作者叶铭，南京理工大学马克思主义学院、中国工业文化研究中心副教授
内容提要
确立中国共产党对军队绝对领导这一原则的相关研究较为丰富，而关于党的军事指挥机构的军事职能与作用的研究则相对较少。抗战时期，随着中国共产党领导的武装发展壮大，其军事指挥日渐成熟。中央军委参谋部门以及下辖各级司令部的军事指挥职能是党领导军队的业务基础。中央军委参谋部门通过其下属部门为中共中央以及中央军委的军事决策提供依据，同时，指导八路军、新四军各级司令部的相关工作，保障党的各项军事指挥决策切实执行。
关键词：抗战 中国共产党 军事指挥 军委参谋部门 司令部
学界对全面抗战前中国共产党的军事指挥及指挥体系已有一定研究。相对而言，关于执行军事指挥职能的中央军委(以下或简称“军委”）参谋部门以及下属各级司令部的研究较为匮乏。最近只有肖晓飞从参谋工作角度，指出新四军参谋工作的发展、成效以及问题所在。但与此前研究国民党军参谋机构的框架大体类似，没有凸显中共特点，稍有缺憾。
本文拟利用中国人民解放军历史资料丛书、司令部工作建设的相关文件、相关人物的军事文集、日记与回忆录，分析抗战时期中央军委参谋部门的机构与职责。限于资料，本文所述参谋部门具体指军委参谋部与作战部以及八路军军区、新四军师级以上的司令部。1941年9月中旬“军委参谋部”改称“军委作战部”，本文以1941年9月为限，之前使用“军委参谋部”或“参谋部”，其后使用“军委作战部”或“作战部”。
毛泽东指出，中国共产党在最初的几年里，“不懂得直接准备战争和组织军队的重要性”，直到国共合作创办黄埔军校“才开始懂得军事的重要了”。
1924年为适应斗争形势需要，中共广东区委建立军事工作委员会，这是中国共产党建立的第一个军事工作机构。次年，共产国际明确指示中共中央“建立军事部”，实际领导和实施党的各种军事任务。10月，中央军事运动委员会在上海成立，王一飞主持日常工作。其后，张国焘、周恩来先后出任中央负责军事活动部门的领导人。“四·一二”反革命政变之后，1927年5月，中共在汉口召开政治局常委会，决定成立中央军事部替代已经停止活动的中央军事运动委员会。1930年2月，中央军事部改称中央军事委员会，其后更名为中央革命军事委员会（简称“中革军委”），这就是中央军委的前身。
中央军委参谋部门的发展演变过程较为复杂，名称也反复变化。1927年8月，中共发动南昌起义后，南昌起义参谋团被认为是军委第一个真正意义上的参谋部门。1930年8月初，中央任命刘伯承为军委参谋长。1931年3月中旬，中央革命军事委员会参谋部成立，与红一方面军总司令部合署办公。1932年1月初，改称中革军委总参谋部，下属作战科、侦查科分别改称第一局、第二局，通称军委一局、二局，红军的总参谋部至此初步完成机构建设。此后，为适应战局变化，总参谋部形式与名称发生多次改变。1935年7月，总参谋部缩编为红军总司令部的参谋部。1936年11月，红军总司令部抵达陕北保安（今志丹县）随即与西北军委参谋部合并，改称中革军委总司令部。次月，中革军委改组，以毛泽东为中革军委主席，刘伯承为中革军委总参谋长，叶剑英为副总参谋长。
全面抗战爆发前，中国共产党的军事领导机构经历了从中央军事部到中革军委的演变过程，军事指挥机构，也从南昌起义参谋团这一总参谋部雏形演变为中革军委参谋部、总司令部。在抗日战争的环境之中，这套系统又经历怎样的变化呢？
全面抗战时期的军委参谋部由土地革命战争时期的红军总司令部演变而成，故而其设置与职能亦参照红军时代。1937年7月，为适应国共合作抗日的新形势，中革军委决定再次设立参谋部。在《军委参谋部的组织及工作》中确定：参谋部辖军事研究委员会、第一局（作战和机要）、第二局（情报）、第三局（通讯）、第四局（管理、教育和人事）（分别简称为“一局、二局、三局、四局”）和后方办事处。参谋部的中心任务是研究对日作战，除各局外还下辖副官处、供给部、卫生部和各学校。8月，中共中央革命军事委员会（因国共合作不便强调“革命”，故通常简称“中央军委”，即抗战时期中共中央的军事领导机构）成立，中革军委参谋部即改称中央军委参谋部（简称“军委参谋部”）。1937年冬，为了突出军事指挥职能，中央军委决定恢复对供给部、卫生部的直辖关系，副官处改隶卫生部，将以上非直接作战指挥部门从参谋部中划出。
1941年上半年，为配合精兵简政，并加强对情报工作的指导，经军委批准，军委参谋部机关进行调整。1月，一局之3个科调整为4个处。5月，二局之4个科调整为3个处，每个处各设3个科。6月，三局之3个科改为3个处，处下设科。7月，在中央调查研究委员会下设中央情报部，将中央与军委的情报机关统一于该部，各地党与军队的情报工作统归该部领导。军委参谋部原情报单位一局的敌伪军处、友军处和二局于9月划归中央情报部。军委参谋部则改编为军委作战部，仍属参谋部性质，由军委参谋长叶剑英兼部长。此后，军委作战部在发文发电时，仍沿用“军委参”或“军委参谋部”的署名。
此外，为突出四局的军事教育职能，1941年5月军委决定：四局设审编、研究和视察三个部门，分别负责军事教育计划和教材的编拟审核；军事理论、战术技术、军史战史的研究整理；视察考核各兵团军事教育状况。其工作方针是：提高本局干部的军事素质，工作由小及大、由室内到室外，提供最迫切需要的军事教材。5月12日，为“扩大我军军事影响，分析敌人每个时期的军事趋势，批评国民党错误的军事观点与行动，提高延安的军事空气，决定以军委参谋部发言人名义，经常发布军事评论，由军委参谋部一局负责”。1942年4月，为继续贯彻精兵简政精神，军委讨论决定了军委直属机关部队的整编方案，四局除留编译处外，其余撤销。经过此轮精兵简政改革，军委参谋部不但名称发生改变，作战业务也更加突出。
10月，为适应协同盟军对日作战的新情况，中央决定成立在叶剑英领导下的军情机要科。该科专译与美军交换的一般军事情报、战报、友军报，其密码有一定机密性，通过战报台发报。重要军事情报及作战指挥等电报，仍使用中央机要密码译发。11月，划归中央情报部的原一局敌伪处、友军处和二局回归军委作战部。同年秋，军委作战部三局所属第一、二集中台合并，成立军委无线电总台，仍隶属于三局。12月，一局局长伍修权、副局长钟人仿和刘志坚向叶剑英建议，将现有7个科、2个组及图书材料室改为4个处。一处专管军队组织及行动；二处专管根据地及沦陷区之兵要地理及测绘，并入海军、空军研究组；三处专管敌、伪、友军的组织及行动，兼管图书材料室；四处统一指导一局的报道工作。在军委参谋部改称作战部之后，情报机构的一度划出，对于中共军事指挥，特别是战术指挥必然产生影响；而其重新归入作战部，则使作战部业务完整，设置随之固定。
了解中央军委与参谋部门的业务关系，必须先梳理军委参谋部门下辖各主要机构的业务及日常工作的开展情况。
军委与军委参谋部门之间，有明确的指挥与被指挥关系。军委日常设有工作会议，处理军委机构业务。如1942年1月，中央军委第23次工作会议制定了1942年的工作方针计划，指出各部1941年工作的缺点。要求一局继续出版《作战室周报》，增加编印《工作汇报》，出版《参考材料》，介绍军事论文；三局应提高通讯学校的质量，要求军委参谋长和总政治部主任在预算以及人员方面给予支持；四局继续负责编辑《解放日报》军事副刊，保证《军事论文集》与《连长必备》两本书的出版，提交《全军军事教育状况》的调查报告给军委。
军委还根据各部门业务确定年度任务。如1941年12月，中共中央书记处、中央军委指出太平洋战争爆发后，日军可能对中国采取战略守势，因此敌后根据地应集中精力恢复元气，精兵简政、发展经济、发展民运、发展敌占区工作、发展对敌伪的政治攻势、有计划地训练干部、粉碎敌人可能的“扫荡”、孤立深入根据地内的敌人据点、积蓄力量、恢复元气、巩固内部、巩固党政军民。军委参谋部门则根据军委要求以及对情况的掌握制定相应计划。军委和军委参谋部门的日常工作，大致按照以上流程进行。
在与各战略区关系方面，一方面，军委通过军委参谋部门发出指示，要求各战略区派员来延安汇报工作，以掌握情况。如1938年12月，参谋部门通知各部队：中央和军委为了更深刻了解各部队现状、作战经过和执行六中全会决议精神，决定各部队派人到延安报告工作。并具体规定了报告内容、来人标准、事前准备和分批到延安的时间。报告内容包括：部队编制、干部等详情，作战经过及经验教训、政治工作、党的工作、军事教育、民运工作、与友军关系及工作，以及与政权关系及政权工作、地方武装情形、与地方党关系、六中全会之执行与影响。另一方面，军委组织军委参谋部门人员考察各战略区，了解情况。1939年1月，军委派遣的以参谋部人员为主的战地工作考察团从延安出发。行前毛泽东、张闻天等和军委参谋长滕代远会见了考察团成员，分别对考察团任务、整军和军训等工作提出要求。军委参谋部除派出参谋人员参加考察团外，还为考察团配备了电台。
军委参谋部门的主要业务还包括编印相应军事材料送呈中共中央及中央军委领导参考。如1937年8月，军委参谋部批准二局创刊《军情要报》。《军情要报》为不定期刊物，手工缮写。内容是归纳、综合敌情、战况和友军军情，供中共中央、中央军委领导人参阅。又如1941年10月下旬，军委作战部在战况汇报会上报告苏南、冀中、晋察冀、太岳等地区反“扫荡”、反“清乡”斗争情况，并于会后整理成文载于《作战室副刊》，呈送中共中央、中央军委领导人和有关部门。1942年9月，叶剑英领导军委作战部收集整理关于敌后斗争形势及坚持今后斗争的意见与指示的材料，供中共中央、中央军委和在延安的各地负责人参考。《作战室副刊》第8期刊载了1942年5月至8月的7份重要文件。
军委参谋部门还编纂情况通报。1940年3月，军委参谋部两次以《机密通报》向中共中央、中央军委领导人综合报告华北、华中战局。当年，军委参谋部先后以《战情通报》和《参谋部通报》的名义送呈材料。这些通报向中央军委报告各战略区敌我伪友情况，以及重要军情，并同时向各战略区印发。5月的《战情通报》向中共中央、中央军委领导人和有关部门报告了近期顽军与八路军、新四军摩擦与反摩擦的情况。《参谋部通报》主要报告全国战局动向，且持续时间较长、作用重要。
1941年9月中旬，军委参谋部改编为军委作战部，原军委参谋部编印的《参谋部通报》随即停刊，取而代之的是军委作战部编印的《作战室周报》。1941年9月刊发《作战室周报》第1期，内容包括敌伪动向、友顽动态、敌后战况和边区周围情况四个部分。主要搜集相应敌伪友顽情况、敌后战场中共军队行动以及国民党军包围边区制造摩擦的事实。1945年1月，军委作战部在《作战室周报》中说明：1941年至1943年3月，曾出过56期《作战室周报》，但因散发范围太广，以及整风关系，一度停刊。现在，为了业务需要，在参谋长的指示下，决定复刊。但在性质上是绝对保密的，不是为了提供给各方，而是完全为了我们工作的需要，并作为将来整理历史的参考。因此，一切重要的材料，皆可编入发表。
最后，军委参谋部门也根据业务要求，写出相应材料，以供中央军委及相关部门参考。1941年4月，军委参谋部作战室整理出《皖北问题报告大纲》呈报军委领导人参考。此外，军委作战部还综合归纳战情。1942年3月编印《一九四一年战役综合研究》，收集整理了1941年日军在正面战场和敌后战场发动的第二次湘北战役、郑州战役、中条山战役、豫南战役和八路军、新四军在晋西北、苏北晋察冀、太行、太岳、山东、冀东进行反“扫荡”战役的情况；分析提出了1941年日军对八路军、新四军作战特点；总结了八路军、新四军的反“扫荡”经验与教训。
军委参谋部门不但是军委的重要军事咨询机构，也是军委军事指挥职能的落实者。命令、条例虽以中央或者军委名义颁发，但制定以及执行机关则是军委参谋部门。军委参谋部门下属各局的具体业务职能如下：一局即军委参谋部的作战局，主要负责作战指挥。1941年1月，一局制定的本年度工作计划中指出，反共战争事实上已从华中开始，对敌后反“扫荡”基本上仍然是游击战，对顽军应采用反摩擦运动战。1941年一局继续搜集关于日伪军的各种情报，了解友军及顽军各种情况，要求各部汇报我军各种编制、战例等参谋工作材料。此外，一局负责编纂《八路军军政杂志》，这份杂志是在党的直接领导下开展工作的。“毛、周、朱等中央领导对杂志设计什么栏目，每期发表一些什么重要文章，毛都听取汇报，有的文章还亲自阅改”。这本杂志不仅内容丰富生动，编排形式上也力求活泼多样，设有战地通讯、捷讯汇报、译丛、一周国内军事动态述评等专栏。该 杂志于1942年3月停刊，历时3年零3个月，共出版了4卷39期，每期约11—12万字，发行约3000份。
一局还分管机要事宜，1938年12月颁布了机要规则。1939年2月，颁发保密条例，规定诸如作战计划、情报、干部履历、领导人行踪等文件不得泄露，日常通讯避免泄密，涉密文件妥善保存等相关内容。1940年2月，军委主席毛泽东、副主席兼总政治部主任王稼祥、参谋长滕代远、总政治部副主任谭政发布防奸密令，规定：参谋部等机密机关不得留用任何嫌疑分子。1941年3月，要求各部严查机要规则执行情况，经常更换密码，严查电报及传看范围，着重审查机要人员，防止泄密等。1942年4月，发出关于机要工作的指令，要求重要电报应一份报使用一个密码，或采取更秘密之方式；机要部门应指定负责干部专批何种报用何种密码。1943年8月，经中央情报部部长康生、中央军委参谋长兼中央情报部副部长叶剑英批准，重新颁布技侦工作的机要条例，共6章65条。
二局主管军事情报业务，由于其工作性质特殊，主要业务运行情况并不为人所知，大体为破译、整理、侦听、研究工作。1940年1月，军委主席毛泽东指示二局，应以最大力量发展针对国内各势力的技术侦察。据此，二局对当年的工作任务作了较大的调整。2月，二局破译了日本大东亚省LA密码，并在日本电报密码底本猜译上取得了宝贵经验。1941年6月，中共中央书记处、中央军委指出：译电人员担负党和军队极机密、极重要的机要工作，机要工作是党的咽喉命脉，必须绝对保守军事秘密。7月，二局局长曹祥仁在有关人员协助下完成《密码学总论》的写作。该书是中国工农红军建立无线电技术侦察工作以来在密码破译方面的第一部理论性著作，论述了密码学的规律以及如何利用这些规律进行破译等问题。1943年1月，叶剑英召集二局处以上干部讨论该局的组织形式，指出：二局的工作靠技术，离开技术就没有二局存在之必要，技术决定二局的一切。9月，经军委作战部批准，二局开始实行《改进通报工作之方案》。方案规定采用四种书面通报形式，即日情、旬报、专报、不定期刊物。
目前已知抗战时期二局破译情报最成功的例子，就是1943年7月国民党发动“第三次反共高潮”，预备闪击延安之时，叶剑英在请示毛泽东和征求业务部门的意见后，很快提出了用掌握的部分秘密情报去公开揭露国民党军进攻边区阴谋的具体意见。中共中央、中央军委领导人采纳了叶剑英的意见。11日，蒋介石、胡宗南复电朱德，声明无进攻之意。12日，胡宗南下令撤退部队。
三局业务主要关于通讯联络与电台以及保密事宜。三局通信联络科科长王子纲概括三局业务为：保障各系统通讯联络；培养通讯干部；供应通讯器材；领导各战区通讯工作业务。通讯物资方面，1938年2月，军委参谋部派员赴香港采购一批通讯器材。随后又采购一批，共可装配电台160余部。并在此基础上，建立了通信材料厂。联络方面，8月中央做出关于通讯联络工作的决定：省委以下党的机关及正规团以下部队不设电台；今后设立新台须经中央或军委批准；中央各局、各军、师及独立单位应设专台担任与中央及军委之联络，如无专台则须指定电台每日分昼夜两次进行联络；党内电台的横向联络须经中央批准，军事系统电台的横向联络在本指挥系统外者须经军委批准。1941年5月，军委再次发出关于电台工作的指示，重申上述规定。同月，三局局长王诤在《八路军军政杂志》发表题为《无线电通信的使用问题》的文章。1944年7月，军委作战部撰写《通信工作历史的总结》梳理三局的业务，该文记述了中国工农红军到达陕北以后和抗战以来八路军、新四军通讯工作的状况，提出了通讯工作在准备反攻中的主要任务。保密业务方面，1940年3月，军委颁发新闻台与公开战报台之工作条例，规定新闻台负责对内外宣传与消息传送；战报台负责传送捷报，使用简易密码；重要新闻经战报台拍发时，亦应用密电。6月，为减少机密电台的工作时间，紧缩战报联络网，经军委批准，三局建立密码广播电台，用于广播中共中央、中央军委的重要决定、指示与战报。7月，军委作战部发出通令，重申军委关于无线电通讯纪律。11月，军委《保密规定》要求减少不必要的电报，区分译发党内文件和向党外公布材料的密码。除此之外，三局还开办延安通信学校，抗战时期从第9期到第15期，培养了大批通讯人员，仅报务员就有500多人。
四局的主要业务侧重于军事教育。1938年1月，军委领导电示后方留守部队：为保证实现总部关于新战士两个月军事教育的方针，各部队应立即组织军事教育委员会，并制定教育计划，同时成立教导队或训练班，以培养干部。1939年3月，军委通过四局致电八路军集总（即第十八集团军总司令部），同意抗大分校应当加强军事教育，强化军事生活，以培养初级军事干部为目的，改善教学方法，训练教育干部，使之更加适合于新的教育对象之教育计划。1941年11月，军委为整顿所属各军事学校，在四局的具体安排下，决定以朱德、叶剑英、萧劲光、谭政、许光达、郭化若、叶季壮、王斌、王诤9人组成军事教育委员会，由朱德负责领导，任务是整顿学风，改良教育，确定各学校的教育目标，实事求是地培养各种专门人才。同时决定将军政学院的高级干部与抗日军政大学第三分校合组为军事学院，朱德任院长，叶剑英任副院长，以加强对高级干部的培养。1942年2月，军委等发出关于军队干部教育的指示，关于军事教育，根据四局建议，规定了在职师旅干部必须阅读的书籍目录。1943年2月，叶剑英在《解放日报》发表的《实施军事教育革命》一文指出，八路军、新四军是在战斗中生长壮大、把作战与教育结为一体的军队，必须把党中央、毛泽东整风的精神贯穿到军事教育中去，把作战当作教育的试场，把教育当作作战的预习，用新的教育内容、方法来提高八路军、新四军的战斗力。曾任四局局长的郭化若回忆，他主要抓了抗大三分校以及附属老干部队、参训队等工作，并参与组织创办军事学院。曾任抗大军事教育科科长的王智涛回忆，他在抗大主要办理过教员训练班、参谋训练班以及火炮训练班。
总体来说，军委通过工作会议，制定工作计划；军委参谋部则在综合各种情报基础上，向中央及军委汇报情况，提出方案以供选择；军委参谋部下辖各局，根据自己职权，在接受军委相关指示基础上开展业务。
全面抗战时期，八路军、新四军各级司令部的编制与职权大体按照军委参谋部门各机构与业务设立，因此军委参谋部门根据自身机构设置对八路军、新四军各级司令部工作实施业务指导。
全面抗战爆发后，红军主力改编为国民革命军第八路军（后改称“第十八集团军”，习惯简称“八路军”），南方八省红军游击队改编为国民革命军新编第四军（简称“新四军”）。八路军及新四军的司令部编制也随时局变化而演变。
1940年，时任军委参谋长兼八路军参谋长的滕代远在晋西北参谋会议上总结道，八路军的参谋工作继续了红军时代的制度。抗战中，八路军、新四军的参谋工作组织随部队发展扩大后，参谋工作制度随之建立。参谋工作的范围和职责虽然一致，但与国民党军在组织、工作分工、工作方法及对参谋工作的认识上存在许多不同。同年3月，军委参谋部组织修改发布《八路军各级司令部（军、师、旅、团）暂行工作条例（草案）》，对司令部工作的重要性，平时、战时的工作内容、方法，司令部的组织与分工，值班规则与案卷，以及与其他各部的关系，都作了规定。特别强调：“司令部的主要工作：1.拟定战斗（战役）计划和号令。2.组织关于保障首长能决心和便利实现决心的诸方案。3.提高军队的军事技术和战术素养。4.遂行军队的建设工作。”8月，郭化若刊文介绍了八路军参谋工作的性质特点、组织形式，特别是司令部的工作分工与日常工作制度等内容，说明各级司令部下辖第一科（作战）、第二科（侦察）、第三科（通讯联络）、第四科（管理警备）、第五科（教育），团级各科改为股。
新四军军长叶挺认为，“由于新四军是游击队合编的，从前的指挥部门是狭隘的，所犯的毛病，就是没有强有力的参谋组织，一般的是没有参谋工作，同时也没有很多有工作能力的参谋人员”。担任过新四军参谋处处长和参谋长的赖传珠在1939年11月的日记中对此抱怨道：“有些难过，似乎我这个参谋长只应管后方吧？使用太不适当了。”
赖传珠将新四军参谋工作的发展分为三个阶段，第一阶段是南昌军部至皖南事变。组织形式全部采用国民党军编制，下辖参谋、秘书、副官、军需、军医、军法六大处。参谋处下辖作战、侦察、通讯三科，1938年增设教育科。参谋工作限于事务主义，技术上指导范围狭小。同年3月全军参谋工作会议后，才有某些改变，但仅限于技术上的改进，却错误地将参谋处大部分精简。第二阶段是皖南事变后到1942年精简前。1942年2月华中局扩大会议后，新四军进行精简，军设作战、通讯、侦察、管理、教育、人事、地方武装七科；师则不设地方武装科。军、师称科，旅设股，团设参谋若干，组织逐渐健全，日趋统一。第三阶段是1942年精简后。各级司令部实行人员精简，组织形式根据人事以及实际情况，亦有局部更动，参谋人员能力和工作效率有所提高。自上而下的参谋工作组织系统与工作制度初步形成，由技术指导开始注意对情报的整理研究以及对战斗的组织与领导。
八路军在实践中，较早明确了自己的司令部机构设置以及业务范围，从而为执行上级机关命令、完成军事任务打下基础。新四军最初的司令部机构是根据国民党军编制组建，1940年后逐步根据八路军司令部编制进行改革。皖南事变后，新四军军部重建，彻底学习八路军。随着八路军、新四军各级司令部编制确定，军委参谋部门为保障其军事职能的执行，进行了如下业务指导。
首先，明确汇报制度，要求各级司令部定期向军委参谋部门汇报情况。1941年6月，军委致电各级司令部，规定经常性报告的种类、时间及内容，对敌军、伪军、国民党军的情况汇报和战斗统计，每月报一次；我军情况汇报和人员武器统计，每3个月报一次；上述报告的材料收集截至当月25日，28日前报军委；战役要报于战役结束后7—10天内上报，对各种报告的内容等提出了具体要求。这标志着报告制度在指挥系统中正式建立。郭化若回忆：前线各部队提供侦察情报，以电报、电话或者信函传递至延安，军委由此掌握作战情况。报告则呈递给中共中央以及军委领导，等批示下来之后，由一局起草文电，拟定战斗战役号令、通报与报告，内容包括敌、伪、顽、友、我军情况，军队作战指挥及兵力部署，中央及军委的指示等；形式上包括电报电话稿、口头通知稿、书面报告、工作指示、首长讲话稿等。这是一局经常性的任务。
其次，军委通过参谋部门下达的军事指令，由参谋部门监督执行。毛泽东指出，游击战争的指挥原则，一方面反对绝对的集中主义，一方面又反对绝对的分散主义，应该是战略的集中指挥和战役战斗的分散指挥。指出这是战略统一下的独立自主的游击战争。由此，军委对八路军新四军的军事业务指导，也遵循此原则。
一般情况下，军委通过参谋部门，对八路军、新四军只下达总体性战略指示。1940年2月，中共中央、中央军委发出关于战略方针的指示，“八路军、新四军的当前战略任务是在粉碎敌人‘扫荡’、坚持游击战争的总任务下，扫除一切投降派、顽固派的进攻，将整个华北直至皖南、江南打成一片，化为民主的抗日根据地，同时极大发展鄂中与鄂东，以便与全国工作相配合，坚持华北、华中抗战，稳定全国统一战线，争取时局好转”。 1941年9月，军委主席毛泽东、副主席朱德、副主席兼总政治部主任王稼祥、参谋长叶剑英指示：“敌攻湘北，又犯郑、洛，国民党正集中力量抗战，我八路军新四军各部应向各重要交通线予以可能的袭击，配合国民党之作战。同时对国民党敌后各部应停止任何攻击性行动，仅在彼方攻击时取防卫手段。同时并向国民党各部发出通知，要求配合对敌。所有上述方针，其目的都为争取时局好转。”
开辟根据地是抗战时期中共敌后武装赖以生存的发展之道，军委自然非常关注，并通过参谋部门下达指示监督执行。以彭雪枫部开辟豫东根据地为例，1938年9月2日，参谋部以“周（恩来）、叶（剑英）”名义致电彭雪枫并报毛泽东、周恩来、朱德、彭德怀、左权：“甲、把你们工作重心移向豫东，创造苏鲁皖边新局面，与八路军冀鲁豫活动部队（徐向前、陈再道）联系起来，对整个战局有重大意义。乙、同意雪枫率必要武装到豫东部署工作。丙、部队用何名义，竹沟应留多少部队武装，另有电告。”3日，参谋部收到彭雪枫关于豫东近况及东进准备工作致毛泽东、周恩来、叶剑英电。5日，叶剑英以“周、叶”名义致电朱理治、彭雪枫并报毛泽东、张闻天、周恩来、秦邦宪：“同意三日来电意见，领导机关重心移豫东，开展敌后方工作，加强豫东部队领导；应留战斗部队和武器三分之一及一部分干部，保持豫西南工作，其余出动；出动部队以四支队名义。”10月，参谋部收到彭雪枫致周、叶电。电报说：“今日10时与萧望东部会合。我们已用游击支队名义号召各处，取得人民信仰。”
军委同样关注敌后根据地的建设发展，并征求各战略区意见，通过参谋部门发出相应指示。如1941年8月，军委致电八路军华北各战略单位，征求对军区建设的意见：1.正规军与地方军之主要标志是什么？2.平原地区是否需要正规军？3.军区与正规军的指挥机关应如何？4.军区武装的建制与指挥关系应如何？5.平原军分区是否有必要指挥两种部队？6.平原县游击队在军事行动上应归谁指挥？7.平原部队编大团还是小团为好？8.地方部队的政治工作制度应有何特点？9.地方部队政治机关之编制应怎样？10.对实行征兵制有何意见。1941年11月，为了贯彻军委关于抗日根据地军事建设的指示，当时的军委作战部收集研究了部分战略区领导人的意见，整理成《对敌后军事建设座谈意见》，包括军队建设、军区工作建设两部分，提出了哪些地区应实行全部主力军地方化，哪些地区应按何种比例保留主力军，哪些地区的军区工作应抓紧建立，如何确定正规军与军区的指挥关系，以及地方军、军区、分区部队的编成、部署、任务等意见，并划分了军区、军分区的分界线。
为了增强八路军、新四军的战斗力，军委同样重视敌后武装整编问题，并通过参谋部门了解、监督部队整编。1939年2月，朱德命令八路军各部进行整编。26日，左权致电军委总部汇报八路军各战略区军队整编计划。1942年3月，军委作战部综合整理出《近来敌后我军各部队改编的情形》报告军委。再以山东军区为例，1942年1月，军委发出对八路军山东纵队整编意见电，指出：为积蓄力量，坚持敌后长期抗战，加强山东军区建设，提议将山东纵队所属部队划归地方军，纵队司政机关改为山东军区司政机关，第一一五师统一指挥全山东部队，山东军区指挥地方部队和民兵。山东纵队整编后，8月起正式改称山东军区。1943年3月，八路军第一一五师与山东军区合并，实行一元化领导。合并后的山东军区，由罗荣桓任司令员兼政治委员和第一一五师代师长兼政治委员。3月16日，第一一五师向军委报告山东部队编制情况：新的山东军区下属鲁南、鲁中、胶东、清河和滨海5个军区，14个主力团。相关指示有些虽以参谋部门名义发出，但实际上体现的是军委的意旨，参谋部门只是传达与监督执行。
再次，根据业务管辖范围，各级司令部向参谋部门汇报业务情况，参谋部门向军委提供情况报告与建议，军委据此对八路军、新四军发出具体指示。
从作战业务角度而言，这是军委参谋部的重心。一局的重要工作，就是切实了解和掌握全国各战略区的作战情况，摸清敌军、伪军、友军、我军的情况，而且是不间断地了解掌握，要求每日对敌、伪、友、我军的与态势作分析研究，每周作小综合汇报，半月作大综合汇报，每月写书面报告，综合书面报告要有情况说明，有分析，还要绘制略图。
以太行军区1942年反“扫荡”为例，军委作战部据八路军第一二九师来电，以《太行反“扫荡”简况》报中共中央、中央军委。其中写道：日军从5月19日起，分6路对太行区实施轮番“扫荡”，企图消灭八路军总指挥部和第一二九师师部。八路军第三八五旅等部出动截击进犯之敌。24日晚，敌5000人包围八路军总部。八路军副参谋长左权在突围中阵亡，野战政治部主任和后勤部部长杨立三率部突围脱险。由于指挥机关在“扫荡”开始即遭袭击，电台损失，影响了作战指挥。敌“扫荡”特点是，隐蔽企图，行动秘密；迅速投入优势兵力，分区反复合击；控制高点要地并设伏，进行截击；严密侦察，远距离急袭。据此，1942年7月，军委发出《给各兵团反“扫荡”的战略指示》，指出，反“扫荡”作战要统一军分区内的作战指挥，加强侦察情报工作，整顿通讯组织，充分发挥游击兵团的作用，搞好防奸保密，发挥八路军夜战特长等。八路军游击兵团应在反“扫荡”中发挥游击战争组织者的全面作用，以一部在日军后面游击，另一部在根据地内对“扫荡”日军游击，并在日军“扫荡”前就做好组织准备。作为回应，1943年6月，八路军前方总指挥部作战科科长王政柱根据叶剑英的指示，书面报告了反“扫荡”中八路军总部受袭的原因：政治上麻痹，未估计到敌人会在同一时间集中大的兵力“扫荡”两个地区；机关庞大，行动不便，自卫能力差；战役侦察不够，为敌谣言所迷惑；通讯联络不畅，也无预备方案；分散行动的决心不够坚决；“清壁空舍”工作差；一些掩护部队作战不积极。
军委作战部也对日军“扫荡”“清乡”中的作战特点进行了总结，印发八路军、新四军作为参考与指导。指出1941年日军作战特点为：1.伪军吸引，日军迂回。2.纵深配备，配合灵活。3.攻击前，先头部队利用高苗隐蔽，另一部迅速绕到后方断绝道路或设伏，再以主力从正面攻击。4.以装备优良的县警备队冒充抗日游击队，迫近迷惑我军，乘机以主力突入防地。5.多在昼间或夜间进行袭击，或在雨夜急袭。6.以多种手段进行侦察，乘我不备，使用机动快速部队实行远距离突袭。7.集中绝对优势兵力向一个抗日根据地进攻。1941年12月下旬，军委作战部编写出《1941年敌后反“扫荡”总结》，指出1941年是敌后斗争最艰苦、最紧张的一年，日军“扫荡”的重点是华北，其中心是山岳地区。太平洋战争爆发使敌后抗战转向有利，但客观上的有利变化还有待主观上的努力来争取。1942年6月，军委作战部编写了《反“蚕食”反“清剿”斗争的研究》以及《苏南反“清乡”斗争》等材料。1944年12月，军委作战部发电，向新四军通报冈村宁次指导作战的特点。以上文件，对了解各战略区日军活动特点，有针对地寻找解决方案，做出了不可低估的贡献。
第四，军委参谋部门根据八路军、新四军的报告，对其部队归属、活动区域等业务拟定草案，报军委审批，最终下达执行。新四军通过军委作战部向军委报告人员、武器、弹药的统计情况。一局作战室对新四军改编与战略区划分做出指示，规定新四军各师的主官名单、编成以及活动区域。1942年，叶剑英主持军委作战部起草关于调整新四军几个部队组织领导关系的电稿，由中央军委、总政治部发各战略区并陕甘宁晋绥联防军司令部。电令说：为统一江南、江北各部队指挥，加强首脑机关，决定新四军第一师、六师合并，归粟裕统一指挥，原来部队番号不变；谭震林为新四军政治部主任。叶剑英主持作战部为军委拟电，确定新四军独立旅去山东执行作战任务，归属第一一五师建制。军委作战部还讨论冀鲁豫军区政治委员苏振华关于建立平原战略统一指导和苏鲁豫军区的建议，认为根据华北敌后斗争形势，应建立冀鲁豫苏军区和分局机构，不同意把冀鲁边平原也划归冀鲁豫苏军区。关于冀鲁豫苏军区领导人选，提议从罗荣桓、朱瑞或邓小平、罗瑞卿中抽一人任分局书记兼政治委员，吕正操任司令员。同年底，中央决定将山东的湖西区、华中的豫皖苏边之水东地区划归冀鲁豫军区管辖，并决定将该军区直属中共中央北方局和八路军总部领导，杨得志任司令员，黄敬任政治委员。
最后，除作战业务外，军委参谋部门对八路军、新四军各级司令部的其他业务也实施相应指导，发出指示并监督执行。
机要业务方面，1941年4月，军委要求各战略区开办译电员训练班，集总机要科保证有60人，新四军、各军区、各师、各纵队机要科保证有40人，中原指挥部挺进军机要科保证有20—30人，单个电台保证有2—3人工作。
情报业务方面，1941年9月，“在八路军和新四军的9个战略单位的司令部成立情报处，隶属于中央情报部，同时各地军队与党的军政情报机关合并组织；情报处的任务，是搜集敌伪和国民党的军政情况，组织部队侦察，为军政首长提供定下决心的根据，并通报部队，上报中央情报部。情报处由各战略单位的司令部侦察科和该区党的社会部中情报工作部分合并组成，与司令部（参谋处）平行，行政上受参谋长指挥、军政首长领导，接受中央情报部的直接指示”。1942年2月，中共中央书记处和军委颁发了《军队情报处的组织与工作条例》。
1944年9月，军委作战部希望各区参谋长更多更系统、更详尽地提供“敌伪友我各方面的材料”，使中央和军委更深入地了解前方情况，更好地指导工作。1944年10月，军委作战部向各情报部门印发《研究情报工作的参考材料》，要求克服情报工作中凭传闻与推测的现象，加强对日军作战部队的种类、编制、装备和历史的研究等。1945年1月，军委发出关于敌情工作的指示：1.适当加强敌情工作部门的组织和干部，参谋机关的敌情工作应与政治机关的敌军工作密切配合。2.要充分使用多种侦察手段，并互相配合、交互检查。3.各地向延安作敌情报告时应编号，说明情报来源，将情报发生时间与获得情报时间分别清楚，对前方所得敌情的确实程度加以判断，并对各情报进行跟踪侦察。4.总结敌情工作经验教训报告军委。
情报网点建设方面，1941年10月，军委作战部决定在八路军总部、山东、晋察冀、晋西北、晋冀豫、冀中、大青山、新四军军部、新四军第二师和第六师等10处首先建立情报网的联络基点。情报网建立以后，情报传递渠道更畅通了。1944年9月，军委发出关于建立联络机关的通知，决定在敌后各战略区的司令部内增设联络处，专门担负搜集战略情报的任务，以便及时向盟国军队通报，适应联合对日作战的需要。军委规定：军或师（或军区）设联络处，某些师或旅（某些小军区及某些分区）必要时设联络科，司令部增设1名副参谋长兼联络处（科）处长；暂定在晋绥、晋察冀、晋冀豫、冀鲁豫、山东5个军区及新四军军部、第五师师部共7处设联络处，在胶东、浙东、苏北、苏中、冀东、冀中共6处设联络科，在东江、琼崖2处设小规模联络处，均与军委取得工作联系。
军队教育整训业务方面，为加强各部队参谋业务，在时任军委参谋长滕代远以及参谋部部长聂鹤亭的指示下，1938年1月起，抗大举办参谋训练班培训八路军总部及下辖三个师所属各级参谋长、参谋。通过一个半月的学习，相关人员的参谋业务普遍得到提高。1944年7月，中央发出关于整训军队的指示，军委于10月作出《加强全军练兵与军队大整训的决定》，要求利用冬季整训60%的主力部队和30%的游击队，轮训全部民兵。
军委参谋部门主要职能为作战、情报、部队教育，通过搜集相关情况，报告中共中央、中央军委相关部门，为军事指挥决策提供参考。军委的军事指挥则通过参谋部门下达执行，并监督实施。此外，军委参谋部门对各级司令部实施业务指导，从而完善党的军事指挥体系下的司令部建设。
在军委领导下，军委参谋部门通过上传下达以及监督执行军委各项命令、指示，并就相关业务对中国共产党领导下的人民军队进行指导。这体现出中国共产党实施军事指挥的特殊性，军委参谋部门是军委军事方面的业务助手。就军委参谋部门的设置以及业务角度而言，与当时国民党军的参谋机构是迥然不同的，有自己鲜明的特点。
首先，中共强调参谋部门并非从事简单的参谋工作，而应是指挥军队各项工作的司令部。军委指出，司令机关是军队组织最重要的一个组成部分，平时掌管军队建设的工作，战时是军队的指挥机关。但不少参谋干部积极性创造性不够，参谋工作落后于政治工作。须以建设政治工作的精神，健全各级司令机关的组织与工作，加强参谋人员的党性教育，提高其政治军事文化与自然科学水平。吸收新的参谋干部，健全各级司令部组织，是最核心的问题。参谋工作，在平时应以巩固军事制度，提高部队战术为中心，在作战时则应在首长企图下组织战斗（战役），首先是侦察与通讯联络的保证。在部队中提供司令机关的威信，提高参谋人员的政治地位。对于司令部工作如此重视，这在当时的中国军队中是少见的。贺龙认为，司令部是军队行动的指南，这是八路军的司令部与其他军队的司令部不同的地方。把参谋看作文书、收发、通讯员，不能发表整训军队、计划战斗的意见，这是半殖民地半封建的中国军阀的传统。相较于国民党军参谋机构定位模糊的问题，中共军队以司令部作为定位，职能是明确的。
其次，中共特别强调军事机关与政治机关的关系。刘伯承指出，军队指挥的演进可分为三个时期。其中组织战斗的时期，司令部、后勤部门和军事技术部门分工科学化、精细化，同时，此时红军学习的苏联指挥机关的组织，不仅仅是军事指挥机关，更是从政治上领导军队而与司令部协同动作的政治机关。毛泽东指出：“在高级地方政权机关没有建设以前，红军的政治机关与军事机关，在前委指导之下，平行地执行工作。”早在红军时期，团以上的各级建制单位的最高指挥者为军事指挥员和政治委员，即双首长制。参谋长是军事指挥员的第一代理人，即部队军事指挥的第二号人物。因此，军事指挥员、政治委员、参谋长构成该建制部队的指挥部。八路军、新四军参谋工作基本上延续了红军时代的做法。中共的参谋工作是革命军队的参谋工作，与半封建的旧军队不同。八路军是共产党领导下为中国革命服务的、中国人民大众的革命军队，不容许私人独揽军权。这就要求首长和参谋长应在政治方向和军事见解一致的基础上互相尊重、互相信赖、互相维持威信，保持情感之融洽，使工作顺利进行。1940年11月，为监督执行司令部工作，根据参谋会议的总结，军委印发《延安总部关于司令机关工作决定（草稿）》。认为建军工作中司令机关的工作是有显著成绩的，主要包括：制定统一的司令机关工作条例；选择政治坚定、文武双全的优秀干部到司令机关工作；大量培养参谋人员；司令机关与政治机关密切配合，提高部队战斗力；司令机关不断检查部队，建立与巩固正规制度；形成训练与战斗、形式与内容相结合的统一的训练作风；单独设立军区、军分区的司令部；党组织从政治工作上保证司令机关建立威信。强调党的领导，强调与政治机关的关系，是中共司令部工作的显著特点。
最后，中共各级司令部机构的发展是为了适应战争实际要求，而非一味以正规化为走向。李达总结：县、区指挥部尤应具有经常性的组织与工作；指挥部的参谋长应是固定的，或即以人民抗日武装委员会的军事组长为当然参谋长，以便熟悉整个指挥事宜；之前指挥部均无固定的组织形式与工作，其副指挥与参谋长都是在“扫荡”时才分别派去，以致人事两生，机构不灵，无法进行工作，特别不善于领导民兵进行斗争。山东司令部工作则执行精兵主义，各级司令部机关大为缩水，各军区由科缩为股，一、二、三、四、五、机要等六科，改为作战教育股、侦察通信股、供给管理股与机要股；军分区由六个股或科改为作战教育参谋组、侦察通信参谋组、队列参谋组、四参谋组、译电组等。团除作战、教育参谋合一外余无变动。另外在独立营县大队中增设参谋；在各级武委会中增设参谋组。在艰苦的战争环境中，中共司令部从正规军走向游击队，从大而全到小而精，无不说明其对于战争环境的适应。
在抗战时期，中共之所以出现司令部、参谋部经常混用的现象，恰恰说明中共强调的是党的领导下的军事政治及各项工作的综合，与国民党军的参谋部门仅仅负责作战、情报等具体军事业务是完全不同的。党的军事指挥职能，在中央层面，就是在中共中央、中央军委领导下，军委参谋部门提供军事决策意见以供中央及军委参考。在八路军、新四军层面，则是在各级党委领导之下，各级司令部根据业务进行军事指挥。军委参谋部门以及各级司令部的作用在于运用自己军事专业方面的知识，为中共中央、中央军委以及各级党委，在军事指挥方面提供专业咨询，并监督中央指令的执行，这体现出党领导军队的真正内涵。
