四、五支队的意见是正确的，我们正在研究和执行中”。
中央既不反对江南扩充的计划，项英便向中央提交了在苏南东路“力求扩大的计划”，并称“东路甚富庶”，“又是国党力弱地区”，“对我发展甚有利”。但中央认为此举未能抓住主要方向，“你们主要出路在江北，虽已失去良机，但仍非力争江北不可；须秘密准备多数渡口，为紧急时用”。可见中央对江南新四军的真正意见还是敦促其向北。
不过，形势的发展瞬息万变。就在强调新四军主要出路在江北后数日，中央关于抗战战略的思路又发生了重大转变。起因是汪精卫对日密约被公布以及蒋介石告国民书的发表，此二事扭转了中央关于蒋介石可能降日的判断，认定全国性抗战不但仍将继续，而且“必有一个发展”。对新四军而言，既然排除了蒋介石投降的可能，北上的问题便不再急迫，苏南、皖南之发展就可以考虑了。
2月10日，在分析国民党内“欧美派资产阶级”不愿投降的形势后，中央指出八路军、新四军的任务是将“整个华北直至皖南、江南打成一片，化为民主的抗日根据地，置于共产党进步势力管理之下”。新四军的战略任务调整为：陈毅部猛烈发展苏北，扩大军队2万至3万；留在江南者一直发展到淞沪、沪杭、苏嘉三路全线，并超过沪杭路直达海边，扩大军队3万至5万；皖南巩固现有阵地，建立政权，力求扩军。
新方针虽仍要求陈毅部发展江北，但对皖南、江南的工作思路已完全改变。非但不再强调退路的问题，在苏南东路甚至提出了比苏北更宏大的发展规划。此电实已修改此前对“发展江北”的重点强调，调整为江南、江北多线并进的发展策略。自刘少奇二入华中，项英与中央、中原局之间关于新四军主力北上的分歧与讨论，至此告一段落。
此次中央总体战略的转向，促使新四军各部采取更为积极的发展策略。但随着新四军在皖东、淮北的大发展，皖省李品仙、苏北韩德勤开始采取强硬政策。进入3月，李率先在皖东挑起反共摩擦，新四军则针锋相对，引发江北两党正规军首次大规模冲突。约略同时，八路军发动磁武涉林战役，在华北围歼中央军朱怀冰部一个师，两党军事摩擦空前升级。为此，蒋介石制定了军事、政治两手策略压迫江北新四军撤至江南，皖东顿形紧张。
对此，中央的基本对策是派八路军南下增援，但考虑到国民党“有可能利用其优势兵力向新四军军部地区进攻”，还提出军部及皖南部队“万不得已时可向苏南陈支队靠拢，再向苏北转移”。至此，因孤处国军第三战区优势兵力之间，军部及皖南主力向江北转移的问题被再次提了出来。在此情势下，中央关于有条件地放弃皖南、转移主力经营江北的战略架构也就逐渐确立起来，直到皖南事变爆发。
在《论持久战》中，毛泽东曾指出抗战的战略指导并不是要造出一部一成不变的战争计划表，而必然是要随着形势变化不断调整的。故探讨新四军抗战战略应有相对长时段的观察视野，才能理解其形成及演变过程。具体而言，从最初集中改编时中央所强调的“保存南方革命运动的战略支点”，到正式开拔后强调“独立自主的敌后游击战”，再到六中全会后定位为“发展江南（浙、皖南、苏南）闽粤赣游击战争之‘产婆’”，新四军抗战大体还是立足于江南并力图辐射东南的。项英提出向天目山、仙霞山发展的规划以及叶挺到广东打游击，都可以在此框架下进行认识。
然而1939年春江北指挥部获准设立后，中央顺势提出以指挥部作为“华中武装力量之中心”推进发展华中战略，要求江南新四军派大员及骨干力量北上，便已是整体战略格局的逆转。后经多方协商，中央最终为新四军确立了“向北发展，向南巩固、向东作战”的发展方针。在此框架下，中央虽强调“向北”的发展机遇，但总体上还是三方无分轩轾，到皖东摩擦前则基本确立了江北、江南多线并重的发展策略。项英等对皖南的坚持、对江南东路的规划以及刘少奇的江北新规划，皆可纳入此框架下理解。不过，随着1940年春皖东摩擦及国共两党军事冲突烈度的升级，中共中央逐渐形成有条件地放弃皖南及江南主力北上大力经营江北的战略架构。
通过梳理中央与项英等在不同时段针对各种战略性议题的沟通与讨论，可以发现随着形势变化，各方对时势的研判是不尽相同的，在沟通中解决分歧是常态，而建立在这些研判之上的战略方针更是在不断变化的动态历史进程中逐渐凝聚的。换言之，从较长时段看，中央对新四军的战略指导方针并非一成不变。说到底，任何战略决策都依托于对形势的研判。形势的变化必然要求战略方针随之改变，这或许也是理解新四军抗战战略形成及演变的一个基本点。
