作者简介：
曾凡云：盐城师范学院新四军研究院副教授
叶美兰：南京邮电大学高质量发展评价研究院教授
盐城师范学院新四军研究院副教授曾凡云
摘要：乡村基层政权作为国家治理的基石，在1942年后受到了华中抗日根据地县区以上行政公署的重视，根据地发动了旨在改造和健全基层政权的乡选活动。在乡选过程中，华中抗日根据地党政组织大力动员乡村民众积极参加，各阶层参与程度不一，表现出不同的政治取向。华中抗日根据地的乡选最大化地展示了乡村民主，并建立了以广大民众为中心的新型基层政权，增强了乡村各阶层对抗日根据地政府的信任感及政治参与。
关键词：华中抗日根据地 乡选条例 乡选动员 政治实效
皖南事变前后，遵照中共中央有关根据地建设的指示与华中抗战的现实，新四军在华中抗日根据地十分重视抗日民主政权建设，县区以上行政公署相继颁行乡选条例及相关法规，决定在乡村废除保甲制，建设新乡制。1942年春，中共中央华中局第一次扩大会议后，改造与健全乡级政权成为华中抗日根据地基层政权建设的中心任务。经过努力，到1944年底，华中抗日根据地接近80%的乡级政权都开展了至少一次的乡选，保甲制被废除，新乡制成为基层政权的主流。近年来，已有学者注意到根据地政权建设中乡选作为民主选举所具有的重要意义。这些研究就乡选的特点、作用及意义提出了有价值的思考，至于华中抗日根据地为何开展乡选、如何开展乡选，尤其是乡选中的民众动员及乡选的政治实效等，尚未有专文探讨。本文以华中抗日根据地乡选为考察对象，主要探讨战争环境下华中抗日根据地乡选的动因、县区政府颁布的乡选条例、乡选的主要步骤及其政治实效等。
华中抗日根据地建设的逐步壮大与巩固，为基层政权的建设提供了坚实保障。皖南事变发生后，针对国民政府宣布取消“新四军番号”的通令，中共中央发出了关于在“根据地上建设完全民选的、没有任何投降反共分子参加的抗日民主政权”的指示，中共中央华中局与新四军军部领导人开始大力加强政权建设。到1942年初，按照“三三制”原则，新四军在华中各地自上而下建立了各级抗日民主政权，尤其是县区以上各级政权机构逐步得到完善。华中抗日根据地县区以上政权得到巩固并逐步扩大，然而，“乡、保政权大部分仍掌握在地主阶级手里”。如淮北二联乡，1940年前，“乡长完全是地主干的，保长，地主在数量上占多数，贫农没有”；到1941年，虽然二联乡政权进行了改造，但乡长仍为地主王凤山担任，副乡长也是小地主，致使“群众对政府无信仰”。在苏北盐阜地区，到1942年初，在253名乡镇长中，地主和富农仍达108人，占45%，所以“区以下政权还是受地主与富农控制和影响，封建制度并没有打破和削弱”。为此，1942年2月，华中局书记刘少奇在中共中央华中局第一次扩大会议上，要求华中各地把发动根据地乡村民众开展乡选，“确定以乡（镇市）为人民自治单位，代替保甲制”作为华中抗日根据地的主要任务之一。
实施乡选，改造基层政权是抗日根据地得以巩固与壮大的重要保证。新四军在华中建立各级政权机构时，“上层机构比较迅速的建立，下层机构的建立非常迟缓”，县级以下政权仍旧是沿用国民政府的保甲制，“乡、保政权大部分仍掌握在地主阶级手里”。这一现象也引起日本兴亚院华中调查科的关注，他们在关于新四军的实体调查报告中指出，尽管“乡保长已经开始民选，乡保代表会议也在部分召集”，但“下层机构的实现相当延迟”，“基层民主政治的全面实行极其困难”。这就使得华中抗日根据地县区以上政府颁布的各种法令、教育计划等工作部署，“一到区，特别是乡，就变了样，或者做不十分通”，这显然与乡村政权缺乏广大基层民众的依托有密切关系。新四军在抗日根据地政权建设中，虽然在乡村中也建立了共产党支部和群众团体组织，部分乡保甲长也经过中国共产党的教育在政治上逐渐进步，但保甲制度不改变，基层广大民众的民主权利得不到保障，势必严重影响根据地各项工作的开展，成为其巩固与壮大的不利因素。
实施乡选，彻底改造基层政权是抗日根据地实行民主政治的基础。到1942年初，新四军在华中敌后军事上、政治上取得了比较明显的优势，占据着面积广大的乡村。在华中苏、皖、豫、鄂四省“总共147县人口6300万人中，2500万人民居住在游击队直接控制之下的各个地方”。但是，基本群众大部分还未发动起来，所依靠的群众基础仍不巩固，尤其是以地主为代表的封建势力在经济上、政治上还占有优势，他们还利用敌顽与新四军之间的矛盾来获取利益。华中局书记刘少奇强调指出：根据地政府要“特别注意下层（区、乡）政权的改造”，使乡村政权掌握在“可靠的民主势力手中”；“乡村自治的基本组织形式，应确定为乡政府”；必须“将千百年来便利封建统治阶级统治人民的政权机构彻底改造，使之便利于广大人民群众来管理与掌握的政权机构”。
乡选是一种直接的、和平的政治斗争，这就要求开展乡选需具有一定的和平环境。到1942年底，尤其是1943年以后，日军在华中较大规模的军事侵略战争基本结束，残酷的“扫荡”和“清乡”在新四军的英勇打击下也渐趋缓和，新四军对国民党顽固派的军事斗争已取得优势。同时，根据地以民兵为主的地方武装不断得到改造与加强，锄奸工作与文化教育普遍开展，尤其是减租减息的进行使群众生活得以明显改善，人民的政治觉悟大大提高，“踊跃参加游击队”，“热烈拥护新四军”，广大乡村民众开始对抗日民主政权表示拥护与支持。而新四军民运工作团把其目标定为：“动员民众援助军队，报告敌情”、“组织民众武装在敌后作战，援助新四军开展游击战”、“在抗战前线独立作战”、“检举汉奸”以及“禁粮资敌，确保军费粮食供应”等。广大乡村民众的支持为乡选的开展奠定了深厚的群众基础。所以，自1943年开始，为彻底实现民主政治，使基层政权真正成为人民管理、为人民服务的民主政权，新四军和华中抗日根据地各县区以上政府都开始把乡选作为工作的中心。
首先，颁行以乡选为中心的选举条例，选举村乡镇长，这是基层政权建设的第一步。要动员与团结广大人民群众积极抗战，巩固抗日民主根据地，必须使人民真正能够运用政权，如果基层政权不健全，则动员群众将成为空谈。因此，民选村乡镇长成为基层政权建设的首要任务。1941年3月1日，中共领导下的苏南第一行政区率先颁布《村乡镇长选举法暂行条例》，决定在所辖各村乡镇实施。为保证村乡镇民选顺利实施，3月4日，苏南第一行政区又颁布《村乡镇各级地方行政机关组织大纲》，对乡的范围、乡镇长的选举以及乡行政机关等都作了详细规定。
4月8日，鄂豫边区第二次军政代表大会通过《豫鄂边区选举条例》《鄂豫边区各级人民代表大会组织条例》和《鄂豫边区县各级政府组织条例》。上述《条例》对乡级政权建设内容作了详细规定：如“乡级代表大会之代表采取直接选举，由保民大会选举之。乡代表大会每居民300人得选代表1人”；“乡代表大会为乡级政权机构中最高权力机关，由人民依法选举”；“乡政府由乡代表大会选举委员7人至9人组织政府委员会，乡政府设乡长、副乡长各1人，由乡代表大会就乡政府委员中选举之。”
其次，广泛动员人民群众，积极建立基层选举的各种组织与制度。抗日民主政权的社会基础是广大人民群众，没有他们拥护的抗日民主政权是不会巩固的。作为基层政权的乡级政权，必须掌握在共产党员、进步分子和可靠的人民群众手中，才能打破传统的保甲制对基层政权的操纵，以巩固抗日根据地。华中局要求，改造乡级政权的斗争必须与广大群众切身的经济利益建立密切的联系，“从群众中生产出新的干部，锻炼出新的人民，建立起新的组织与制度，然后才能达成政权的彻底改造”。这其中必须的工作包括：“确定公民独立的政治权利，取消甲长在政治上、法律上的特权；确定以乡（镇市）为人民自治单位，代替保甲制。……乡村自治的基本组织形式，应确定为乡政府；并组织乡民代表会，由乡民代表会选举乡政委员会及乡长，组织乡政府。”“政府应立即举行公民登记，发给公民证，进行必要的公民教育；依照自然条件（以及敌情条件）重新划分行政区；除汉奸及法律剥夺公权者外，公民的选举权不应有任何限制。”
再次，颁布与乡选相关的工作计划并付诸实施，制定《乡政府组织法》《乡选举法》等法规。皖南事变后，华中抗日根据地各县区级政府积极制定乡级政权建设的具体工作计划。淮北区行政公署决定到1942年1月底，“基本区乡全部改造”。鄂豫边区决定在1942年基层政权改造中“实行代表制，乡代表尽量使党员担任”。3月，鄂豫边区进行了3次乡保民选活动，选出一定数量的乡民代表组成乡民大会，并决定到年底，通过重划行政区域，取消区署，实行中心乡制度。
1942年2月，盐阜行政公署为彻底改造基层行政机构实行民主政治，决定把改造乡保政权作为该年度行政公署十大任务之一，并特设行政学院“以事培植行政干部”。4月26日，盐阜行政公署颁布《盐阜区乡镇公所暂行组织法》，决定“废除保甲制度，建立抗日人民代表会议的乡镇民主制度”，并具体规定了乡镇划定范围的原则、乡镇公所的组织机构与职权、乡（镇）民代表大会代表的选举原则及任务等。5月，盐阜区行政公署又制定了《盐阜区行政公署市乡政府暂行组织法》，其中规定：一是把乡公所改为乡政府，作为乡级政权的中心；二是决心继续“改革违反民主原则的保甲制度，建立抗日人民代表会议的市乡民主制度”；三是对乡范围的划分、乡代表大会代表的产生、乡代表会与乡政府的组织机构及其职权等都作了详细规定。
4月18日，为使基层政权建设顺利开展，苏皖边区行政公署同时颁布了《关于行政区划的决定（草案）》《县以下各级代表会组织法、选举法（草案）》与《乡镇公所组织法》等法规。5月，淮南区津浦路西联防办事处颁布《淮南津浦路西乡选暂行条例》，决定采取普选无记名投票制度，选举乡政权负责人，并详细规定了公民的选举资格、乡代表会的职权等。6月20日，苏北淮海区行署提出，把重划乡区、废除保甲完成基层行政建制，建立乡级人民代表会议及民选政府，作为其今后的施政方针。25日，淮海区参议会驻会委员召开第一次常会，修正通过《县区行政委员会及乡镇组织法》。
到1942年，华中抗日根据地多数县区政府都颁行了乡选条例及乡选法规，而且部分地区也积极开展了乡选活动，“党员及进步分子在专署、县、区开始占优势”，但乡级政权的改造却没有本质变化。“民主的改选政权工作，还实现的不普遍”，以至于大部分乡级政权仍掌握在地主手中。保甲制继续盛行，“乡长为党员者仅少数”，“各阶层人民对政权的态度还是非常冷淡的”，因而改善民生也只是有名无实。即使在已经改选的乡镇长中，也往往是“仅仅换了人，并没有换制度，是换汤不换药的办法”。
乡级政权改造，显然不是单纯的人事改造，而是政权机构及各种制度的改造。1943年后，华中抗日根据地各行政公署又相继颁布或修订了乡政府组织法、选举法等，确保乡选后新乡级政权机构的运行。如，1943年5月6日，淮北苏皖边区颁布《区乡临时行政委员会组织法》；6月1日，苏中行政公署公布《乡镇政府组织法》和《乡镇政府暂行选举法》；8月，苏中区行政委员会颁布《苏中区县以下各级代表会（县委参议会）组织法选举法（草案）》；9月，盐阜行署颁布《盐阜区乡政府组织法》。
上述有关基层政权建设的相关法律法规的颁布，为华中抗日根据地乡选活动的顺利开展奠定了坚实基础。
为让根据地多数不识字群众能参加乡选，华中抗日根据地乡党支部通过漫画、墙报等方式进行宣传动员，甚至还创作了大量诗词、歌谣来宣传动员群众参加乡选，如“长江里后浪推前浪，人民大众有力量，各乡各村开大会，一齐来，出主张，真正民主选乡长”；“现时的官儿大家选，选个乡长有本领，做事要为老百姓”；“杨柳叶儿青，杨柳叶儿长，今年要选举个好乡长。能吃苦能耐劳，又负责，又能干，办事公平十六两，不分男和女，只要他热心肠”；等等。
宣传动员可以教育群众懂得选举与自己的关系，鼓起他们参选参政的热情，因而是确保乡选顺利开展的重要一步。为确保乡选的顺利进行，各地以乡党支部为核心，以乡选委员会为领导组织，在选举前及选举中，都必须做好宣传动员工作。
首先，在成立乡选委员会前，要开展党内动员和群众动员。党内动员，主要包括干部动员和一般党员的动员。乡党支部要在乡选前做具体周密的调查研究工作，了解该乡各阶级的动态、群众的意见等。如果是民选，则调查民选的条件，并确定宣传动员的口号、选举的时间、参加选举人员等。党内动员可以打破个别党员因担心党员人数少公民人数多无法保证获胜的心理；并号召每个党员除应积极参加乡选外，还要努力向群众做充分的解释工作。群众动员主要是对乡保甲长、群众团体小组长、自卫队基干队班长宣传抗日民主政权与国民党专制政权的区别，以及联系群众的日常生活来宣传、解释乡选与其切身利益的关系，从而使其踊跃的参加乡选。在此基础上，再由乡支部的党员及抗日积极分子对全体民众开展动员工作。
其次，确定选民资格讨论公民登记时，也要积极开展动员。虽然华中抗日根据地各县区行政公署颁布的乡选条例或乡选法规的时间并不同步，但对选民资格的规定一般都包括：“（1）凡年满18岁的根据地男女居民，均有选举权与被选举权，即均有公民资格，可以进行登记；（2）凡是下列情形之一者，无选举权与被选举权：受刑事处分者；剥夺公民权尚未恢复者；患神经病者。”“各级选举以无记名票选为原则，但区乡得以举手选举之。凡满居民之十者，得选乡代表一人；按自然村分区选举。”选民资格确定后，开始讨论公民登记的动员，目的是要群众认识公民的权利，进行广泛的民主教育，检举坏人。根据上级政府颁布的相关条例与组织法的规定确定公民资格后，即开始动员群众以小组或以村为单位进行讨论哪些人具有公民资格，该过程主要是通过红白榜进行，即符合公民资格的写在红纸上，不符合公民资格的写在白纸上。这一工作主要由选出的乡选委员会负责。
再次，对候选名单的讨论也需要动员。讨论的目的是要群众认识选举代表的重要性。候选名单由乡选委员会张贴在行人路口或人员较为集中的地方，在群众自发讨论的基础上，乡选委员会还动员召开该乡各村村民大会进行讨论，以确保真正代表民众利益的候选人当选。此外，在召开乡民代表大会时，也需要对各位代表进行动员，以确保各位代表不但都出席到会，而且要再次让群众都关心乡选这一重要事情。
首先，确定乡政府的范围，并进行户口登记。在华中抗日根据地，乡政府范围主要依据当地人口密度而定，同时照顾集会与领导的便利，其主要原则：（1）人口稠密的农村地区以1000—2000人为一乡；（2）人口极稀散的农村地区应以1000人左右为一乡；（3）人数达到1000以上的大自然村庄可以划为一乡；（4）小村庄可以联合若干村合并为一乡，但纵横一般不超过5里，疏散者纵横也不超过10里。
其次，选择本地区环境比较稳定，不受敌情威胁，群众基础较好，共产党支部建立比较巩固的一两个乡开展乡选试验，然后再予以推广。在党的工作基础薄弱或没有工作基础的乡，一般是由县政府委任区乡的党、政、军、民、学负责人组织临时区乡镇委员会，以统一军政领导，“便利提拔工农小资产阶级的基本群众到统治地位来，打破封建势力的垄断及操纵，以为新乡制的实行扫清道路”。
公民登记，公布选民名单。选委会成立后，其“主要工作是进行公民登记的公布，要求标准是不漏一个乡公民，负责认真，反对粗枝大叶，同时在登记中不放松宣传动员工作的时机”。公民登记时，首先根据颁布的《乡选条例》对公民资格与权力的规定，在群众中就公民资格与红白榜展开讨论，即确定公民资格。有的乡以组为单位进行讨论，也有的乡以村为单位进行讨论。为了激发群众对红白榜的讨论，乡选举委员会工作人员通过张贴标语来宣传，如“好人登红榜，坏蛋分子登白榜”，“红榜白榜要分清，公民资格不可看轻”等。讨论后即着手发放公民登记表，上面包括姓名、性别、年龄、成份、初审意见、审查结果等事项。通过对公民资格的讨论，大多数群众认识到“干部都要选，选乡长、选代表、选行政委员”，其参加公民登记的热情大大提高。公民资格确定后，即开始公民登记、划分选区，并公布选民名单。
候选人确定后，立即召开乡民代表大会。代表大会程序为：乡选委员会报告、讨论通过行政委员会候选名单、主席报告、旧乡长报告任内工作、区长讲话、代表讲话及对过去工作的批判、讨论提案，最后进行乡选，即选举新的乡行政委员会7—9人。新当选的乡行政委员在乡代表大会闭幕后即召开行政委员会，确定委员分工，以乡行政委员会作为领导中心，民主讨论各种工作；建立乡行政委员会各种工作制度，组建下属的各种工作委员会；说明行政委员会职权与各种委员及代表的关系，讨论行政委员会工作制度；在组织新的乡政府后，即讨论乡代表会决议及执行计划，其目标是把乡政府的工作真正与人民的生活结合起来。
就乡村上层——地主、富农而言，当乡选动员开始后，他们采取多种策略予以应对。一是通过安插候选人参与乡行政委员会以及乡民代表大会进行合法竞选。这是因为地主或富农估计自己还拥有相当社会基础和群众条件，其代表人物还有一定的威信和活动可能。如，苏中区鼎裕乡地主依旧支持原来的老乡长参选；朝荣乡的地主则布置自己的竞选人。二是非法竞选。在合法竞选不能获胜时，有地主便采取非法活动。如东台梁东乡某地主在乡选委员会选举主任代表完毕时，叫人鸣锣聚众，对群众说：“要选一个比组长大的代表（意即重选主任代表）。”“事先由塾师写好那一保各家的名单，威胁每家至少要来1人，来的不论女人、伢儿，一来就划了十字或打了烙印，又糊里糊涂回去。这样便另外‘选’了个旧保长上台。”三是个别进步的地主或士绅估计到自己没有群众基础，而看到群众力量的强大，便尽一切合法的方式希望各抗日阶层能谅解他，“力求当一个乡委员”，“对政权的要求仍是不会放松的”。如苏中区有士绅说：“我竞选是想的，可是经不起斗，他们有组织领导，我们士绅散漫，士绅全体选我共投七、八票，假使有人选我做一个委员，也义不容辞，今后努力工作。”四是一些地主、富农自知没有希望，则采取观望消极态度，满腹牢骚：“实行新乡制八乡制，都是他们的世界！”“如×××做乡长，本来我说一句话大家都听，现在给小鬼做主意去了，一些小偷都做了什么长什么长”；甚至不承认自己是地主而说自己是士绅，或者干脆说：“各抗（群众抗日团体组织）已提，我们不必再提了。”
中间阶层，即农民阶级中的中农，他们对于乡级政权的要求没有像上层——地主、富农那样急迫，但在乡选中表现却是比较活跃，而且愿意接受中国共产党的领导，与贫农结成联盟。在抗日根据地内，由于中共在建立基层政权时对中农实行以联合为主的政策，因此，中农对乡选表现出了极大的热情。淮南安乐乡和殿发乡的乡选结果均表明，中农在乡级政权占重要地位。安乐乡民代表大会共28名，中农占12名，达到43%。殿发乡乡民代表大会代表共43名，中农占19名，达到44%。
就下层——农民阶级中的贫雇农、无产阶级及游民而言，由于常年遭受旧乡保长的压迫，他们对于旧乡保长不能代表他们的利益、反而贪污腐化非常痛恨，因此对旧政权非常不满意。贫雇农绝大多数都是拥护中国共产党的政策，当新乡制开始乡选时，“他们的要求是相当高的，除个别与上层走的近的贫雇农外，一般都希望选一个能代表他们利益的新乡长”。如鼎裕乡基层群众一致选倪朝佑做乡长，来对抗上层提名的乡长候选人。尤其是贫雇农党员，在乡选中是“非常得劲的，拼命的力求党员当选”，所谓“我们已有群众领袖，已有力量，何必买了炮仗让人家放呢”。
显然，华中抗日根据地的乡选活动，考验了各个阶层。以地主和富农为代表的上层，多表现为对乡选活动的破坏、抵制，中层人士则开始倾向于跟着共产党走，以广大群众为代表的下层“则紧紧团结在党的周围”，这就“证明基本群众在农村中已获得了不可动摇的初步优势，表现在群众有了政治经验”，对于地主、士绅有了高度的警惕，明确提出“无论如何，可不能选那些小资产”。
根据各阶层在乡选中的不同反应，为保证乡选后中共能掌握政权，乡党支部在乡选过程中一般采取“联合与斗争策略”：1.团结内部力量，争取中间大多数；2.打击群众最痛恨的落后分子，孤立封建势力，以博得大多数的同情；3.利用上层内部矛盾，分化封建势力内部，削弱他们的组织力量；4.宣传动员时，强调中共的优点，暴露封建势力的丑态；等等。这些策略的实施使根据地参与民主选举的民众增多，确保了乡选后基层政权掌握在中农和贫农手中，使乡村权力关系得到革命性的调整。
从华中抗日根据地乡选结果来看，新的乡级权力的主要领导力量发生了变化，中农与贫农开始取代地主与富农掌握了乡级政权，共产党员在乡级政权中占据主导地位。据统计，在淮北邳睢铜地区102个乡845人的行政委员中，中农390人、贫农371人、富农63人、雇农16人、地主3人和商人2人，中农和贫农占比达到90%。在198个正副乡长中，中农有100人，贫农86人，雇农2人，富农只有10人，中农和贫农占比更是达到了94%。淮南安乐乡选出的乡行政委员会7人中，中农与贫农有4人，另外3人是新富农。淮南殿发乡选出的乡行政委员会9人中，贫农4人，中农3人，富农仅2人。淮北二联乡8个行政委员中，5名中农，2名小地主，1名贫农，其中7名是共产党员。苏中区台北县祥丰、鼎裕、朝荣、吉裕、晋广5个乡45名乡政府委员，其中共产党员27名，中间进步人士9名，国民党员9名。由此可见，乡级政权已从地主手中转到了为广大民众谋利益的共产党员手中。
虽然由于中农与贫雇农文化水平低，再加上历史传统等原因，不少地区仍难摆脱传统社会中的“绅治”特点，文化水平高并受到乡民尊重的乡绅或富农仍成为乡长的人选，但从整个华中抗日根据地乡选情况来看，地主富农等上层力量已经被大大削弱，这必然安定了民心，巩固了工农地位，团结了抗日各阶层。中国共产党改造基层政权——乡级政权的目标基本达到，新民主主义的社会秩序基本建立。
从政治上看，一方面，广大人民群众通过乡选已经认识到选举的重要性，理解了谁是他们阶级利益的代表者，懂得了公民权利的重要性。如在发动群众看选举榜时，“竟十室九空，田畔边男女川流不息，连下雨都来看榜”。另一方面，乡选扩大了政府的政治影响，使包括乡村中的上层士绅在内的各阶层认识了民主的伟大，认清了共产党政府是真正实行民主的。如安乐乡有地主富农在经历过乡选后说：“这回是真民主，在后面的也选到了，不奇怪！”“今天民主真民主的，我们活了六七十岁也没见过”，“一方面能代表大家利益，一方面也是按人才来选举的”。
乡选完成后，乡行政委员会是乡民代表大会闭幕后的执行机关，是行政组织的中心。同时，在乡行政委员会之下，根据各乡实际情形需要，设立了各种经常委员会协助开展工作，如民政委员会、教育委员会、生产委员会、自卫委员会、财政委员会、调解委员会、合作社委员会、优抗委员会以及公粮委员会等。在新的乡政府领导下，能一心一意为群众服务，尤其是为改善贫苦人民生活而努力。如安乐乡在乡民代表大会中通过的提案：“（1）芝麻饼不出口；（2）植棉问题，任何大小户植百分之十种；（3）禁止牲口践踏青苗；（4）粉丝准磨，不准出口；（5）贫民没有衣穿，由本乡代表募化旧衣服救济；（6）缺乏牛力小户，有牛的相帮；（7）贫农欠公粮的，还是照还，如没有饭吃，再来解决他的生活；（8）开展纺纱运动，会纺纱的，家家都纺。”
从组织上看，乡选产生了新乡政权的领导机构与行政人员，初步健全了乡级政权，培养了一批基层政权干部，增强了群众的民主积极性与参政意识。基层群众对政权的本质有了新的认识，纷纷表示“谁拿到了政权就代表谁的利益”。因此，各阶层参与选举的积极性大大提高。淮北苏皖边区的睢六区共有公民18598名，参加选举的有15972人，达到85%以上。淮南殿发乡1240名公民，参加乡选大会者共968名，占80%。越来越多的人民群众参与乡选，这必然有助于基层政权建设的民主化进程。
乡选作为华中抗日根据地加强基层政权建设的重要一环，取得了重大成绩。但作为基层政权建设的初次尝试，仍有些不足之处：
宣传动员不深入。宣传主要还是笼统地讲保甲制是“封建的，不民主的”，不能把保甲制与下层民众所受痛苦联系起来。这容易使群众感受到“上边叫选举，对咱无关”，致使个别地区“开公民会一些老头老太婆到会，选民不到50%即进行选举（郑集乡2400个公民，参加选代表的公民仅700多人）”。
民主选举中存在形式主义、不民主现象。这主要表现在部分工作干部代替或包办选举委员会，使选举委员会成为空架子。在淮北抗日根据地选举中甚至有个别干部代写假票，一些群众认为“你们已订好了，还叫我们选什么”。这些不民主的现象，一定程度上影响了民众参选的积极性。
有些地方乡民代表大会形同虚设。乡选后，有些地方代表制未能在根据地基层政权中有效实施，包括个别党员在内的一些人看不清或不了解民选代表制的革命作用，对代表制采取了消极疑虑的态度，在思想与行动上迟缓运用代表制或减低代表制的作用。如某区长说：“代表制无论如何不如保甲制，我不着急各种委员会的原因是嫌麻烦，嫌他们能力弱，我们像使用保甲制一样的使用代表制。”
基层民主与人民生活存在脱节现象。乡选运动是广大人民有权参加的民主斗争，只有民主与民生相互联系，人民才会把民主当成自己的事积极参加。华中抗日根据地政府虽然一再强调，在基层政权建设中应把乡选与改善人民生活结合起来开展，但在乡选过程中却经常发生民主与民生脱节的现象，为民选而民选，“有的乡民代表大会根本没有（或者很少）讨论解决当时当地的人民要求”，更有甚者，为完成上级交给的民选任务，不顾农忙召开各种会议，民选反而成了人民生产的麻烦，这大大影响了人民自觉参选的热情。如上塘集民选时，有人说：“民主又不好吃。”民选只有与人民生活联系，尤其是与群众的生产救荒工作、夏收或秋收工作以及反贪污斗争等结合，才能使人民群众深刻认识到民主、民选与他们之间的密切关系，他们才会把民主当作自己的事而积极参加。
在华中抗日根据地，从1942年秋季开始的以乡选为中心的基层政权建设中，根据地政府把乡选与群众动员、生产运动、统一战线、打击日伪等密切联系起来，使群众更加拥护中国共产党领导下的根据地政府。同时，乡选把反对官僚主义、反贪污与拥军优抗等工作联系在一起，必然进一步树立了根据地政府的政治形象，“充分使各阶层认识政府是真正实行民主，从斗争中团结吸收了各党各派到政府里面来，使上层士绅心服意愿”。如苏中区台北县士绅施耀乾说：“这样的政府还不出来做事，到底在哪一种政府起来做事呢？”由此可知，华中抗日根据地的乡选，使群众相信在抗战中民主政治建设成为可能，而且也更加相信只有中国共产党才能保证人民真正成为国家的主人。
本文为江苏省社会科学基金一般项目“新四军与江苏抗日根据地乡村社会重构研究1938—1945” （20LSB004）、江苏省高校哲学社会科学重大项目“新四军文化的主导价值与社会主义核心价值观研究”（2016ZDAXM00）阶段性成果。
