中国社会科学院近代史研究所助理研究员姜涛
内容提要：1928年，北伐初定后的南京国民政府提出征兵制方案，意图借征兵推动裁兵。编遣会议迅速流产与内战再起，使得以裁兵为目标的征兵口号被暂时搁置。九一八事变后，外患迫近下的南京国民政府重行讨论征兵问题，军事委员会、立法院在募兵制、征兵制之间反复讨论，最终确定常备兵役为有条件的征兵制，保留募兵制，国民兵役为征兵制，并于1933年6月正式对外公布《兵役法》。除去《兵役法》外，蒋介石全力倡行的保甲、民团与国民军事教育等国民皆兵办法也是战前征兵制确立的重要一环。蒋介石将其国民皆兵的理想视作全面实行征兵制的重要基础。
关键词：征兵制 裁兵 《兵役法》 国民皆兵
北洋时期，军阀各自为战。作为军阀私属的军队，其招募兵员权力牢牢地掌握在军阀手中。各路军阀以武力为权力，无制约地招兵募员，毫无制度与秩序可言。因而，军阀军队横行暴敛，公然干预政治，军队素质也十分低下。北洋政府一度颁行了一套通行兵役原则办法，但由于中央政府权力的衰微，该兵役办法从始至终只停留在纸面上。1927年，北伐初步完成，南京国民政府建立。次年，南京国民政府实现了名义上的国家统一。国家统一后，亟须确立全国性的军事制度，而兵役制作为国家军事体制运行的重要环节，成为初创的国民政府优先考虑制定实施的军制。
过往研究基本是将全面抗战前征兵法的出台作为1930年代国防体制的一部分论述，失之过简。不少研究参考国民党军既有论述，将1928年何应钦《征兵制施行准备方案》作为南京国民政府推行征兵制的起点，进而顺利于1933年推出了第一部以征兵制为核心的《兵役法》，将历史过程的复杂性简单化处理。
南京国民政府制定兵役制度有其复杂的背景与前后渊源，不深入梳理便无法了解抗战时期的国防体制及其运作逻辑。从这一视角出发，汪正晟的研究可谓立意深远，他反思了南京国民政府战前征兵制提出的背后逻辑。他认为国府提出征兵制，并非考虑该制度是否能提高兵源扩充的有效性，而是与“安内”、“建国”密切关联。他分析指出，单纯从技术而言，征兵与募兵并无绝对的优劣之分，征兵制在此特定时空环境下被提出，本身便带有高度主观判断与意识形态的政治色彩，与实际国情未必全然吻合。李常宝则从征兵制与国情的关系出发，讨论南京国民政府推出征兵制的合理性，认为征兵未必适于当时中国的国情，全面抗战爆发后征兵制的弊端突显实际上是征兵制不符国情的结果。然而，过去研究并未关注到制度提出、讨论的背景与制度诉求前后截然不同，往往忽视了其中的曲折与反复。并且，仅仅围绕征兵法案勾勒南京国民政府征兵制度的确立尚有缺漏。彼时国民政府特别是蒋介石设想中的征兵制真正能够落地实施是需要常备兵役与国民皆兵之制合力而成的，甚至在蒋介石的心目中，国民皆兵才是最终实现征兵制的真正基础。
一、裁兵声中的征兵制
1928年，中国实现名义上的统一后，作为国防体制基础的兵役制改革悄然进入中央政府的视野。不过，一国兵制的制定与落地须以统一的国家与强有力的中央政府为重要前提。南京国民政府初建后，面临的仍是类似北洋时期军阀割据的局面，几大地方实力派名义上效忠南京中央，实际仍是各自为政，真正在全国范围内推行统一兵役制的环境实未造就。
尽管大环境存有不确定因素，但是从1928年春夏之交起，在国民党内有关军事的讨论中，“征兵制”一词出现的频率颇高。1928年4月，在国民党中央执行委员会政治会议上，时任训练总监的何应钦指出“国家以后应行征兵制，以所征者为基本队伍”，而现有军队应适时裁减，“凡募集之老弱军，得限期其退伍，此根本之办法也”。6月，《大公报》刊登《直隶省党务委员会时局宣言》，其中有要求政府“厉行征兵制度使成为人民的军队”。同年7月，立法院拟定兵役法原则草案，呈请中央政治会议，强调“吾国征兵之议，喧腾已久，本党政纲业经规定”。尽管政治大环境仍有种种阻碍，使征兵制不能立即推行，但是立法院仍草拟了一份“尽行采用”征兵优点的兵役法草案。
国民党对征兵制的好感由来已久。孙中山在国民党第一次全国代表大会宣言中便已定下了“将现时募兵制度渐改为征兵制度”的基调。并且，在大多数时人与国民党人看来，募兵积习是造成民国军阀混战的根源之一，而征兵制是远优于募兵制的兵役制度，是军队走上正轨的必由之路。不过，1927年以前，国民党方面论及征兵制还是单纯从军事专业技术的角度出发。例如，蒋介石曾向军事委员会建言，国民党军应在保留募兵制的同时借鉴征兵制“现役”、“退役”的优点，如此则“士兵既免老衰谋生之艰难，军营复得充分之战力，行之日久，并可使全民皆兵，遇重要军事，即能群起奋斗。如此，虽不实行征兵，而征兵之效在其中矣”，其时对推动实施征兵制并没有十分迫切的期望。
1928年春夏之交，国民党开启的征兵制宣传，其用意并非单纯为变更兵役制度，实有借“征兵”推动“裁兵”的目的。1928年春，蒋介石连发数电，与其嫡系干部酝酿整理全国军队，实施裁兵，国民党中央对蒋的裁兵主张也相当支持。6月21日，《大公报》社论敦促国民政府明令严禁招募新兵，率先发起缩军裁兵的舆论宣传。社论表示“兵多之害，人人痛心；缩兵之议，举国同情”，而保定、北京、天津等处“各军依旧有派人执旗招兵之事，令人不胜惶骇”。6月27日，蒋介石离南京赴北平，与冯玉祥、阎锡山、李宗仁协商军事善后问题，临行前蒋表示北平之行“裁兵为首要问题”。7月，伴随北平会议召开，全国范围内裁兵呼声高涨，而各军事将领的裁兵表态也是一个比一个陈义高远。
裁兵是为了裁汰多余兵员，而征兵是为了征集足量兵员，裁兵呼声高涨之时，又有征兵之议，表面上似乎是自相矛盾的举措。然而，细忖其中逻辑，彼时征兵之议实则为裁兵主张张目。征兵制度一旦落实，将扩兵的权力统一收归中央，便能打破国内各军事实力派自行募兵、招兵的旧习，裁兵问题也就迎刃而解了。征兵、裁兵都以军权的统一为前提。
1928年8月的国民党二届五中全会上，何应钦专门提交了《征兵制施行准备方案》，明言征兵，实则是作为取消各地自行募集兵员的手段。何应钦在提案中指出募兵制“流弊之多，曷可胜言”，不仅容易造成军阀，使军纪不易维持，而且需要大量军费支持。与之相较，征兵制的优势就在于能够消除募兵带来的弊病，特别是在裁兵、复员问题上。何应钦认为，正是因为募兵制造成了军队臃肿，裁兵困难，“若照吾国募兵现制，使数百万生活无资之士兵骤然退伍，殆属绝不可能，此次第一集团军缩减军备裁减十余万人，其困难已概见一斑矣”，假如以征兵代之募兵，服役期满，到点裁兵，行之毫无障碍。何应钦的征兵制提案，正值以裁兵为核心的编遣会议酝酿之时，正好配合国民党中央的裁兵主张。何应钦提案一出，在黄埔系军人的言论阵地中，便有人投书表示，“今日国事纠纷，军事问题不能解决，实为一大原因，必须毅然决然废止募兵制，而实行征兵制”。该作者暗指北伐后仍未妥善处理军队裁减的关键，在未能以征兵制取代募兵制，与何应钦提案用意相仿。对此，地方实力派的军政嗅觉相当敏锐，例如桂系很快便在报章上回应，盛赞何应钦的提议，并表示“盼望五中全会对于这种救国家救军队的提案，能加以特别的注意和思考，于以定出实行的方案”。阎锡山则将“行征兵制”与“赞成组织裁兵协会”作为其当时的重要政治主张加以宣传。
不过，1929年初编遣会议召开后，蒋介石代表南京中央与各地方军事实力派之间未能达成妥协，会议很快便流于失败。征兵制提议因裁兵而起，为编遣张目，一旦编遣会议流产，以裁兵为鹄的的征兵制也就丧失其吸引力。1929年3月，国民党第三次全国代表大会的军事报告决议案中提及征兵时，已没有了“时不我待”的急迫感，强调要“依国民经济发展、国民教育改善及地方自治基础确立之进行，逐渐废除募兵制，而改行征兵制度”，即承认了实行征兵制的限制与困难较多。同年8月，立法院还曾拟具《兵役法原则草案》一份，强调“编遣将次就绪，军事亟须整理，征兵制虽一时未获实行，而整理募兵亦不容缓”，侧重改良募兵，对征兵制只以未来的设想加以保留。而与南京中央若即若离的东北军方面，甚至有人刊文借征兵制以讽中央，“我们中国，现在正要一党专政，党权高于一切，在党权支配下之军队，决不会为一人之私有物，且每个人民都有武力，已未必甘为一人一派之爪牙。征兵制譬如一支手枪，我们可以拿它来为恶杀人，但到弱者手里，也可以保护自己援救别人”。鉴于编遣会议的失败，以及当时蒋介石与第一集团军对各地方军事派系集团的压迫态势，这段征兵防止独裁，实现党支配军队的言论颇值得玩味。
裁兵运动实际失败后，蒋介石也曾下令陆军教导队筹备处处长冯轶裴在苏、浙、皖三省试行征兵，为教导队征集新兵员，并同时拟就了《陆军试行征兵令草案》《陆军试行征兵实施条例草案》等，试图在其权力稳固地区先行一步。只是，此局部范围的征兵不仅不会得到其他非嫡系军队的认可，国民党中央亦有不少反对意见。在政治会议的讨论上，时任立法院立法委员的陈肇英强调，当时国内户口调查未清楚，事实上不可能落实以户口统计为前提的征兵制，并且在社会上“前所遣散之兵，迄今当无安插之处，散处地方”，“平民愈视当兵为畏途矣”，“中国各处伏氓未靖，此三省如施行征兵而无良好结果，则将来影响于各省者亦甚大”。时任考试院副院长的孙科反对意见更为直接，认为征兵与裁兵大势相违背：“今者国家大局尚未平定，军事方面，其最重要者为编遣事宜。盖军队太多不编遣无以救危亡。然编遣虽已开始，而成绩则未之见。编遣既未成功而复益以征兵，人民一定要怀疑。征兵令发出，人民看不清楚，总以为增加人民之负担而不能谅解也。”而时任行政院院长的谭延闿也是从裁兵的角度出发表示反对：“编遣期间是停止招兵的，现在怎样？其实中国目前所须要的是志愿兵，还不是征兵，不必用征兵令大规模的来做。”与会诸委员的意见大致反映了当时在中国尝试推行征兵制的困境。征兵制在党代会的提出，正值编遣会议酝酿、地方肆意募兵不得人心之时，征兵制度正好可以扮演废除募兵、促成裁兵的角色。但是，裁兵的理想迅速破灭，为促成裁兵而喊出的征兵口号便难以为继。蒋介石局部征兵的方案在中政会便未获通过，试图推行征兵制的理想暂时遭受顿挫。
编遣期间，征兵制虽未能顺利推行，当时的国家形势却正发生令人不安的变化，主要矛盾由国内派系斗争逐渐转向外敌侵略的隐患。这一矛盾的转化在相当程度上影响了兵制讨论。
编遣会议前后，外患已悄然逼近政局仍不稳固的中国。1928年5月，日军制造了济南惨案；6月，日军又在东北制造皇姑屯事件；而1929年，正值编遣会议期间，东北地区又爆发了中东路事件，国民政府与苏联的关系因之恶化。强邻环伺之下，内忧未了，外患又起。尽管仍值内部军事整理时期，但对外国防问题已不得不加以考虑。早在1929年春的国民党第三次全国代表大会上，李宗黄便向大会提出确立征兵制的提案。提案中，李宗黄的着眼点已不同于先前何应钦的以征兵推动裁兵，而是将重点置于国防巩固上。李宗黄认为“若遇对外作战，以我国现在的兵力，亦不过支持一二大战，或一二个月，静言思之，万分危险”。为实现国防上的自卫，李宗黄主张“本党由现在起，即应取征兵制之长，而实行志愿征兵，以期得多数之兵额”。
不过，1929年后，以编遣失败为导火索，蒋介石与各军事派系关系恶化，内战迭起，征兵制之议暂时让位于现实的军事冲突。直至1931年9月18日柳条湖的爆炸声，再次引发国人对外患与国防虚弱的极度担忧。东北沦陷后，国民党元老何香凝、王祺等纷纷向国民党中央提议，“国既不存，民何所托？遇兹国难，人民已自动起来作救国准备，政府应实行征兵制度，征集全国强壮民众”，“今若从速实行征兵制，则数月之后，不独全国二百万之募兵，可以悉数驰驱战场，而数百万至数千万之征兵，仍可继续备战”。而曾任东北军幕僚的黎天才同样也对当时缺乏征兵制度支持的国防兵备颇为担忧。他曾公开撰文表示，“在目前国际形势异常险恶的环境中，中国应当很迅速的实施全国征兵制度的方案”，中国虽常备二百万的陆军，但一有对外战争是不堪作战的，且又不能立即动员平常已有训练的预备兵员。编遣裁兵时，倡议征兵制的目的是推动裁兵。短短几年，外患日增，呼吁实施征兵制的目的已随环境有所转变，征兵制被寄予增强国防兵备，战时征集多量有效兵员的厚望。
然而，以合理逻辑推之，牵涉各方面的征兵制度很难一蹴而就，实际负责草拟提出兵役办法的军事委员会便基于类似立场，提出了不同意见。1932年1月，军事委员会军政部会同参谋本部、训练总监部拟具了一份《陆军暂行兵役法》，该案并不赞成实行征兵制，而建议实行募兵制。军政部签呈意见认为，一方面户口调查在当时国情下“绝非十年内可望完竣”，缺乏征兵的基础，另一方面，也没有必要消耗大量财政经费，征集过量兵员，而“我国兵役非募兵之害，实募兵无法制之害也”。据此，军政部草拟了一份具有相当法制规范的《陆军暂行兵役法》， 将兵役大类分为正规兵役与国民兵役，正规兵役服役到一定年限后，转入国民兵役，直至45岁止期满。正规兵役补充常备军，以国民兵役补充含有“寓兵于民”精神的地方团队。两类兵役均募集志愿服役的符合条件的壮丁，只在“非常时期遇有必要时”，实行征兵。
实际上，稍早以前，军委会内部便已有不赞成实行征兵制的意见。与军政部会同草拟兵役办法的训练总监部副监周亚卫在1931年底曾出版《兵役问题》小册子，从该册子中也能窥得国府中部分职业军人对兵役制的一些看法。周亚卫认为政治家和舆论界“对于在我们中国不可捉摸的所谓‘募兵制’大加攻击；把现在军人所有一切腐败和不法的现象，一概加在募兵制头上，算是他底罪名”，同时绝对迷信征兵制，“仿佛是我们只要拿征兵制来，一令之下，那就一切内忧外患都可以解决了似的”。在周亚卫看来，当时各地招募兵员办法毫无“制度”可言，与其关注征兵制与募兵制孰优孰劣，不如先将合理合法的募兵制度真正建立起来。周亚卫并不对征兵制抱有过高期待，认为重点不在频繁变换制度，而是将制度真正建立起来。
然而，针对军政部所拟《陆军暂行兵役法》，立法院开会讨论并明确表示反对。立法院诸委员在给国民党中央执行委员会政治会议的呈文中表示，“委员等外愤国耻之重大，内察国民之要求，窃以为在此时期应起草征兵法，厉行征兵制度”，而军政部拟定办法“纯系募兵性质，似与总理‘募兵制度渐改为征兵制度’之遗教不符”。
可能是鉴于立法院态度坚决的反对意见，1932年8月，军事委员会军政部再次会同参谋本部、训练总监部，将原有办法作了若干调整，拟就《陆军兵役法修正草案》并送交政治会议讨论审议。新草案将此前《陆军暂行兵役法》的“纯系募兵性质”修改为正规（常备）兵役是募兵制，国民兵役为征兵制，部分接纳了立法院的意见，但在常备兵役上坚持保留募兵制。政治会议第322次会议对此进行讨论，作为该次会议主席的汪精卫表态支持军事委员会，他指出，“常备兵役采行志愿兵制，国民兵役采行义务兵制，最适合我国国情，英美均采此制，成效甚著。若马上施行征兵制，在兵额上言之，现在当无此须要。而且地方自治没有办好，户口调查未能准确，民间经济力不充足，征兵必引起重大纠纷”。陈肇英也认为军委会所拟草案“伸缩很大”，而立法院的办法“系文人所拟，偏于理想者多”。与会委员同意将该草案直接交付政治会议军事、法制二组审查，实际上是大体通过了军事委员会的此项办法。
1933年2月，政治会议军事、法制二组将审查、修改后的《兵役法原则》提交政治会议，获原则通过。《兵役法原则》与前述军委会《陆军兵役法修正草案》相较又有修改，在主体文字未变的情况下，将正规（常备）兵役调整为有条件的征兵制，但“常备兵在地方自治未完成之区域，得就年龄合格志愿服兵役之男子充之”，而如何定义“自治未完成”的余裕较大，实际上仍保留募兵制。至于国民兵役仍明确为征兵制。至此，有关征兵法案本身的讨论才基本结束。
从《陆军暂行兵役法》（1932年1月），到《陆军兵役法修正草案》（1932年8月），再到《兵役法原则》（1933年2月），一年内军政部、立法院与国民党中执会政治会议几度讨论、调整，兵役法的基本内容才得以确立（见表一）。1933年6月，国民政府正式公布《兵役法》，其内容即与《兵役法原则》相同。
梳理前后相关讨论与调整的演变可以发现，不同于党内一般意见，尽管外患日亟，军政部在国防兵源问题上并不十分倾向征兵制。1932年1月，军政部拟具“纯系募兵性质”的《陆军暂行兵役法》时，正值淞沪战役前后，其并不因中日两军交战而立刻拟具全面征兵法案。相反，军政部从军事专业化的立场出发，认为在当时国情之下征兵基础10年内难以达成。而立法院则认为中国面临的外患与国耻正使征兵制的推行尤为必要。
1933年2月，以征兵制为核心的《兵役法原则》通过时，一直参与兵役法草案拟定的朱培德补充谈到，“以今世各国对于兵役制度，（一）须求兵额之多，（二）须求战术之精，方足以适应国防之要求。审查会乃以国民兵役为求多量兵额之原则，以常备兵役为求战术精炼之原则”。朱培德从军事专业技术的角度出发，隐晦地回应了立法院全面实施征兵制的要求。他认为兵役制需要在不同需求层面有所分别，多兵额与精战术所需要的兵源与招集办法是有差异的，暗指常备兵役不能完全实行以大量兵源为目标的征兵办法。
1932年，蒋介石“最高领袖”的地位得以确立。然而，牢牢掌握军权，对国防军队事务事必躬亲的蒋介石却几乎从未过问《兵役法》的讨论与制定。表面上看，蒋介石似乎并不重视兵役问题，对征兵制也不公开发表意见。实际上，蒋介石对征兵制的理解与重视程度，远超绝大部分党政军高层。只有清楚了解蒋介石对征兵制的看法，才能真正理解与把握战前国民政府征兵制的确立。梳理蒋介石对征兵制、国民皆兵体制的思考与判断，再将之与《兵役法》相结合，才能在整体上理解与把握战前国民政府的征兵准备。
南京国民政府在草拟《兵役法》过程中已经将兵役大类确定为正规（常备）兵役与国民兵役两项。常备兵役采有条件的征兵制，保留了募兵办法，而国民兵役则完全取征兵办法。实际上，相较于常备兵役，蒋介石更看重国民兵役层面，尤为心念“国民皆兵”体制，认为只要实现了“民兵合一”，正规军的壮丁来源便可取之不尽。蒋介石对“国民皆兵”的崇尚，早在其留学日本时期便已形成。有研究者认为，蒋氏在日本军校的经历带给他的重要影响之一，便是体会到“全民军事化”的重要性。在蒋看来，“全民军事化”不仅是征兵的重要基础，更是真正意义上实现征兵的必经之路。1934年，蒋介石向来华访问的德国军事顾问塞克特将军（Hans von Seeckt）咨询，中国可否用“民军制”（milizsystem）作为国家兵役制度。该谈话语境中的“民军制”即当时瑞士的民兵制，是彻底实现全民皆兵的兵役制度。塞克特表示“欲求实行‘民军制’，必须先有全国征兵制，此种全国征兵制，因政治、经济关系，及由于数目之统计已无实行之可能，故不论之”，认为一般的征兵制与民军制皆不适于中国。塞克特认为全民皆兵必须以能实现征兵制为前提，而蒋的理解恰恰相反，认为全民皆兵是实现征兵制的基础。1933年，在一次公开的演讲中，蒋介石指出，较之正规军队的国防建设，保甲民团、国民军事教育等尤有其重要作用：
军备的充实，军队的改良，当然是我们捍卫国家所不可稍懈的要务，但是单在这一方面来努力，就是再过十年乃至二十年，恐怕也赶不上敌国……从前普鲁士也是在艰危困顿图强自救之中，才发明征兵制，他们自从想出了这个特殊的办法，国家就在最短期间，强盛起来。我们现在也要学普鲁士图强的盛轨，在竭力充实军备改良军队之外，更要从政治制度、社会组织与国民智能中，想出事半功倍的特殊方法，来自强自救……有三件事情，只要能切实去做，一定可以发生很大的效果，一件就是保甲民团，一件就是国民军事教育，还有一件就是征募管区的办法。
由此可知，蒋介石认为中国尽管在正规军备与军队上短时间内无法赶超敌国，但是仍要学习“普鲁士图强的盛轨”——征兵制，更要在“事半功倍的特殊方法”上做文章——实现保甲民团、国民军事教育与征募管区，前两者便是蒋介石心目中完成国民皆兵的重要手段，以此可促成征兵制度的真正落地。
蒋介石一贯向往以御军队之法御民。抗战以前，蒋介石曾多次强调“良兵是良民的模范，良民是良兵的基础”、“用兵不如用民”的理想，认为正规军队的补充与征集壮丁，必须先在基层造就大量“良民”：“我们要想造成一个质素优良百胜的军队，必须随时随地教出良民来补充我们的军队……必有以良民为后备军与别动队的军队，才是好的军队，即所谓‘良兵’。”在蒋看来，有了“良民”，军队征兵便能迎刃而解。而征兵制下“良兵”退伍后，也要学习日本在乡军人的办法，以在乡军人为地方民众组织的中坚，借在乡军人组织的力量控制社会，造就“良民”。有此正向激励机制，军队与民众便能相互依存，国民皆兵亦可指日可待，而这正是征兵的重要基础。
蒋曾向其亲信幕僚杨永泰透露其教育民众之理想，“认为现教育系造就游民，颇主由保卫团训练起，使能退为良民，进为良兵”。在蒋看来，当时的中国民众与日本相较不仅缺乏尚武精神，也缺乏类似军队组织之管理。蒋在战前特别注重保甲与保卫团的建设，并以之为征兵之先导，认为“抗日御侮，决非以武力可与之竞赛，亦非以外力可为牵制！惟有在内政社会教育制度中，即国民军事教育与团练保甲中，切实办理，行之五年，由小而大，或有万一之望也”。
如果说国民军事教育使民众认可军队，不怵于当兵卫国，那么作为国民兵役具体形式的民团（保卫团）便是促成征兵具化的组织手段。1932年，蒋介石就保甲民团作出如下指示：“整理现有之民团，严密其组织，革其腐化与垄断之恶习。盖当前民团组织之最大目的，厥有二端：一为充实各地民众自卫力量，使之协助军队肃清各地共党；其次，藉以施行普通民众之军事训练，作为规划征兵制及师管区、团管区之过渡。”民团（保卫团）不仅担负壮大基层武力、与中共相抗衡的功用，而且借之作为向征兵制的过渡。过往涉及蒋介石与战前保甲、民团（保卫团）问题的研究，均指出蒋介石借保甲组织以“围剿”中共苏区，而由保甲、民团向兵民合一、国民皆兵体制演进的一面却多为研究者所忽略。
1933年4月，国民政府通过并公布《剿匪区内民团整理条例》，规定地方基层武力的整理、培养办法。条例开篇即提到，“所有各县原有之武装团队及其他一切之自卫组织，应暂依本条例之规定，先行分别改编整理，以为参用征兵新制之准备”，对外亮明了以民团武装为征兵准备的目标。军政部长何应钦对此概况认为“国民兵组织之精神，在确立国军实行征兵制度之基础”，“以民兵为其组织训练之前导，并以有组织、有训练之民兵制度，一面达成普遍贯彻实施国民军事教育之目的，以健全地方武力，保卫地方治安，减除过去地方团队之弊害，一面储备大量兵员于民间，使战时补充迅速便利，以达成全民国防之要旨”。何氏可谓充分领悟了蒋心目中的国民皆兵之道。
蒋介石不仅借由保卫团向彻底推行征兵制过渡，而且在实施保甲、保卫团训练时，有意让其组织制度与办法模仿征兵制度下常备部队的现役、预备役与后备役等分级制度。在致其权力核心地区省主席的电文中，蒋介石明白表示：“各县保安队及其他自卫团队，亟应严密组织，彻底整理，规定各县壮丁常备、预备、后备服役期间，并划分师管区、团管区，及团队干部训练应注意之科目。”“预备”、“后备”、“管区”等已与征兵制度法规无异，保卫团可视作是蒋介石心目中的征兵演练。1934年，南昌行营为贯彻蒋介石意志，拟定保安制度改进大纲，在实施步骤与训练办法上均向征兵制的最终贯彻看齐。改进大纲认为，保安制度整理到一定程度后，必须“在各该省划定若干团管区，抽调区内壮丁，更番训练，更番退役。俾由小规模之抽丁制，过渡而达大规模之征兵制”，“如此循阶递升，实为本大纲全部精义所在”。而“各省更番编入保安团队之壮丁，不惟已尽受必要之军事教育，且亦完成相当之国民教育，自可进为良兵之基础，退为良民之模范”。保安团队仿照征兵制的组织训练办法又再次回归到蒋介石心驰神往的国民皆兵理想。
1936年，3年前出台的《兵役法》理论上正式生效实施。对此，《大公报》曾有评论，对前几年开始举办的保甲制与征兵基础的关系颇有赞扬：
向时所虑施行义务兵役之障碍，为县乡办理，一有不当，将扰及闾阎，引起反感，今则保甲之制，行之数年，壮丁训练亦具成规，推而广之，以施行国民兵役以征选现役义务兵，事有异于突创，黎民之惧，应亦可免。重以人民外感侵侮，身受匪患，对于习武防卫已有需要，及此令尽兵役义务，亦势顺而易行。
在条件未具的情况下，盲目实行征兵，可能“引起反感”，而以保甲、民团为核心的国民兵役的推行便是为了解决骤然征兵可能在民间引起的骚动与不适，使不知国民有兵役义务的民众先在家乡习惯带有军事性的生活，然后再缓慢向上推进，而这正是蒋介石想要达成的理想状态。
南京中央与各地方实力派内斗延续的同时，外患又不断迫近。九一八事变后，征兵制作为迅速补充兵员、抵御外敌入侵的手段开始被寄予期望。尽管国民党内多有实行征兵的呼声，但是军事委员会却从军事专业技术角度出发提出异议，反而建议在中国实行募兵制，与支持征兵制的立法院相对立。历经数次往还讨论与修改，1933年，《兵役法》正式公布，内中常备兵役确定为有条件的征兵制，保留募兵制，而国民兵役为征兵制。
1932年，兵役法规仍在国民政府内部讨论之际，蒋介石逐步确立了其领袖地位。相较于征兵法实施办法与条文的订定，蒋介石更看重国民皆兵的实现，并将之视作过渡到征兵的重要基础。在蒋介石心目中，国民军事教育与保甲、民团等是组织训练上达成“寓兵于民”的重要手段，也是《兵役法》之外确立征兵制的重要一环。正规部队的征兵一时不能大范围推广与实现，但是保甲、民团等承载着蒋介石国民皆兵理想的措置，在蒋看来正可作为向征兵的过渡。抗战时期，蒋介石在一次检讨征兵建军的会议上，再次强调国民皆兵为征兵的重要基础。他认为中国“要想充实基本的国防，如果仅用征兵制度，即令运用分期退伍的办法，即使一年能训练五十万人，最多在十年之内，亦不过有五百万兵员而已”，要完成建军计划必须充分运用国民兵制，普遍训练壮丁，达到国民皆兵的状态，如此即便不实行征兵也有无穷可用之兵。然而，国民皆兵理想却始终未能实现，抗战时期国民政府征兵弊乱丛生，多少也与基层兵民分离、有效兵源未能真正得到培养与控制有关。
