四川大学历史文化学院副教授陈默
摘要：1940年以米价持续上涨为表征的米荒日益成为四川民众和政府最大的威胁之一。进入下半年后，四川省政府以果决的态度实施了积极应对。然而当局越是加强对米价的控制，米价越是滑向失控，形成了一个怪圈。四川省物价平准处在7月对米价实施了强制限价，意外地诱发了米源断绝的另类米荒。四川省紧急出台的促商购运与公款提购的补救措施，均未能如愿产生效果。四川省粮食管理局于9月成立后，在制度设计上根据以量制价的理论，开始实施供销分区的办法，试图通过初步的粮食统制来平抑米价。然而粮食管理机构乱象丛生，实践层面的粮食统制终无效力，无法遏制米价涨风。米价越控制越失控的现象在相当程度上是布坎南“政府失败”理论在战时中国的反映。
关键词：四川米荒 省物价平准处 限价 省粮食管理局 粮食统制
1940年12月31日晚，行政院参事陈克文结束了本年度最后一天的工作，与妻女在四壁漏风的住所内等待着新年的到来。静卧床榻的陈克文此时内心并不平静，他默念道：“也许抗战以来最险恶最困苦的时间已经随廿九年的最后一天消逝了。”对于这一年，陈克文认为：“廿九年是敌人轰炸重庆和后方各地最利（厉）害的一年，米粮和其他物价的高涨到了十一、十二两月似乎也已经到了最高峰，生活的困难也应该以廿九年为最甚。”这样的看法在相当程度上是当时人们共同的感受，高昂的物价已成为绝大多数人难以逃避的困难。而米价飞涨为主要表征的米荒对民众的生活影响最大，成为当时国民政府在四川面临的最大威胁。
由于通货膨胀、粮食歉收和囤积居奇，战时四川的首次米荒出现于1940年春。米价的疯涨得到了四川省政府乃至国民政府的持续关注。3月14日成都饥民打砸仓栈抢米的事件发生后，四川省当局仅在局部实施封仓平粜以平息风潮。这样的临时性办法很快陷于停滞，未能实质性地缓解粮食问题，米价旋即疯狂回升。到了7月，初夏高温少雨的气候触发了新一轮米荒，再度引发饥民抢米的米潮。1940年3—6月米荒和米潮的波浪式发展，意味着四川省粮食危机迅速恶化。
于是自1940年夏起，四川省政府采取了更为严格的一系列管控措施，包括勒令粮食限价和推行供销分区，其态度较过去更加积极、反应更为迅速、手段更显激进。可是仿佛当局越是尝试加强对米价的控制，米价越是趋向于失控，形成了一个令人费解的怪圈。其结果如陈克文所言，四川的米价于1940年底还是到达了“最高峰”，提示着当局的种种努力和尝试最终未能成功。
既有研究对于1940年四川米价高涨的成因、影响与各级政府的因应已进行了梳理，然而这些研究或从制度史的角度相对静态地考察当局解决粮食问题的努力，或仅选取粮食管理的某个侧面进行观察，均未能完整地还原四川省政府乃至国民政府尝试不同方法以控制米价与米价一再突破限制走向失控这一时刻变动的过程。同时一些关键的问题，如1940年7月开始的限价政策缘何诱发了米荒、8月实施的促商购运与公款提购效果如何、9月之后以量制价的理论和供销分区的办法是否合理、其收效甚微的原因是什么，也未得到充分解释。
本文拟从1940年初夏四川省物价平准处出台限制米价政策谈起，通过动态地复原四川省政府不断采取系列措施尝试解决四川米荒的过程，对上述问题进行一个史实性的梳理。米荒是抗战时期国民政府所面临的诸多战时难题中的一个，在应对此次危机的过程中，四川省政府在统筹、动员、组织等方面的能力均得到相当程度的体现，反映着战时国民党政权的执政水平。另外，理论经济学家热衷于讨论政府在经济生活尤其是在经济危机中扮演的角色，四川省政府应对1940年该省米荒的案例对于这个问题的理解，同样具有一定意义。
如前所述，四川粮食问题自1940年3月出现后，当局采取的在局部地区封仓平粜的临时措施未能解决问题。7月后第二轮米荒汹涌而至，并再度引发米潮。面临再度严重的粮食问题，代理蒋介石实际负责四川省政的省政府秘书长贺国光难以安居其位，遂敦促负责平抑物价的省物价平准处（该处刚刚于1940年6月成立）迅速采取措施以扭转形势，于是出现了《申报》所述的限价令。
7月11日，四川省物价平准处贴出布告，规定了平抑米价的六条办法。其中限价办法为：“全川各市县米价暂照七月九日之市价（成都市为每双市石一百一十元五角）一律减低百分廿五（成都市为每双市石八十二元五角）为最高标准。”此外的五条办法还包括勒令米商出售存米、增派军警查拿囤户、鼓励民众秘密举报囤户、监督控制大宗米粮交易、限制各地米粮外售等。
需要注意的是，七月限价其实也属于应急举措，系省政府迫于米价的压力在仓促之中制订的粮食政策。平准处后来承认此举是因为“适值省中各地，发生畸形米荒，价值飞涨，影响秩序”，才“临时设法救济，实行限价”。时人对于此种政策的临时性也有类似的认识。农学家汪荫元称：由于米价暴涨“市面哗然引起各方之注意”，“故政府有采取断然处置之必要，实施平价”。农学家施中一后来也说：“米市的暗盘由于市民的竞购，还在步步上涨。政府的平准处看不过去了，把米价抑平到七月三日以前的标准，限定不得超过四十一元五角。”限制米价的办法相较之前业已停滞的封仓平粜更为积极，但此种尚未经过充分论证和周密计划的政策，效果颇值得怀疑。
不过物价平准处对七月限价的有效性具有信心，而且在当局制止了各地的抢米行为后，米价确实略有下跌。7月13日，物价平准处的负责人表示：“平准处自成立以来，对于平准物价之种种方策，莫不尽力实施，今日当更以政治力量抑制之”，限价政策将“迅速严厉实施，以解目前之急”。随后几日，“川省各县市遵照物价平准处颁布紧急办法，自十三日起实施平抑米价，进行甚为顺利”。川康通讯社记者到成都东南西北四门各米市探访交易状况，发现“所有米店存米均极充足，因市场稳定关系，交易颇为疲滞，每石食米下跌至七十七元左右，且有继续跌落趋势”。7月22日重庆《新蜀报》称：“蓉市东西南北四门米市疲滞，西门一带米商现存五千余石待售。”一连数日，媒体均在报道米价下跌的消息，直到8月的头一周，米价始终低于82.5元一石的限价，似乎七月限价收到了立竿见影的好效果。
讽刺的是，七月限价虽然产生了一些积极效果，但副作用显然更为突出。米价虽然压制住了，但新的米荒接踵而至。此次米荒与过去米价飞涨、百姓难以负担不同，其表现为米源迅速枯竭，百姓无米可购。8月2日，乡居成都远郊、时刻关注物价的吴虞在日记里写道：“成都米绝迹，又成问题。”有人在报纸上提出抗议：“本市米荒，一波未平一波复起地闹了数次，现在又闹起来了，一般人民拿起钱买不到米，而各处营业的米铺每日的米供不应求，以致使大多数民众吃面、菜过活。”诱发了此轮另类米荒的七月限价自此不断遭受批评。报人樊凤林评论道：“物价平准处成立以来，首即制订成都市平抑米价实行办法，乃实行以后，其成功之处，则为滞阻前此各地米价暴涨之风，其失败之处，则为供需不济，致市民无米为炊，社会责难，因而纷起。”数月后的省临时参议会会议上，参议员王斐然指出：“强加限制，反成停滞现象，如过去政府，规定每斗八元二角五，结果无米上市。”
至于“无米上市”的原因，汪荫元分析：“由于成都市区仅为米的消费中心，而非米之产区，同时附近省垣各县之米价较成都为高，米之来源以断，供给稀少。”汪荫元认为七月限价之所以导致米荒，缘于物价平准处匆忙之中制订的限价政策存在太多疏漏：首先是每石82.5元的价格定得过低；第二，商人因价格过低，不愿运米到成都贩售，而平准处“本身力量之不足”，致使“不能大规模运输食米，故每日之入，不能适应需要”；第三，平准处的限价政策只限于大米，米荒一起，面粉的价格随即冲高，照样拉动物价上涨；第四，“米价统制之未能普遍”，外县政府“缺少物价统制机构，或本身力量之脆弱”，因而“邻近省垣各县，均未能实际施行”，商人“不愿牺牲低价出售”，导致少有食米流入成都，米粮交易遂停止。在专业人士看来，仓促而成的七月限价实在太欠考虑。
汪荫元所说的第四点疏漏，即限价未能“普遍化”，或许是七月限价最大的问题。其原因如他所说，系6月份才成立的省物价平准处组织薄弱、人力缺乏，事实上仅能在省会成都厉行限价，而忽略了蓉市以外的工作。时人对此颇多共鸣。署名“小铁椎”的作者在报纸上呼吁“米价平准要普遍化”。他以成都西郊苏坡桥米市为例，揭示了米价平准未能“普遍”带来的恶果：苏坡桥的东侧由成都县管辖，“是依照平准价格，每双斗八元二角五”；西侧由温江县管辖，“便不在平准的范围内，每双斗十一元五角”。“人民趋利，有米自然不肯运过河来；反之，河这边的米，就极容易偷运过河”。
限价未能普遍化，不仅发生在成都和外县之间。在四川省内其他县，也存在着城乡之别。新津县的情况便是一例。一位当地的米商称：新津城外各场镇均出产米，但卖主多不遵守平准处的限价，实际售价“每石价超过平价十余元”；县政府仅能要求县城按照限价买卖，然而“平市而不平乡，形成彼贵出此之现象”。其结果是新津城里的米商“因无丝毫利息，歇业他图”。因而米荒已不仅仅限于成都市内，周边县城也遭波及。
官方对此亦不回避，皆言限价不普遍是问题所在。8月底，国民党四川省党部开会讨论粮食问题，明确指出“目前粮食政策不适现势”，其“政策为相对统制”，“举如平价囿于局部，则利之所趋，适如水之就下”，无法保证供需。成都县政府在9月关于粮食平价管制的报告中，也指出限价不普遍带来的恶果：“惟因邻封县区米价多未达到平准处规定标准，居民小贩竞来本县境内购米，致本县办理既感困难，而米粮消耗过巨。”9月6日四川省政府秘书长贺国光训令省平准处，亦称：七月限价以来“短期内现象转好”；“嗣以各县保甲人员执行不力，未能贯彻，渐使附省各县米价，均较成都为高，以致成都食米来源匮乏，供不应求”。
自7月11日颁布限价令以来，后事的发展完全出乎当局的意料。后来四川省临时参议会派出的调查组所做的报告对此直言不讳：“成都自平准处成立，仓促平抑米粮价格，市场来源断流，致成供需不应之病态……平准处单一平抑米价，事出仓促，自欠周妥，以致酿成米荒，市民无以得饱。”四川省政府猝然发布一纸命令限定食米价格，希望单纯以行政命令阻击米价上涨，这样的操作诱发了严重后果。面对无米上市的窘境，四川省当局旋即出台了系列措施，希图补救。
8月8日下午，贺国光命令省平准处召集四川第一区各县长在成都召开平准米价会议。会上贺国光亲自指示了“平准米价治标治本方法”，“希望各县长切实管理及分配”。其具体办法即“统制米粮之供给”：成都市政府出面动员当地米商登记，由市府发给领米证，向平准处指定的各县仓栈“依照平价”购买，“扣除手续费、运费购米运蓉销售”。成都市政府粮政工作人员高少儒回忆：贺国光命令自8月9日起，米粮的运输由市政府负责督促商人前往仓栈购运，商人进价为每石75元，而核定售价为82.5元。根据他们的计算，米商每售卖一石米尚有7.5元的利润，尚不至于缺乏动力。
然而，促商购运的计划自实施之日便出师不利，天气成为市府组织商人购办食米运蓉销售的拦路虎。8月8日，市府“登记米商二百余”，“前往新都县、温江之平准处仓库运米来省”，9日“已有多家将米运到”。不过也就在9日这一天，不少米商“出发至新都平准处仓库运米”，他们自己“雇板车前往”，而“市政府及平准处均派员前往新都协助”。当一行人行至距离新都8华里的泥巴坨时，发现此处“以大雨关系，山洪暴涨”，将大桥的“桥基冲毁，以致交通发生故障”。负责提调的官员称：“虽蓉市赶往运米之板车七八十辆，均不能渡河”，而计划中新都仓栈的一万石米，也无从获得。
夏季多雨导致的交通困难，持续困扰着购运食米的官员和米商。8月11日，“平准处始在新都城区仓栈中拨米三百双市石运蓉，但因数量微少，不敷需要甚远”。但数日后，新都邻近的“新繁则因沿途桥梁被水冲毁，不能通过板车，仅鸡公车运到十数石。”8月27日，《新新新闻》报道称：“川西平原连日阴雨，附省各县道路泥泞，车辆不能通过，且谷子因雨潮湿，不能上碾，致本市近日平准米运输颇感困难”，而由于“外县存米难于如数起运，米商徒劳往返，自昨日起，往市府领购米单之米商，仅三十余人”。由于运路艰辛，米商的利润难以保障，其积极性受到严重打击，逐渐退出购运行列。
困局之中的平准处在省政府的支持下，于8月15日出台了力度更大的公款提购措施，令政府机构直接介入粮食供应工作。所谓公款提购，即由平准处出资向各县购买粮食，用于保障成都等食米消费区域的米粮供应。实施办法为：成都附近数县均将存米的20%集中运济省城，所需费用“由平准处垫款三十余万元，分配给各县采购”，“平准处负责购米，市政府负责运米”。平准处于8月15日通知市府，“谓华阳、郫县、温江、新都、双流、崇宁、新繁等七县，共可集中食米六千双石”；市府在接到平准处的函件后，也迅速召集了上百位米商，从8月16日起，“即按日派员率领前往各县督运”。按照计划，“平准处指定每日可望集中九百五十双石”，大抵可以保证成都城内民众的口食之需。
与之前促商购运的措施相比较，公款提购由官方出资出力，且带有一定的强制性色彩，理论上具备更高的效能。然而此项措施亦遭挫败，症结在于平准处指定的各县均未能按照计划如数提供粮食。国民党四川省党部在总结七月限价以来粮食政策的弊病时，明确批评各县没有贯彻平准处的命令：“成都米荒发生后，决定于近省各县提购存粮二成，而多数之县未能遵办”。9月底四川省政府呈交四川省临时参议会的报告显示：成都所在的四川第一行政区各县存粮的20%，共计应提购50663.4石食米。但新津、彭县、灌县迭以“特殊情形”为由，迫使平准处同意“从缓办理”。而剩下各县共计44930石的份额，到9月30日止，最终也只到位了23185.65石。实际提购的食米数量仅达到了计划的45.76%。
当然，并非每个县都在蓄意罔顾平准处命令拒绝提供粮食，部分县遭遇的困难或许也是实情。如成都县便报告：“原登记之谷米数量，早已大量外流。所谓保留之二成，人民多已售去”，根本无法供应平准处规定的6000余石“摊提数量”。该县“不得已，屡经迫令各乡搜购运缴”，最终凑齐的食米虽不足规定的六分之一，但“对于市区民食之接济，业已尽力从事矣”。省参议员陈国栋调查崇宁县米荒时发现：该县受命“奉办平准米一千石运济省会”，其中的400石县上业已备好，却“因交通不便，足力甚贵，市府未来接运”。不论如何，公款提购的效果不彰乃是客观事实。
公款提购的食米无法到位，原定分工合作的平准处与市政府难辞其咎。双方竟渐生龃龉，进而相互攻讦，以至于情况更加复杂。平准处认为其职责在于“设计平价及监督”，而“各级行政机构，执行平价责有专司”，米荒无法平息，恰是因为“各级执行不力”，其中就包括成都市政府。更令平准处无法接受的是，多数人竟然认为“成都市供给食粮工作，为省物价平准处当然之责任”。而在市政府看来，贺国光要求成都市自8月9日开始组织米商购运食米，便已“减轻了平准处的责任，加重了市府在市区外临时组织运输的困难”；之后省平准处划定的粮食无法兑现，又无法将市区外的囤户法办，苛责市府不公平。时任成都市市长杨全宇也将矛头对准平准处，向上级报告：“平准处供给之米，又远不敷用，其间承办人员，复有上下其手，违法舞弊之事，商民交病，怨讟四起。”
身为学者的施中一对此有深入的分析：“平准处规定邻近各县提供存米二睈（成），始终没有照办；市政府负责运米，亦屡屡取运不到；平准处更因无力，当是无米发放。于是彼此始则推诿卸责，继而倾轧攻讦，深深暴露了政治机构的不健全。”在另一篇文章中他继续解释道：平准处向各县支付了米款，可等市府去提运的时候却总是碰壁，于是“平准处说市政府提运不力，市政府说平准处采购无方，双方大起摩擦，直逼得杨市长向中央去坚决辞职。”
8月18日，市长杨全宇终因米荒无法解决愤而辞职，两个机关的矛盾遂公开化。民间对于此种只顾部门权益的行为十分失望，批评道：“我们不能不希望平准机关，对此能够切实反省，姑不问各方之实际如何，只是止谤不便自修，最好还是集思广益，运筹有效办法……现在许多事情，无责任，无话非，纪纲不立，赏罚不明，而任何事件，功则归诸己，过则讥诸人。”
进入9月之后，四川省当局对于平息米荒仍然一筹莫展，其纾解米荒的努力，再一次遭到打击。尽管新谷已然收获，但天气和道路的原因仍阻碍了促商购运的计划；各县未能如数供应食米，不仅令公款提购达不到预期效果，而且还激化了政府不同部门之间的矛盾。8月以来商人在购运粮食过程中其自身利益并不丰厚，因此一旦遭遇客观困难，自然倾向于退出；公价提购过程中，不同地区、各个机构出于保全自身利益，难以和衷共济也是常情。
而泛滥的米粮黑市交易和甚嚣尘上的军人拦路强购食米行为，更加重了米源断绝的情况。此时四川省粮食管理局已经成立，《四川省管理粮食暂行办法大纲》颁布在即，一套相对全面的粮食统制方案行将实施。四川省的粮食问题是否会因此得到解决呢？当时官方和民间都非常关注。
新成立的四川省粮食管理局，果然出台了《四川省管理粮食暂行办法大纲》等一揽子法令。这些法令意味着四川省将尝试开展粮食统制。从制度设计来看，这套统制粮食的系统性方案较之前片面的限价措施远为周详，其“以量制价”的理论和“供销分区”的办法亦合乎学理。自3月开始，当局米荒的应对或过于敷衍，或过于鲁莽，到了9月，国民政府与四川省政府终于决意成体系地对付粮食危机。
1940年6、7月间的米潮在全川蔓延之时，身处重庆的蒋介石及其幕僚也感受到压力，急于筹设专门的机构处理此事。最终促成了8月1日全国粮食管理局的成立。四川省粮管局的成立紧随其后。至9月初省粮管局基本架构成型，11日四川省粮管局开始在省政府内办公。至于怎样对四川开展系统的粮食管理工作，蒋介石等人虽组织过讨论，可惜未能形成具有操作性的方案。其结果是全国粮管局局长卢作孚本人一力承担此任，拟订详细的粮食管理办法大纲。
卢作孚不负所望，于9月7日交出了《四川省管理粮食暂行办法大纲》，其内容堪称系统而全面。首先，确定全省自上而下设置粮食管理机构，县市设立粮食管理委员会，粮食市场设置办事处，乡镇亦设粮食管理干事；其次，管理粮食市场，包括各仓栈、商号、经纪人、行栈、碾坊、运输工具的登记，各地粮食生产、交易、出纳、购销、转运等情报的调查，粮食供给和消费区域的划定及供需办法的制订，组织各类粮食商人加入同业公会凭证进行交易，根据充分的调查订定各地适宜的粮价；其三，要求粮食厉行开源节流，如粮食作物的增产与限制酿酒、熬糖等行为。
当时有观点认为：“今管理粮食大纲计划，大都即前平准物价与救济成都米荒之计划，更引申而管理全省粮食。”此种看法不无道理，粮食大纲中部分内容确实与省物价平准处在8月推行促商购运办法有几分相似。可是卢作孚的管理粮食大纲显然有着更为全面的考虑，他在8月底向新闻界透露此大纲的主旨是：“调查重在查明各县乡镇所有民间存粮及上年收获数量，管理重在各市场间之联络调整”，使得“凡有存粮食，依照县府及粮食管理机关之指示，源源输入市场，以供军民需要。”可见，卢作孚所采取的是“以量制价”的思路，与平准处组织商人购运食米的措施存在着本质区别。
“以量制价”是管理粮食大纲的核心思想，亦即省粮食管理局统制四川粮食制度设计所依托的理论。而“以量制价”的具体措施，则是大纲中所言的粮食供给和消费区域划定（即供销分区）的办法。服务于全国粮食管理局的经济学家张梁任对此有专门解读：管理粮食大纲之“第一步鹄的，就要做到各大消费市场米粮来源充裕”，具体做法便是供销分区。1.将缺粮的地区划为消费区，“分别依据其米粮消费数量，确定需要的数目”；2.划定供给区，“参照向来米粮输入的地方，确定各该消费市场的米粮供给县份，成为调剂区域”；3.供给区确定后，“再根据各县过去供应及现在供应力……规定其应行供给米的数量”。划为供给区各县，须“向县中地亩较多的粮户及农户分别约定出售”，以其收租的数字为标准，“由大粮户至小粮户的约售办法，来凑齐各该县的供给量”。
张梁任称：此种供销分区的办法，其本意恰是“恢复自来之川省粮食状况”，因为原有的“自然调节不复存在”，故只能“以人为之调剂补救之”；“使大消费市区之米，仍按向例由各县供给”；县城则由乡镇供给，乡镇由农村供给。另一位经济学家顾寿恩对于供销分区的办法甚为认可：“管理粮价所最感到困难的是如何控制粮源”，“只要设法使其恢复原来自然的供需体系，供给市场能与需要市场密切联络，以求供需适应，价格即可稳定”。省参议员王斐然也盛赞：“今后全川各市县粮食买卖，应予便利通行，粮食既多，自无陡涨飞腾之弊……如果调查确切，供需相应，一切困难自不难解决。”
由此可见，省粮管局统制粮食的制度设计符合经济学原理。以量制价的理想状态下，供销分区的办法保障了消费区的粮食供给，足量食米进入市场，米荒则烟消云散，米价自然恢复正常。即便反对此管理粮食大纲的人也承认：“此理想原则，于理论似无可非议。”而且在内容上，管理粮食大纲是一个综合管理方案，涉及到粮食生产、分配、消费的各个环节，以至《新华日报》的社论都予以不低的评价：“从措理这个问题的过程看来，我们的办法是一次比一次进步的……这说明我们对于粮食问题不再复以枝枝节节去应付了。”
从表面上看，粮食统制得到了稳步推行，而粮管机构的组建进展得也算顺利。省粮管局成立后，即饬令各县由“该乡镇公所职员选充”乡镇粮食管理员。当月底四川省政府电告各专员、县长派员进行米商等登记工作，并计划调查粮食供销情况。10月初，省粮管局决定提前开始实施小范围的供销分区，“令饬各县粮食管委会，规定各乡镇之谷米，应分区供给县市场”。到1940年底，重庆、自贡、犍乐盐区、川北盐区、南充、成都等消费区的相应供给区均已划定。各县市的粮食管理机构也在加速设立之中，至10月29日，全省超过50个县建立了粮食管理委员会。11月6日，县粮管会已达90余处。一切似乎都在朝着好的方向发展。
平心而论，以量制价的理论和供销分区的办法较此前鲁莽粗暴的“七月限价”以及劳而无功的促商购运、公款提购等补救措施要优越和周全不少。可是任何一个良好的制度设计，其效力的发挥在很大程度上依赖于制度的落地程度和日常的运行情况；制度的落地和运行，又依赖于相关的机构和组织。无论新成立的各级粮管机构能否如愿发挥效能，从公共管理的角度来讲，已经带来政府（公共部门）规模扩大的弊端。而全省的粮食统制尚在初始化，人们便察觉到始料未及的一系列状况，继而展开不断的批评。这些状况和批评正与新成立的粮管机构有关。潮浪一般的批评声音，浇灭了民众对于以量制价与供销分区的希望。四川省政府乃至背后的国民政府仍旧未能逃出越加强对米价的控制、米价越趋于失控的尴尬境地。
虽然自9月以来四川粮管机构便开始在省粮管局的领导下按照计划分步实施粮食统制，但其工作并未受到时人的好评。在不少人看来，粮管局以及所属粮管机构做的多是纸面工夫。10月25日，“小铁椎”撰文讥讽粮管局“今天公布一个实施办法”，“明天公布一个实行大纲”，粮价上涨“其病即不在于管理，而人又将谓管理何？”交通部官员李博侯在11月6日告诉翁文灏：“粮米价值特涨”，“粮食局多写文章，而事实上迄少成功”。农学家施中一在11月预言：省粮管局“如果沿用着过去衙门的作风，仅仅组织委员会，公布一点法令，填写一点报表，必然又要归于失败”。
那么粮管机构的不作为，到底是出于主观上的敷衍塞责，还是其自身缺乏将管理粮食大纲落到实处的能力呢？恐怕后者是更加主要的因素。深谙内情的张梁任一语中的：“现在粮食管理的问题，似乎不是管理方法上的问题，而是下级如何秉此方针去切实执行的问题。”他认为粮食统制状况频出的症结在于“人事与机构两方面”，“机构方面，一定要使它很健全，人事方面，一定要选用适当人员来管理”。可惜，四川省粮管机构在上述方面均呈现出一片混乱。
粮食管理机构的不健全成为首当其冲的问题，时人对此颇有共鸣。1941年粮食部的报告直言：“以前各省虽有省粮食管理局及县粮食管理委员会之设置，而组织散漫、权责不专，粮政推行未能尽利。”粮食部长徐堪也认为：粮管“行政机构欠健全，各阶层组织未完备，因此无甚效果”。正是由于粮管机构的组织缺陷，所以难以指望其采取措施将粮食统制贯彻落实。
具体考察省粮管局所属各级粮管机构的组织，其最致命的缺陷在于各个县的粮管会沿袭旧制、职权有限。徐堪明言：“粮政管理局，不在省政府范围之内，县粮食管理委员会也不与县政府内各科并列，所以省主席和县长的权力，有时不能充分利用，致政令推行发生障碍，而且一般人看来认为这样的机构是临时的，它的效能也就减低了。”可见县粮管会并非一级正式职能部门，实际上更接近于民国初年各县林林总总半官方的委员会。
各县粮管会在1941年9、10月成立之时，人们便质疑此组织无法遂行粮食统制的任务，报纸上的批评并不鲜见。施中一撰文主张：粮食管理机构“各县仅设管理委员会，授权县长，窃以为尚有未逮”，这样松散的架构难以考核和督导，“不能发生实效”。樊凤林也意识到：县粮管会如同“过去县地方各种委员会”，“会中之委员，并无变更，所收效果，即难预期”，所办理的公务，仍依赖于“地方稍负名望之绅士”，以至于县粮管会“终日除开会外，已无余□，更何能竭其全力，以处理此复杂之粮食问题”。
各县粮管会普遍成立之后，果然如众人所料难以担负粮食统制的重任。省参议员余富庠以“委员制度，每因职责不专，工作不易推动，机关独立，经费虚耗”为由，提议“改县会为处”，其“副处长由县府民政科长或社会科长兼任，其事务责成民政科或社会科办理”。戴笠在11月11日奉令派员调查米价问题，发现省粮管局仅能“派员下乡调查”而“仍未实施管理办法”；各县粮管局“虽已分别陆续成立，惟组织太不健全，人员既不敷分配，而又碍于情面，大体上只做到征购军粮，而未能做到粮食管理”。蒋介石11月12日在粮食会议上痛心疾首：“县粮食管理委员会徒具形式，对于规定办法，不能彻底执行，贯彻到区乡镇保。”
粮管机构第二个乱象体现在人事方面。要将管理粮食大纲中的办法贯彻到各市县，需要大量的粮管干部投入其中，但当时的四川省粮管机构显然不具备此项条件。顾寿恩称：各市县粮管机构成立后，“总计所需奚止万人，何来此大量人员供其使用”；“虽则全国粮管局也曾深认到人事的重要”，进行了人员的调集、训练和招募，但“究竟为数有限”；新加入的人员“经过极短期训练，亦未必即能熟谙上项繁复的管理工作，更不能保其必有廉洁公正的操守”；而且还有相当一部分人员“假借权力，营私渔利，匪特未能收管理的成效，且足以增加粮食供销的失调，刺激粮价的上涨”。从顾氏的表述可以得知，四川省的粮管机构既缺乏足够人员，且人员素质也存疑。
按照全国粮管局的设计，市县粮管局副主任委员及秘书以下各级职员均由专人充任。但事实上不少县份无法达到此种标准。彭山县呈称：县粮管会薪水微薄，“实难敷一口之食”，“故难墨守成规，一体专任”，该县粮管会不得不“有一二兼职”。邻水县的呈文则说：“本会职员因地方人才有限，仍不免有少数兼任。”省粮管局的施政报告指出：县粮管会的工作倚重副主委，可“嗣经具报各副主委间有兼任他职，责任不专；或能力薄弱不称职守，以及人地不宜，均分别予以调动更换”。各县实际负责的粮管干部纷纷离职后，“副主委更动颇多，一时补充不易，乃决定以各四川粮食购运处驻县督察员兼任”。
市县粮管干部尚且不敷，乡镇基层工作人员自不待言。樊凤林在管理粮食大纲公布之初便提出疑问：“目前是否可以寻出如许众多之基干人员，若勉强充数，又能否胜任快愉？” 晚些时候余富庠在省参议会建言：“粮食管理事极繁复，如调查、分配、运输、统计等等，不采分工办法，实难臻于善境”，须“添设乡镇粮食管理员”。11月23日温江县也向省粮管局陈述，基层粮管工作繁巨，“各乡镇有用四五人尚感顾此失彼”，希望增派人手。然而合格的人手始终难以补足。12月15日，蒋介石致电卢作孚等人，告以“各县乡镇之粮食干事亟应速设置”，但由于“各地方缺乏此项人才”，拟委派宪兵“先行暂代粮食干事任务”。粮管人员的缺乏可见一斑。
粮管机构的第三个乱象为基层粮管干部的腐败行为。早在管理粮食大纲出台之时，舆论界便对粮管干部的能力和操守表示不信任。省临时参议会参议员唐昭明在拟具的意见表中，怀疑“承办登记情报调查人员，能否实事求是，不苛以滋扰，不扶同以取容”。四联总处也直接提醒：“机构确立权责划一以后，仍待忠诚干练之人员主持其事……故慎选人才，同属急要。”《新华日报》评论员忧虑：“基层组织的人员做些小花头，上层组织的人员则做大花头”，以至于出现“巨阀不治、毛贼倒霉”。
后来的事实证明上述疑虑均成为现实。1940年11月16日，舆论爆出成都市米粮购销社内粮管人员参与奸商走私食米的勾当，引发了民众的广泛不满，以至于有人在报纸上痛骂此粮管机构“挂羊头卖狗肉”，要求惩处相关人员“杀一以儆百”。蒋介石在1941年2月的粮食会议上痛切坦言：“粮食管理的下级干部不能称职，甚至营私舞弊”；今后尤其应对“乡镇管理粮食的人员和差役”，“格外要严密管理，勤加考核”；如果现在粮管机构“对于基层干部不求健全，仍旧像亡清一样，政府颁布的法令交给一班差役来执行”，那么最终会招致人民的反感。
精心设计的粮食统制方案刚一推行，粮管机构的组织陈旧、人员缺乏、营私舞弊却令人大跌眼镜。这直接导致四川省粮食统制的实际效果远远达不到预期，供销分区这一关键措施遭遇到相当大的困难。从一开始，供给区的封仓和阻关便极大地威胁食米的供需调剂。此处的“封仓”与此前3月时“封仓平粜”的“封仓”大相径庭，系粮食产区政府、保甲自行将米仓封闭，禁止食米流出；而所谓的“阻关”，则是在食米运输过程中阻断其道路。封仓、阻关的动机，均是阻止食米从供给区运销消费区。10月4日成都米商对省粮管局直陈：米价上涨“实由于附省产米各县阻运所致，如各县不发生阻运使食米源源而来，本市米价早已下跌”。11月11日戴笠奉令派员调查米价问题时，发现封仓、阻关对于“粮价飞涨”实负有责任：“各县乡镇自行阻关不使粮食流通，兼以征购军粮，地方下级官署惟恐难以应名，故着手封仓。”而且，当军粮征购已经完成后，“各地却间有借假这种名义扰民的”，论者谓：封仓和阻关这样“人为的作用却使粮食的供给陡然大为紧缩”。其结果只能如张梁任所说：“层层阻运，致使全省米粮流通停滞，消费市场如重庆等，米粮不够供给。”
更出人意料的是，供给区的米粮突破阻碍陆续运至消费区后，供给区的米价渐渐高过消费区，食米复出现了逆向流动的现象。成都市粮管会抱怨：成都米价“有较附省产区价低，奸商竟贱价购成都米运往外县高价出售”。12月28日成都行辕向省粮管局举报称：“近日渐有米贩小商，用板车运米一石或数石，由成都东车站赴简阳石桥及唐家场一带出售，每日共有五十余石，因简阳一带米价，高于蓉市，故贩运趋利。”农学家夏宗绵后来明言：“粮食生产区域与消费区域之划分，亦未能使生产区粮食源源运至消区。”供给区的食米要么未能销往指定的消费区，要么运往消费区又回流至原处。供销分区的措施遇到了严重的挫折，效能大打折扣。
供销分区事实上陷入泥潭，以量制价的理论难以发挥效力，导致米价继续走高并难以抑平。自9月17日当局取消限价令后，米价遂迅速抬升，“从九月中旬起一跃到七十元后，就一天天地扶摇直上到九月底涨到九十元，十月初为一百元，最高时到了一百十二元”。10月9日，军委会致电四川省政府，内称：“据报成都油米价格飞涨，影响民生至巨等情。查成都为油米产区，竟盲目猛涨，不仅影响民生，亦且有关后方安宁，特电嘱迅采平价，实施有效办法以裕民食而奠治安为要。”此后的米价继续攀升、居高不下。成都市9—12月的平均米价分别为每石91.88元、190.24元、220.25元、215.25元。这个数字与吴虞个人的记载基本吻合：10月7日米价为186元一石，11月1日米价为207元一石，11月17日的米价为268元，而12月11日米价为240元。米价在9、10两月间涨幅巨大，至11月到达顶峰，12月米价持续小幅振荡，但依然处于高位。
米价作为非常重要的指标，其变化趋势在相当程度上说明了四川粮食统制的最终效果。全国粮管部门乃至国民政府对此心急如焚，却已经束手无策。11月13日行政院会议，卢作孚报告了管理粮食办法，但表示“对于四川粮价暴涨（每斗四十余元，比上年此时涨十五倍），并无即可有效之方法”。11月15日行政院再度开会讨论粮食问题，“粮食管理局局长卢作孚迄无办法”。陈克文在11月25日的日记中记道：“这几天米的问题还是很严重……政府连日开会，也定了很多办法，可是不见有什么效果”，“今天下午院里又开了一次粮食特别会议……嚷了半天，也没有甚满意的结果”。
至1940年12月底，四川省的初步粮食统制已经运行了4个月。由于粮管机构仍旧一团混乱，以量制价和供销分区等制度设计难以化作实践，以致粮食统制呈现出一片无力的景象，最终米价一路走高。濮梦九回顾这一阶段的粮食统制时感到痛心：“全国粮食管理局成立之初……亦以兹事体大，而制属草创，复以机构职权有限，虽已善尽努力，而粮价仍坚挺不已，并未收有效之平抑。”一个略显嘲讽的事实是，与此前的种种应对举措相比，省粮管局尝试粮食统制的努力得到了一个尴尬的结局：政府的规模扩张了，但新增的机构却是空虚而低效的，此外还出现了近似“寻租”的现象；而其针对的公共问题未能得到解决——米价仍旧冲破了所有束缚，再一次濒于失控了。
至于为什么会出现这样的怪圈，蒋介石在1941年3月的一次有感而发，反映出相当一部分局中人的看法：
去年最足遗憾之一事，即经济设施与经济政策之无切实准备与计划，乃至粮价与物价飞涨而动摇社会与人心，延至今日虽价格略稳，然犹未能抑平也。如于二十八年杪当川省丰收而忧谷贱伤农之时，以及同年秋川农虑谷价太贱而不愿收割之时，政府若能未雨绸缪，大量购储或妥善管制，实行公卖，则去年法币虽有跌落，而国内粮食与物价亦不致有上涨如是之甚也。此乃余对战时经济识见不足与政府毫无经济政策之所致，故一再记述以期将来不在蹈此覆辙，盖战时之经济实重于军事，后之来者尤应知对经济须事先作切实充分之准备，而军事乃能有胜利之把握也。
在蒋介石看来，1940年四川米荒之所以难以遏止、米价无法控制，缘于政府准备不足，缺乏应对措施。这样的看法用于解释“七月限价”之前封仓平粜的情况，倒算合情合理。然而在7月之后的情况如前所述，显然与蒋介石的认知存在偏差。这个时段政府并非“毫无经济政策”，包括蒋介石在内的政府高层也已不再缺乏“战时经济识见”，然而米价仍旧以越控制越失控收场。
著名经济学家詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）的“政府失败”理论或可以提供一个具有说服力的答案。在布坎南看来，政府不干预的市场经济固然存在容易失控的问题，但凯恩斯主义推崇的政府介入，同样可能导致失败。因为政府制定的公共政策未必一定合理，反而可能加剧市场失灵，带来资源浪费，引发社会灾难；政府亲自介入常常因为缺乏竞争压力、激励机制和监督信息，表现出低效率；而且政府还可能出现自身组织膨胀，出现“寻租”行为等负面问题。布坎南的分析主要基于他对美国政府的观察，却在一定程度也贴合抗战时期国民政府、四川省政府的实际，颇具启示。
布坎南认为即便是较为完善的政府仍可能“失败”。而众所周知战时国民党政权的执政水平本来不高，属于亨廷顿所言“有效程度”较低的一类政府，因此当它试图介入经济领域，以政府的力量控制米价，自然更是难以避免“政府失败”的结局。按照布坎南的理论，“七月限价”就是典型的公共政策失误，并导致了更坏的结果；促商购运、公款提购接连失利，与政府主导下的商业活动缺少经济利益有关；粮食统制在制度设计层面尚且符合学理，但也未能避免政府组织扩张的弊病；而其实施过程中粮管机构的乱象，不仅集中体现了政府的低效率，类似“寻租”的行为也屡见不鲜。上述种种结论，与前文从公共管理角度出发的分析实际暗合。
对于政府失败，布坎南给出的解决方案大多带有新自由主义的色彩，即政府要学会放手，这在和平时期的成熟经济体也许行得通。但对于处在全面持久战争且国民经济处于崩溃边缘的战时中国来说，恐怕不是一个可行的选项。辩证地看，应对1940年四川米荒过程中的控制与失控，客观上是一系列的“试错”过程。进入1941年以后，国民政府在其提供的经验教训基础上，断然选择了空前全面而彻底的粮食统制，即成立粮食部推行田赋征实。这样的做法实质上取消了粮食的流通环节，由国家机器直接掌握粮食的分配和消费。此后米价上涨的相对速率（即米价涨幅相对于通货膨胀的幅度）逐渐下降，四川盆地的米荒也有所缓解。从这个意义上或许可以说，四川省政府在1940年种种不太成功的尝试，也并非毫无价值。
本文系中国博士后科学基金第67批面上资助项目“全面抗战时期四川粮食统制政策形成过程研究”（2020M673203）和“四川大学一流学科区域历史与边疆学学科群”青年培育项目阶段性成果。
