作者严海建，南京师范大学历史学系副教授
内容提要
太平洋战争爆发后，中荷两国关于荷兰放弃在华领事裁判权及其他各项权利之新约谈判，虽然内容整体上与中英、中美新约大致相同，但谈判迁延日久，迟迟不能签约。对于中荷新约的谈判，中方尤其注重华侨在荷属东印度法律地位的改善，以及维护与增进该地华侨的利益，对此中荷双方意见分歧，双方在领事职权及设领条款、进出境及旅行居住经商各问题上反复争持。谈判过程中，荷兰仍抱持殖民主义心态，希望保留若干特权，并极力回避对荷属东印度华侨的种族歧视问题，中方借助战时盟国的新身份及中英、中美新约达成的示范效应，对荷方施加压力，最终在新约谈判中取得相当的成果，但中英、中美新约的示范效应也有其限度，中方最初方案中的一些诉求实际未能达成。
关键词：金问泗；废除不平等条约；中荷新约；荷属东印度；华侨
1941年12月7日太平洋战争爆发后，中国与英美等国结成反法西斯同盟，开始摆脱单独对日作战的困局，国际环境显著改善，国际地位亦得到提升。战时国民政府取得的重大外交成果之一就是与各国谈判废除不平等条约，并订立平等新约。既往学界的研究多关注国民政府与英、美订立新约的谈判，而相对忽视与其他国家的谈判。当然中英、中美新约的缔结对于中国与其他国家谈判的影响至关重要，与各国谈判的内容和条款大多基于中英、中美新约的成议，但国民政府与不同国家订立的新约仍存在一定的差异。不同的双边关系下，谈判内容“大同”之外尚有“小异”的部分，“小异”的一面实则值得深入研究，或可更新我们对战时中外关系的认识。
中荷新约谈判自1942年10月底开始，迟至1945年5月方才缔约。中荷双方就有关问题反复争执，所关注的问题与其他新约谈判差异较大，双方争执的焦点集中在海外华人华侨的法律地位问题。二战前荷属东印度（今印度尼西亚，以下除引文外，简称“荷印”）华侨的人口为外来民族之冠且经济地位十分重要，但荷印当局千方百计地防止华人势力的扩大，对华侨存在严重的歧视和不公平待遇。
近代中国政府对于海外侨民的认识与政策不断变化。鸦片战争以前，清政府禁止中国人移居海外，凡移出者则被视为弃民，任其自生自灭，回国后还会受到惩罚。鸦片战争后，清政府与列强签订的一系列不平等条约规定华人移民合法，从而默认海外移民的事实。随着海外移民规模的扩大及海外华人社会的发展，清政府开始关注外国管辖下中国移民的权益。区别于此前使用的华工、华商等概念，清政府使用“华侨”一词称呼海外移民，以强调其文化归属与认同。除了加强认同以外，清政府还尝试通过设领谈判以争取对海外华侨的管辖权，但囿于国力的限制，清政府对于海外华侨权益的保障并未取得实效。这也成为晚清政府在与立宪派、革命派争夺海外华侨支持的竞争中处于劣势的重要原因。
清季革命和民国代清的鼎革，进一步加强了中国海外移民的母国认同。孙中山及革命党因在清季革命中得到海外华侨的热情援助，故而对于维护和增进海外华侨的福祉具有强烈的责任心。1927年国民党建政后，通过一系列举措强化华侨的国族认同，并争取华侨对于国家建设的支持，但在主张对海外华侨的管辖权以保障华侨权益的问题上同样未取得实质性进展。这种状况直到太平洋战争爆发，中国与西方列强成为盟国才有了改变的可能。中荷新约的谈判聚焦于荷属东印度华侨权益的保障，这在近代中国外交史研究领域尚未得到学者们的充分注意。
国民政府驻荷公使金问泗自始即负责与荷兰的新约谈判，并最终亲自主持订约。金问泗与荷方外交人员的谈判，在金问泗的个人文件中有详细的记录，主要包括现藏于美国斯坦福大学胡佛研究院档案馆的《纯孺历年会晤录》及2016年整理出版的《金问泗日记》，此外，台北“国史馆”还藏有中荷新约谈判过程中金问泗与国民政府外交部的往来文电。上述档案资料及个人文件相互补正，为我们了解战时中荷新约谈判过程提供了较为充分的文献基础。本文拟利用上述资料还原中荷新约谈判的过程及中荷双方的争执要点，展现战时国民政府废除不平等条约更为多元的诉求，探究国民政府实现这些外交诉求的可能与限度。
金问泗(1892—1968)，号纯孺，祖籍安徽休宁，生于浙江平湖。金问泗早年就读于复旦公学、北洋大学、美国哥伦比亚大学，专修国际公法与外交学。1919年应驻美公使顾维钧之邀出席巴黎和会，负责研究恢复关税自主权问题，准备提案。1921年参加华盛顿会议，1922年调回北京政府外交部，曾任职中俄会议会务处，参加特别关税会议。1928年出任南京国民政府外交部第一司司长，1931年底任外交部代理常务次长。1932年奉派前往日内瓦，参加国际联盟讨论《李顿调查团报告书》会议。会议结束后，于1933年9月出任中华民国驻荷兰公使。
1940年5月，德军入侵荷兰，7月中国驻荷公使馆被迫停止工作，金问泗奉命离荷暂居日内瓦。1941年5月，金问泗辗转至伦敦继续执行驻荷公使馆馆务。金问泗在此时受命到伦敦履职，表明国民政府对中荷关系的重视。据国民政府驻英大使顾维钧对时局的观察：“（一）美助英助华态度兹已进一步表示，故我亦进一步表示与民主国一致。（二）日本与和印商务谈判决裂，形势紧张，罗斯福虽亟欲参战，但舆论未熟。日若侵和印，美乃师出有名。德日轴心相关，美可同时战德，我于亚陆牵制日本。如是则和将为我同盟国，自应派使随时密洽。（三）和印许我放款，接济原料，此事或已有眉目。”可见此时中荷日益接近，国民政府已经预见到中荷将成为反法西斯的的同盟国。
太平洋战争爆发后，中荷正式成为同盟国家。在得知珍珠港事变爆发的第一时间，金问泗与荷兰外长柯莱芬（Van Kleffens）取得联系，称“日本终于在太平洋撕下面具，中国与荷兰很快将成为盟国，两国的关系将变得更紧密”，柯莱芬也明确表示“现在我们是盟国了”。太平洋战争的爆发对于两国关系具有重要的转折意义，但实际上中荷关系的改善仍存在相当的困难。
自金问泗出任驻荷公使以来，与荷兰外交部交涉的事宜涉及荷印华侨移民问题、领事问题及荷轮中国船员待遇问题等。就金问泗的感受而言，较多不顺。以澳西荷轮肇事案（The Fremantle Case）、古拉索案（The Case of Curacao）为例，即使在太平洋战争爆发以后，相关交涉也未能取得实质性进展。据金问泗1942年7月24日日记，当日与荷兰外交部秘书长比兰特（Van Bylandt）谈，荷兰对中方所发关于荷轮中国海员不公平待遇的抗议照会表示不满，“以我十七日照会措辞不友谊，令人不愉快，请我收回，或致函取消”。金问泗答曰：“所不愉快者在事件，而非照会，不能收回，亦不可取消。”金问泗与驻英大使顾维钧以为，“倘事件本身有满意解决办法，即修改照会亦无不可”。7月25日，金问泗发国民政府外交部电，强调其强硬立场称：“此时同盟国间发生龃龉，原非幸事，然祸由彼发，咎非在我，他日宣示全世界，曲直自明。照会中如武力解决争端，如种族成见各语，虽抉其隐，要非直指案情太重，语非过甚。况和人向不认错，即使照会措辞和平，彼于自动抚恤或可稍事点缀，但亦初无把握。此外，如惩凶、赔偿、保证各要求，均难望其接受。即通令船公司勿用武力一节，虽经迭催，亦迄未办。澳西案至今无只字相复，尤为明证。”8月6日，金问泗接外交部电：“古拉索案照会措辞及交涉方略均甚恰当。和方态度若此，我方必须坚持。”
关于荷轮中国船员待遇案的交涉，中荷双方立场差距较大，其根源在于荷兰方面的殖民主义心态。即使在太平洋战争爆发以后，中荷成为同盟国，相关交涉仍没有实质性的进展，从一个侧面反映中荷关系仍处于不平等状态。此种不平等状态的结束有待新约谈判的进行，同时也说明中荷新约谈判的基础和氛围不佳。
荷兰于1942年10月底表示将于适当的时机、地点，与中国谈判新约，以撤销荷兰在华治外法权及有关特权。1942年10月，中荷开始进行新约谈判，谈判主要在中国全权代表驻荷公使金问泗与荷兰外长柯莱芬、外交部秘书长比兰特之间进行，因荷兰流亡政府暂驻伦敦，故谈判地点在伦敦。中荷新约谈判主要分为三个阶段，第一阶段自1942年10月起至次年8月止，主要围绕领事职权及设领条款进行；第二阶段自1943年9月起至1944年10月止，主要围绕进出境及旅行居住经商各问题；第三个阶段自1945年1月起至5月签约日止，主要围绕声明保留之争执。第三阶段主要是解决前两个阶段所遗留的问题，故谈判实际上主要是围绕前两个阶段的主要问题进行的。中荷新约迟至1945年5月29日才在伦敦签订，同年12月5日双方互换批准书，并于同日生效。
中荷新约谈判因何分歧与争执而迁延？负责谈判的金问泗认为，中荷新约“实质上与中英、中美及我国与他国各约，大致相同”，“条约本身未见独异，而费时独多者，自有其特殊原因在”，“所谓特殊原因，一言以蔽之，即吾侨在荷属东印度之法律上地位及该地华侨之利益与幸福，如何维护与增进是已。于此，双方看法，根本互殊。荷方认为此次订约，重在放弃荷兰在华特权，其对于荷印华侨各问题，谓为不在此次谈判范围之内，我则认为此次订约宗旨，不仅在结束以往，亦且在开发将来，各该问题自有讨论规定之可能与必要”。
中荷新约谈判的症结在于荷印政府对华侨实行的种族歧视政策，而国民政府对海外华侨的权益又格外注重。清末华侨对孙中山革命的支持和援助，使得国民党与海外华侨一直保持紧密的联系。自清季革命以来，“国民党暨国民政府就一直实行努力保护华侨、启迪华侨、赢得华侨支持援助的政策”。
17世纪初，荷兰东印度公司开始经营东印度群岛，起初为了开发爪哇等地的丰富资源，荷印当局对中国移民是取欢迎态度的。当时荷印当局对中国移民的政策比较宽容，行政和司法几乎由中国移民自治。然而，随着华侨数量的增加和经济势力的增大，逐渐招致荷兰人和土著人的嫉妒与反感。以1740年发生的土著人排华惨案为转折点，荷印当局对华侨的政策出现根本性转变，荷印当局取消华侨的司法权，大幅度缩小自治权，对华侨采取一系列歧视政策，比如限制华侨入境、限定华侨居住区域、对华侨征收重税、禁止华侨担任官职等。进入20世纪，由于荷印的开发，对中国移民劳动力的需求较大，造成中国移民急剧增加，华侨的经济势力进一步扩大。这一时期因中国国内革命取得成功而高涨起来的民族意识，促进了华侨对不平等待遇的抗争，因此，荷印当局已经无法维持原来的华侨隔离政策，但仍极力限制华侨势力的发展。据日本对南洋华侨的调查，一方面战前荷印华侨“依赖中国本国之感情的高涨”，另一方面“荷属印度支那还对华侨实行入境法、劳动法等方面的管束，防止华侨势力的扩大”。由此造成荷印当局与华侨之间的紧张关系。
据金问泗的考察，“荷印现行法律，分该地人民为三类，即（一）欧洲人，（二）土人，（三）东方外国人。甲午之战日本自强，以日本人归入欧洲人类，所谓东方外国人，乃专指我国人与亚拉伯人言。华侨在荷印所受之一切不平等待遇，要皆滥觞于此种法律上种族的差别。凡此种族歧视之待遇，原则上、事实上，对我极欠公允，三四十年以来，我方无时不要求平等待遇”。
1940年5月，德军侵入荷兰，作为轴心国同盟的日本对荷兰在东南亚的殖民地也虎视眈眈，日本与荷印关系恶化。1941年4月，由国民党中央海外部所提《请设法交涉荷印华侨法律地位案》在第五届中央执行委员会第八次全体会议上通过，提案谓：荷印华侨“数百年来凭其心力血汗，惨淡经营，以辟革众，启山林，兴农牧，宏建设，用能造就今日荷印之繁荣。顾其在法律上之地位，则以中荷条约无切实之根据，未受最惠国条款之待遇，致有种种不平与歧视之苛例。……现在我国抗战，荷印当局正与我有依存之关系，改善邦交，此正其时”。提请国民政府外交部与荷印交涉改善华侨法律地位。实际上该案并未付诸实践。直到太平洋战争爆发，中国加入反法西斯同盟，国际地位显著提升，在废除不平等条约问题上才终于出现重要转机。
1942年10月间，荷兰政府继英美两国政府之后，声明放弃在华治外法权，同时称战争结束后，荷印各民族在法律上因种族关系而生之区别，当设法予以取消。同年10月31日，荷兰驻华公使致节略于国民政府外交部，同样表明愿于战后取消荷印法律上种族差别待遇之意。中荷新约谈判，中方关注的焦点集中在荷印华侨的权益问题，即取消种族歧视政策。双方争论的具体问题包括领事职权及设领条款、条约适用的范围及领土人民的定义、进出境及旅行居住经商各问题。
荷兰政府1942年10月28日提出的第一草约，关于领事馆探视被逮捕人民暨代为传递通讯一层，仅对于荷兰在华领事有此规定，而不及中国在荷兰之领事。中方坚持此种片面规定，万难接受，乃依据英美两约之规定，提出同样条款。
荷方之所以提出上述不平等条款，其表面理由是“华领此权依1911年领约规定，而和领则原有旧约规定，今和兰放弃领事裁判权，旧约无效，若无特别规定，则和领地位必将落空”。其实际用意在“欲有所取偿”。对此，金问泗称“此种说法，在不尽符事实。固然和方此时对外放弃领事裁判权，可惜在我对和无可以放弃之物，但此种缺乏互惠，仅系形式的，而非实在的。盖此种情形，为和兰昔日在华享受领事裁判权所必然发生之对象而已，况如本使上次已指出领事裁判权与通常领事职务原为截然二事，就领事通常职务言，本使主张约中须有更完全平等相互之条文”。最终经过反复交涉，荷方放弃片面领事条款。
1943年，荷方提出的第二次草案中关于设领条款，其适用范围，就在华之荷领论，系适用于中国全境，但就在荷之华领论，仅适用于欧洲部分的荷兰，其意将荷属东西印度除外。这关系到国民政府能否为荷印华侨提供领事保护。正如有学者所言：“我国在荷本土利益甚少，若荷印除外，则新约对我无甚价值，为慎重计，我主张将双方一切领土规定于条约适用之范围。”
荷兰为表示让步，由外交部秘书长比兰特两次向金问泗说明，谓荷属西印度即古拉索与苏利南并不除外，列席之荷兰外交部法律司司长及前任驻沪总领事亦皆具同样看法。但荷属西印度并无大量华人移民，荷兰以此作为让步实际没有意义。正如金问泗所言，领事条款的适用范围问题“仅属表面文章，其实争点则在认土生华侨为和兰人一点”。土生华侨（Peranakan）是华侨与荷印当地女子成家后生育的后代，以区别于被称为“新客”的第一代华人移民。早在1943年2月，中方对荷兰所提新约草案的对案中曾强调，“1911年中和领约及其换文，对于认土生华侨为和兰人一点，我方最不满意，该约虽有每届五年期满可以提请修改之规定，我方以恐牵动我在和印设领之根据，故迄未提出，此后双方设领一层，若照对案第七条办理，则我在和印设领自无问题，惟尚有国籍问题，政治上法律上种种关系，办理复杂”。
荷印华侨的权益保障根本上取决于其身份，如仍保留中国国籍，则受领事条约保护；如已归化荷印，则只能寄希望于荷印废除种族歧视政策。在历史上，一方面由于1911年中荷领约存在的缺陷，仅可对新客华侨提供领事保护，但对占人口大多数的土生华侨不能施行，另一方面被迫认定为荷印国籍的土生华侨则仍然饱受种族歧视政策的苛待。因此，一直以来，中荷关于荷印华人移民权益保障的交涉大多是围绕国籍问题展开的。中荷领约的正文与日荷关于荷印地区领事条约似没有什么不同，但正文后附加的条款则使其效力大打折扣。附加条款的核心在于国籍归属问题，涉及领事保护的有效性及荷印法律的管辖权问题。此后呼吁废约的荷印华侨指出，“迨宣统三年领约成立，细按条文，权限狭小，致不能行使保护之力。人咸谓吾国驻荷属领事等于虚设，自非苛论，此次订约之失败，不在领约之不良，而在领约附带公文之根本错误”。
荷兰本国的国籍法原以血统主义为原则，辅以出生地主义。荷印政府为实现其对当地出生的华侨的管辖权，单独设立国籍标准。1907年荷印当局通过了荷印国籍问题的专门法律《荷属东印度籍民条例》，第一条规定：以下“各人，依荷兰国籍及居住条例，虽非荷兰人，亦视为荷兰籍民：(一)出生于荷属东印度、苏里南(Suriname)或库拉索(Curacao)等地，而其父母在各该地居住，或父无可考，其母在该地居住者；(二)出生于荷属东印度、苏里南或库拉索等地而其父母无可考者；(三)前二款籍民之妻，或其未再嫁之寡妇；(四)属于本条籍民之未婚子女，虽非出生于上述三地，亦视为籍民，但以未满十八岁者为限；(五)出生于荷属东印度，苏里南，或库拉索以外之人，其父母依本条属荷国籍民，于成婚或届满十八岁后在帝国居住者，其妻及未婚子女而其年龄尚未满十八岁者，亦同时取得荷籍，但以在帝国居住为限”。由上述规定可见，荷印国籍法带有鲜明的出生地主义色彩。因此，中国侨民在荷印所生之子女依此法条例的规定，悉属该国籍民。
清政府针对荷兰殖民地当局所订国籍法的出生地主义，于1909年3月颁布了基于血统主义原则的国籍法——《大清国籍条例》。上述条例明确规定，不论华侨是否出生于中国，只要其父或其母是中国人，他们均属中国公民，均属中国国籍。中荷双方所颁国籍法存在矛盾之处，容易导致双重国籍问题。中荷双方都不愿接受双重国籍，双方立场因此尖锐对立，清政府因无足够的实力，最终被迫让步。1911年的中荷领约，中方取得在荷属东印度设领的权利，而在荷属华侨国籍问题上完全接受荷方的国籍法认定原则。
此后数十年，在荷属各地的土生华侨已有六七十万人之多。东吴大学法学院教授丘汉平撰文论及：“此数十万人的国籍，依中国国籍法第一条之规定，原属中国国民，终因条约的关系，不能不承认荷印籍民条例为有效，中国被迫承认华侨在荷境内，依荷律管辖。荷兰方面虽亦声明入荷的华侨，每往中国地方如要归中国籍，亦无不可，均听其便，如往别国，出荷籍否亦可一律听便。然此辈华侨重入荷境，仍视为籍民，侨生以事业关系，自以居住荷兰为便，而我国既不能主张此辈侨生的国籍，便亦无法实行外交上保护的权利。”
关于1911年的中荷领约，自民国建立后，舆论不断有严厉之批评与废除之呼吁。印尼归侨陈学海认为“此约根本失却平等互惠之精神，殊为片面所有之屈辱，乃荷兰为我而设，并非我国政府为保护侨民而设”。并慨叹“世有战败之国，与人签订赔款割地之约！但未闻因欲保护侨民反与他人缔结丧权辱国之盟”。1943年国立中正大学南洋侨生陈秀锦则提出：“荷属华侨国籍之纠纷较之各国属地之华侨国籍纠纷更形严重，而成为中荷外交上重要且急待解决之问题”，希望“政府能于战后，与荷国重订新约而废除此对荷属人民承认其为荷籍之条约除去我数十万侨胞感无定国籍之痛，亦则维系吾民族精神于不堕也”。
中荷新约谈判的过程中，中方认为1911年的中荷领约应重新修订，而荷方坚持认为该领约为现代领约，不应抛弃。在1943年6月5日的谈判中，金问泗提出：“该约订立于三十余年前，不知现代字样是否依然适用，况该约未见完备”。双方对于是否要修订1911年中荷领约最初是有分歧的，但最终中方也并未如此前荷印华侨及有关学者呼吁的那样注重国籍问题。
中荷最终达成的新约第一条第二节规定：“缔约此方(或彼方)人民”字样，在中华民国方面，系指依照中国国籍法为中国人民者，在荷兰王国方面，系指依照荷兰国籍法为荷兰臣民者。
金问泗在1943年4月23日发外交部的电文，认为“和方所拟换文稿加入第三段谓本约所称和兰人系按照和兰国籍法之和兰人而所称中国人系按照中国国籍法之中国人，此时谈论国籍问题似亦非所宜”。可见关于国籍问题的谈判存在困难，因荷兰国籍法本身存在双重标准：“和兰本国国籍法采用血统主义，和印国籍法采用出生地主义。”1944年1月27日，当时负责国民参政会访英团的王世杰提出：“国籍问题或照海牙公法会议议定办法，生长和印之华侨子弟成年时，得自由选籍。”这实际上放弃了在国籍问题上与荷方争持，承认荷印国籍法所采用的出生地主义。
1930年通过的《海牙国籍法公约》对于华侨国籍问题，一方面承认华侨的双重国籍，另一方面又否认中国对华侨施行外交保护的权利，该公约对于中国维护华侨权益的努力是一大打击。关于双重国籍问题，金问泗颇感为难，“惟关于此点我方应否于谈判进行中向和方声明，似尚须从长决定，因此种声明其好处在声明立场，而其弊在恐引起枝节反多不妥”。1944年2月3日，金问泗请示外交部：“关于双重国籍问题应否问和方声明？”次日接到回复：“双重国籍问题可不提。”之所以放弃关于双重国籍问题的声明，是因为1930年的海牙国籍法公约会议规定：“每个国家，依照其法律，决定何人为其国民，此项法律如与国际公约、国际习惯，及普通承认关于国籍之法律原则，不相冲突，其他国家应予承认”，“凡有两个以上国籍者，各该国均得视之为国民”。实际上即承认双重国籍，但关于双重国籍者的外交保护问题，《海牙国籍法公约》第四条却规定“国家关于本国人民之兼有他国国籍者，对于该第二国不得施外交上之保护”，导致中国在争取相关权益时缺乏有力的国际法依据，故不得不放弃关于双重国籍的声明。
中方之所以不提国籍问题，一方面是因为荷兰方面对于领事条款的适用范围采用了中方提出的包含荷印王国所有领土的意见，另一方面中方一直努力让荷方将战后废除种族歧视政策的声明表现于中荷新约中，以此形成永久性有约束力的国际条约。如果中方上述两方面的初衷达成，则中国国籍的华侨可以获得领事保护，而加入荷印国籍的华侨也不再受种族歧视。
在1943年6月5日的谈判中，荷兰称：“和兰历来办法，关于和属东印度设领向系订立专约，加以此次战后和兰本国与其属地间宪法上之关系当有一番厘订，虽对外商订领约之权固仍由本国而属地若果享受广泛自治权，则其对于有关该地之领约内容主张必多，和政府不于此时预为之谋，致有妨碍。”金问泗答曰：“英约并未分本国属地，和约亦可不分，况和兰宪法认和印为王国之整个一部分，更无除外理由。”中方坚持要求荷兰欧洲部分与荷印部分均列入条约适用范畴。
1943年8月国民政府外交部部长宋子文访英，与荷兰外长柯莱芬会谈。据金文泗记载，宋子文称“华人之在和印，须受我国领事之保护，又言我要老实说，华人在和印所受待遇多所歧视”。经此次会谈，柯莱芬将中国在荷设领条款仅适用于欧洲荷国之说撤回。
对于荷兰领土的定义，中方原提议加用“属地”字样，以包括荷属东西印。荷方则谓荷之属地，早已成为整个荷兰王国之各部分，无所谓属地，故不主张用此字样。后经中方提议用列举方式。嗣以荷方声明谓：“荷兰王国之一切领土”字样，当然包括荷兰本国及海外各领土在内，中方乃接受其解释，予以同意。最终订立新约的第一条第一节规定：“本约所适用之缔约双方领土，在中华民国方面，为中华民国之一切领土；在荷兰王国方面，为荷兰王国之一切领土。”
对于1911年中荷领约中的关键问题——土生荷印华侨的国籍问题在新约中未能得到解决，由此，新约虽然在领事职权范围上取得相当进步，但土生荷印华侨国籍如仍为荷人，则其权益保护只能寄希望于荷印政府废除种族歧视政策。
1945年3月下旬，金问泗奉电令，就荷印废除种族歧视政策提出保留立场之声明，荷兰对于此稿内所用“种族歧视为全世界舆论所指摘”字样，表示难以接受。相关问题荷兰政府已声明战后废除种族歧视政策，但因该问题系荷印内政不便在国际条约中作出规定。从最终结果来看，还是荷兰政府获得了主导权，中方希望通过国际条约对荷方形成永久性约束的方案落空。
中荷新约谈判过程中，除了设领条款的争执以外，关于两国人民进出境、旅行居住及经商权利的争执也很激烈，一方面涉及最惠国待遇的无歧视原则，另一方面仍然是荷印华侨移民的权益问题。
关于两国人民旅行居住及经商之权利，荷兰政府最初提案，其文字与用意，大致与中英、中美二约相同。1943年2月22日，中方提议“此缔约国对于彼缔约国人民应给以在其领土内旅行居住经商之权”，同时提议“两缔约国人民在彼此领土内，在第三国人民同一条件之下，应得自由进出”。中方关于进出境之规定主要是针对荷印政府对华侨的移民限制，希望通过取消限制，实现荷印华侨的自由进出境。荷兰方面以移民问题系荷印内政，不便受国际条约规定为由拒绝。
中英、中美新约关于两缔约国入境后的待遇是彼此给予国民待遇，荷兰遂在提案中援引上述二约，要求中荷相互给予国民待遇。但是，1943年8月20日，中国和巴西签订新约，该约第四条规定：“两国人民在彼此境内，关于旅行居住经商，得互享对方给予第三国人民相同之权利。”中方于9月21日提出与中巴新约同样文字的条文，并于次年2月4日重申该条，同时向荷方提出两国人民无限制自由进出境的条文。
中荷两方争执集中于入境及入境后待遇问题。中方以事关荷印华侨之利益与幸福，异常重视，向荷方迭次力争。荷方拒绝给予中国人入境后的最惠国待遇（即给予外国人享有不低于所在国给予任何第三国国民的待遇），实际上隐含着华人移民在入境后仍不能保证获得平等待遇，故中方对此非常看重，希望能给予华人移民入境后的平等待遇。
关于两缔约国人民在彼此领土内无限制自由进出境之议，中方主张，自1934年以后，荷印限制移民入境，虽移民年额各民族一律分配，且有但书调剂之规定，但华侨入境，向来超过他民族甚多，且有历史地理经济种种关系，此种限制对于华侨究多不利，故欲恢复1934年以前自由移民状态。
对于中方的要求，1944年4月6日，荷兰外长柯莱芬照复金问泗称，移民法的修订“属于荷印立法权范围，不便由国际条约规定”。“俟将来荷国恢复自由以后，依照荷国民治制度及惯例，重视民意，由立法机关解决该问题”。关于入境，柯莱芬“认为此项自由进出境之提议，完全超出英美两约规定范围。且该提议不但取消荷印现行移民律，而且使荷印以后不复有自主的移民政策，因此荷政府不能接受”。荷方认为如给予中国人入境后的最惠国待遇，一方面超出了英美两约规定的国民待遇，另一方面最惠国待遇“一体均沾”式的自动获得侵犯了荷印政府的自主权。
1944年6月28日，荷兰外交部秘书长比兰特与金问泗谈话时再三声明，荷方断难同意中方所提自由入境之议。金问泗请荷方重加考量，并详细说明理由：1.此系国际间通例；2.就荷印华侨论，现荷方既已表示愿于战后取消种族歧视，则对我方提议，自可不难接受；3.荷方固曾声明以荷印现归日本占领，荷印将来政策，不愿于现阶段预为作主，但同时亦曾说明关系旅行居住经商等事项，荷印将来必以第三国人待遇给予华人，并以华人向来即已得第三国人待遇为言，既然如是，则我方此项提议，无非一种证实，自更无不能接受理由。比兰特表示荷方歉难再予考量，并言在此情形之下，唯有暂时停顿。为打破僵持局面，金问泗询问荷方困难究竟何在？比兰特答称：“就该案表面文字论，似无所谓，然该案牵涉荷印法权问题，一则该问题纯属荷印内政，二则将来种族歧视取消之后，首当改组法庭，必须经过相当合理期间，断难一蹴而就，如贵方提案之所预冀者，此皆实际上之困难，然我既已表示愿意取消歧视，自必践其诺言，想贵方当能相信并谅解也。”金问泗提出：“既系如此，何不一面于约中接受我方提案，一面另想一种办法，例如互换照会之类，重申贵方愿于战后取消歧视待遇之意，并说明短时期内实际上困难安在，如此，或亦一解决双方困难之一法。”荷方表示可以考虑，但次日金问泗接比兰特电话相告：“此项解决困难办法，经细阅全卷详加考量以后，认为亦难同意。”理由是：“荷方提案文字，系根据英美两约，比约亦大致相同，是以荷方不欲两歧。”后来荷方又表示：“将来既欲商订商约，此时不必预为规定最惠国待遇，此不过时间问题耳。”荷兰方面实际上否决了中方提出的无限制自由进出境及入境后给予最惠国待遇两项要求。
此后，中方撤回无限制自由入境原议，改用定额制，提议增加华人移民入境的额度。中方提议，“两缔约国人民以在第三国人民同一条件之下，并依照各该国现行法律与规章，得自由出入彼此领土，惟须彼此谅解者，即倘此缔约国采取移民定额制时，彼缔约国人民每年得准入境之人数，应以此缔约国所有外侨中彼缔约国人民所占之百分数为正比例”。对此，荷兰外长柯莱芬表示，照此内容，中国不独指摘荷印过去移民政策，而且干涉其将来政策，难以同意。
1944年9月13日，金问泗向柯莱芬提出照会，仍请荷兰政府对于入境及入境后待遇二提议再加考量。10月17日，柯莱芬复照，谓：对于进出境一条（即定额制条文），歉难同意，缘现在商订之约，双方不能宣告废止，复无期限，系属永久性质，而该条约于荷印移民法律与政策发生根本影响，即使可由条约规定，亦不能规定于有永久性质的条约内。至于旅行居住经商各端一条，基于同样理由，亦难接受，惟为便利签订新约起见，荷政府愿意接受大致与去年中方所提相同之条文，以代替荷方最近提案。其文如下：“缔约国一方应给予缔约他方人民以进出其领土之权利，暨在该领土全境内旅行居住及经商之权利。”
对此，中方于详加考量以后，决定对该问题作一保留声明，表示荷方应重视中方之特殊关系，给华侨优遇。1945年3月下旬，国民政府外交部电告金问泗，中方决定待签约日驻华荷兰大使照会国民政府外交部部长宋子文时，拟于宋子文复照内提出保留立场之声明，嘱其先向荷兰外交部口头告知。荷方则明确表示，荷印移民政策，各民族待遇须一律平等，断不能以特权给予华侨也。经迭次斟酌修正以后，中方大致接受荷方意见，保留声明的诉求也落空了。
中荷最后达成的新约第六条规定：“缔约一方应给予缔约他方人民以进出其领土之权利，暨在该领土全境内旅行居住及经商之权利。关于各项法律手续司法事件之处理，及无论何种租税之征收，缔约双方政府各在其领土内，尽力给予对方之人民及公司不低于本国人民及公司所享受之待遇。”根据该条款，中方未获得自由进出境的权利，在入境后待遇方面，中荷相互给予对方公民经商、旅行和居住的国民待遇，而非最惠国待遇，中方所要求的给予华侨以优遇的要求未实现。中方在与英国谈判的过程中，一度坚持不给予对方经商的国民待遇，因为担心在经济落后的情况下，这一互惠待遇会单方面有利于在中国拥有广泛商业利益的英国。中荷新约规定相互给予国民待遇，因荷兰在中国的商业利益有限，而华侨在荷印拥有广泛的权益，所以中荷新约的这一条款客观上有利于改善荷印华侨的待遇。
自不平等条约体系形成以来，借助片面最惠国待遇条款，列强在华形成荣损与共的利益共同体。在不平等条约废除的过程中，不平等条约体系的瓦解也带有多米诺骨牌的连锁反应，突出表现在中英、中美新约的订立对其他各国新约谈判所发挥的重要影响。
国民政府有意发挥中英、中美新约的示范效应，但不同的双边关系利益的关注点也有所不同，国民政府一方面希望各国依据中英、中美新约订立类似的条约，另一方面与其他国家订约过程中，国民政府希望能增加中英、中美新约所无的部分，同时也不愿把两约中的片面最惠国待遇无条件给予其他各国，所以相异各点往往极难达成一致。
中荷新约的谈判过程中，双方对依据中英、中美新约缔结新约基本没有异议。1943年2月22日，金问泗约晤荷兰外长柯莱芬提出中方对案及换文，称“该对案系以和方原案及中英、中美新约为根据，虽比较原案字句不同之处甚多，若论内容大体相当，至于保护合法利益对案规定，尤比原案为详，其换文各点系将领判权以外之各种特权同归放弃”，并表示希望早日订约。荷兰外交部也多次表示愿意与中英、中美新约一致。1943年8月5日，国民政府外交部部长宋子文访英期间，与荷兰外长柯莱芬谈及新约谈判。柯莱芬称：“有好消息可以奉告，初时同僚（指彼国阁员）中有疑为英美两约规定有与和方利益不相融洽者，经本人迭加解释以后，诸同僚渐渐了解，现在情形或可于短时期内即照美约文字签字。”
实际谈判过程中，中方以中英、中美新约为依据，要求荷方接受相关条款，但同时也有所保留，不希望给予荷方所有与英美同等的权益，以避免重蹈片面最惠国待遇的覆辙。1943年3月3日，金问泗发外交部电文中称：“我所提交和兰政府预案，既根据英美二约，则凡二约所已规定而和约所无者，和方势必同样请加保留，待逐层作此请求时，拟斟酌情形告以个人不反对，但仍须请示以留地步。”1943年4月22日，金问泗和荷兰外交部秘书长比兰特谈判，对于荷方动辄援引最惠国待遇条款，金问泗称“尚有若干国未取消领事裁判权，不平等条约之余迹尚存，故我方不愿有一般最惠国条约规定”。1943年7月14日，荷兰外长柯莱芬提出，中方所已允给予英美者，不肯给予荷兰，荷兰对此表示极不满意。金问泗答曰：“我方所允给英美之待遇断无独不给予和兰之意，但不得有所增加，本使个人看法，假定和方愿签订与英美二约完全同一文字之约，毫无增减，则虽朝决定而夕签字亦无不可。”
中方不愿给予荷兰超出中英、中美新约的待遇，同样荷兰方面对于中方超出两约部分的提案，也多主张强硬，基本不予接受。1944年4月6日，柯莱芬照复金问泗：“荷方固准备放弃对华领事裁判权，并愿依照中国与英美所订二约签订新约。但贵国所提该条文为超出范围之束缚，荷方认为不便接受。又关于入境一层，认为此项自由进出境之提议，完全超出英美两约规定范围。”1945年4月，荷兰外交部秘书长比兰特为宋子文复照事，致函金问泗，谓：“米希尔（荷兰代理外长）意欲请将宋部长复照稿最后一句完全删去。以为此次订约，重在放弃在华领事裁判权，今乃对于不相关之事项，提出警告，虽措辞颇多斟酌，而究非所宜也。”中荷关系有其特殊性，正如金问泗在答复柯莱芬何以提出超出英美两约的种种新内容时称：“所以与英美约不同者，因和印法律上有种族歧视规定，而英美无之。”
中方希望以各国成约对荷方施加压力，故在谈判过程中不乏强硬与坚韧。1943年6月5日，金问泗与荷兰外交部秘书长比兰特讨论领事条款适用领土范围，金问泗强调，“缘英约并未分本国属地，和约亦可不分，况和兰宪法认和印为王国之整个一部分”。1943年11月，中巴新约达成后，金问泗不无乐观地认为，“巴款如已接受，和无反对理由。又谓领土人民解释一条，我可主删，和若坚持规定人民解释，乃可劝其接受巴款，以为交换”。1945年4月，因保留声明问题，金问泗与荷方争持不下。4月4日，金问泗发电至外交部次长吴国桢，电云：“荷方对于与条约本身无关至照会稿，亦复字斟句酌，如此麻烦，可见其胸襟狭窄，太不痛快。弟意拟请政府宣布停止谈判。并以现在大多数国业经与我签订新约，似可同时声明，自本年六月一日起，凡未经订新约各国，其在华治外法权及一切特权，一概作为取消云云。”4月9日，又发吴国桢最急电，仍主张停止谈判，并发表单独宣言。中方以各国新约均已订立，而中荷新约迟迟不能达成，以此向荷方施加压力，但效果甚微，最终中方仍不得不接受荷方意见。
整体而言，从中荷新约谈判的结果来看，与中英、中美新约大致相同，中方仅在荷兰领土范围界定的问题上达成初衷，其他关于自由进出境及荷印废除种族歧视等问题则未能如愿在条约或声明中体现。1943年11月29日，金问泗在日记中称，得外交部电：“新约于和印华侨利益无所规定，须得主管机关赞同，庶免日后烦言。”
中荷新约谈判的结果是中方的大部分主张未能在新约中实现，故只能期待战后荷方能履行片面宣言，以及在中荷商约谈判中有所改变。正如金问泗所言，“他日荷印解放以后，荷印法律上之种族歧视，既已取消，则解决该问题之障碍不复存在，是则新商约内明文规定，宜可不成问题矣。至于取消种族歧视一层，荷方既已片面宣言于前，嗣又于往还照会中迭次提及，最近签约日在重庆彼此照会，虽无换文之名，而有其实，是则此层之必然实现，亦似仅为时间问题而已”。
与英美在对华订立新约问题上的协调关系不同，荷兰在对华改订新约的问题上体现出更多的利己性。与英美不同，荷兰在远东地区并不是扮演领导角色的国家，故而不会像英美那样重视中国抵抗日本的价值，考虑通过订立新约鼓舞中国的士气。如果说英美在改订新约问题上，英国出于追随美国的考虑，不得不接受美国对中国的理想主义态度及对中国在战后远东重建中重要地位的乐观态度，那么荷兰与英美并未形成这样的高度一致性。因此，中英、中美新约的示范效应对于荷兰是有限的，荷兰不会为了与英美保持一致而做出任何让步，这也是中国为什么在中荷新约谈判中无法施加压力使荷方接受自己主张的关键所在。
在中荷新约谈判的过程中，中方一再强调对于荷印并无领土野心。1943年8月5日，宋子文在与荷兰外长柯莱芬的会谈中特别强调“我国对和属东印度并无领土野心”。荷方也表示，“此当然不成问题，和方亦从未顾虑及此”。但实际上荷兰因为仍然希望在战后继续保持在荷印的殖民统治，故而对中国在这一区域可能产生的影响力有所顾虑。战时担任荷兰驻中国大使馆一等秘书的高罗佩（Robert Van Gulik）在1945年1月给友人的一封信中，表达了他和大使罗芬克(Lovink)的担心。他认为“更直接地涉及我们荷兰人的利益的，是目前在重庆进行的策划。按照这些计划，中国将在战后成为东亚所有‘受压迫民族’的领袖。……如果我们不能坚定地团结起来和执行稳定不变的政策，我们永远不会重新获得荷属东印度。我们顶多被允许参加一个国际委员会，其任务是把印尼人培养起来，让他们能够实现自治。在该委员会里，最有发言权的将是中国”。从中可见荷兰政府的殖民主义心态以及其对中国政府的戒心，这也成为影响中荷关于荷印问题谈判的重要因素。
在近代中国不平等条约体系的形成过程中，荷兰并非主要列强，其在华特权大多系援引片面最惠国待遇获得，即1863年《中荷天津条约》第十五款所规定的，“现经两国所定条约，凡有取益、防损之道尚未议及者，若他国今后别有润及之处，和国无不同获其美”。故不平等条约体系整体的瓦解对中荷旧约的废除也有连带作用，在此背景下不难理解在中荷新约谈判中，虽然双方对订立与中英、中美新约类似的新约基本没有异议，但对于两约中没有的荷兰海外殖民地华侨权益的问题，在中荷新约中实际未能达成一致。中方在中荷新约谈判中取得相当的成就，废除了荷兰在中国的治外法权及其他一系列特权，但最为关切的荷印华侨权益问题未能实现其最初的诉求。相对于中巴、中秘新约相关条款的改善，荷兰作为殖民宗主国仍抱持殖民主义心态，以所谓内政问题为借口，拒绝中方的相关提案。中方保护华侨的初衷除了在条约适用范围及人民解释条款上有所体现外，涉及核心利益的华侨国籍问题、自由进出境及入境后待遇等问题均未能取得进展。不仅如此，荷方对中方要求在保留声明中体现荷印战后废除种族歧视政策的诉求也未予支持，由此可见中荷新约对于华侨利益的保障大多未能落到实处，荷兰在相关问题上仍拥有主导权。
从整体来看，在战时废除不平等条约的谈判过程中，中国的盟国身份及中英、中美新约的示范效应固然发挥了重要的影响，作为列强与各国“一体均沾”的不平等条约体系的各项权益，大多随中英、中美新约的订立而发生连带性的瓦解，但涉及双边关系中的特殊权益，中方因国力孱弱及缺乏有效制衡措施，往往无法达成初衷。中英新约关于香港九龙权益的保留，与中荷新约关于荷印权益的保留大致类似。由此可见，战时中国外交所能取得的成就及其限度实际上与中国所谓四强地位的实像与虚像是一体两面的。
对海外公民的管辖权是现代国家主权的重要象征，能否对海外公民实施外交保护也是衡量国力强盛与否及国际地位高下的重要标准。近代不平等条约体系的双向构造对东南亚地区华侨的法律身份有重要影响。东南亚殖民地是西方资本主义体系的附属地，随着19世纪西方工业资本主义对劳动力需求的持续扩大，列强根据条约特权大量招募华工出洋，造成大量华人移民东南亚。他们与更早出洋从事商贸的华人移民，为西方殖民地经济的发展做出了巨大的贡献，但是华侨在法律地位上却饱受不平等待遇。中国政府受不平等条约的束缚，无法实施对华侨的外交保护，废除不平等条约成为改变殖民地华侨不公平待遇的契机。国民政府在中荷新约的谈判中做出了尝试，但取得的成果有限，一切仍有待战后殖民地的内政改革以及中荷商约的改订。然而战后的历史进程颇具吊诡意味，一方面是西方殖民体系在东南亚的瓦解，东南亚国家先后获得民族独立；另一方面国共内战中国民党失败退守台湾。作为长期未决的遗留问题，华侨权益问题对中华人民共和国与印尼的建交谈判及独立后印尼华侨的地位仍然具有延续性的深远影响。
