全面抗战爆发前，南京国民政府开始在全国范围内实行征兵制。但是，这一制度的实施并不顺利，兵役征召中各种问题频发，腐败现象严重，民众苦不堪言。目前，学界对国民政府兵役制度及其实践已有一定的研究，集中在两个方面：一是从制度层面考察国民政府的《兵役法》及相关法律法规的制定和修改情况；二是从实践层面考察国民政府兵役制度的具体运作及其问题。这些研究主要在于揭示国民政府兵役制度的弊端及其成因，本文关注的重点则是：对于当时饱为诟病的兵役制，作为最高领袖的蒋介石能否洞悉其弊？采取了何种措施来应对？效果如何？本文通过爬梳《先总统蒋公思想言论总集》《总统蒋公大事长编初稿》《蒋介石日记》等史料，考察蒋介石对兵役问题的认知、应对及其效果。
蒋介石对征兵制的推行有很高的期待，在《兵役法》颁布后，他以普鲁士为例来说明推行征兵制的必要性：“从前普鲁士也是在艰危困顿图强自救之中，才发明征兵制，他们自从想出了这个特殊的办法，国家就在最短期间，强盛起来。我们现在也要学普鲁士图强的盛轨。”《兵役法》实施后，蒋介石又多次表达其殷切期盼：“（此次实施兵役法）在中国还是第一次的试验。将来办理的结果，是好是坏，其成其败，关系国家前途，非常重大！” “实施兵役之目的，就是要使全国国民人人有训练、有组织、有浓厚的国家观念，知道自己对于国家应尽保护的职责，而且都有‘执干戈以卫社稷’的尚武精神和军事技能。”
不仅如此，蒋介石还期望通过兵役制度的革新来实现内政的改良和国民素质的提高，即“以军队的组织，军队的纪律，军队的精神，和军队的行动和生活，使之普及于政治、经济、教育，以至于整个社会，成为一个战斗体，最后要做到民众即军队，军队即民众，生活即战斗，战斗即生活的目的”。他把这种做法称为“以军令兴内政”，认为这是世界上各强国成功的途径：“现在世界上强盛的国家，没有不是寄内政于军令的。”
然而，事与愿违，征兵制度的施行不尽如人意。国民政府原计划在1935年以前完成征兵的制度设计和试行工作，如建立从中央到地方的兵役机构、建立现代户籍制度、进行精确的户口统计、建立系统的警察体系等，然而由于内外交困，实际所做的工作十分有限。在《兵役法》颁布实施后不久，全面抗战爆发，兵役制度在毫无经验而又准备不足的情况下仓促上阵。
《兵役法》于1936年实施，此后南京政府开办兵役干部训练班，设置师团管区，试办征兵事务，征兵制开始运行。让蒋介石非常失望的是，役政从一开始就弊端百出，且直至抗战结束，存在的问题也没有得到很好的解决。概括地说，弊端主要表现在如下几个方面：
一是以保甲长为代表的基层兵役人员营私舞弊现象严重。在兵役法的制度设计中，基层的保甲长起到十分重要的作用。全面抗战伊始，由于在户籍、人口方面的调查统计工作很不完善，在征兵之时，保甲长常常营私舞弊，或以多报少，或秘而不报，或强拉壮丁，由此引发的民众抗议事件不断涌现。全面抗战爆发不久，蒋介石就发现“地方保甲长等借故索诈良民与捆绑其被征者”。抗战期间，他也多次谈到基层役政的弊端，如在1940年兵役会议上，他指出地方基层的役政“仍是给一般地方上的不良分子来办理，因此他们得以操纵其间；威吓，敲诈，贿赂，顶买，无所不为，毫无忌惮！”
二是虐待新兵事件频发，导致新兵的大量死亡或逃亡。抗战期间，不仅拉丁现象普遍，虐待事件亦屡见不鲜。蒋介石曾多次谈到新兵遭遇虐待之事，如他在讲话中谈到重庆地区新兵的运送：“我在重庆附近，就常常看到一队一队的新兵，用绳索串绑起来，后面由一个枪兵押送。” 1944年8月下旬，第二十九输送团接收新兵约200人，暂住重庆市区机房街等候转运，其间士兵惨遭虐待，蒋介石获知后，“亲到当地视察其病兵，与被毒刑新兵之病痛，惨无人道之状，一如人间地狱。睹此惨状，不禁痛愤难忍，乃将兵役署长及最劣之排长，用杖当头痛击”。虐待新兵，加上物质条件极其艰苦，导致新兵在运送途中死亡或逃亡现象几成常态。蒋介石发现：“往往一师之中，病兵多至千余人，而逃兵人数每月平均亦有多至三百人以上者。” 1944年春，时任中国红十字会会长的蒋梦麟在滇湘桂视察时发现：“沿途所见落伍壮丁，骨瘦如柴，或卧病道旁奄奄一息，或状若行尸，踯躅山道，或倒毙路旁，任犬大嚼。” 兵役部部长鹿钟麟在公开讲话中也谈道：“抗战七年来征兵达一千一百余万人，然实际到达战场者恐不及五百万人，逃亡病故者大多也。” 壮丁、新兵死亡、逃逸现象之严重，令人触目惊心。
三是新兵运送途中的死亡、逃亡，导致实际补充到部队的新兵数额远远低于征募数额，满足不了部队的需求。赶赴部队途中的艰苦生活，又导致补充到部队的新兵体质极差，影响了战斗力。陈诚曾向蒋介石汇报：“本战区各部补充，迄今已半年，而全部兵员尚缺约四万人。且以新兵素质过差，补充后病亡潜逃，其消耗较作战伤亡为尤大。”冯玉祥也反映：“每连接收新兵一百五十名，训练两个月后，交兵未有超过一百一十名者，一团两千五百名，交兵时未有超过两千名者，甚至仅有一千二百名或一千五百名不等者。”蒋介石也观察到补充了新兵的部队，“不仅不能维持原有的战斗力，甚至还不及原有战斗力的二分之一！”
对于国民政府役政存在的这些弊端，蒋介石非常了解，也深知问题的严重性。他是如何看待和处理这些问题的呢？
二
1.军队与地方政府的矛盾冲突。在国民政府的征兵实践中，征兵机关与地方政府的矛盾和冲突时有发生。1939年4月，蒋介石在给军政部长何应钦的电报中指出：“各军管区各师团管区各级司令人员，对地方专员县长乡村长视若奴役，傲慢自暴，而官气凌人，以致一般行政人员区长县长对管区司令及训练处长等皆不愿合作，且有连同保甲人民反对军官人员。”不仅上层军官如此，派到基层从事兵役事务的人员也恣意妄为，被蒋介石视为败坏役政的罪魁祸首。1940年3月，蒋介石在给何应钦的手谕中说：“各省兵役制度，至今皆无一县能有完全之成绩，其最大原因，实在最基层下乡派兵解兵之差役人员，而保甲长之弊犹在其次。”可见，军队与地方政府在征兵事务上发生的矛盾，蒋介石认为主要责任在军队一方。
2.户口统计不准确。办理役政的首要工作是壮丁调查，而调查的基础在于户籍登记和人口统计。役政部门依据户籍人口统计数、现役及龄壮丁人数、交通状况等因素下达各省征兵配额。因此，兵役制度的基础是户籍登记，而相关的登记工作则建立在保甲制度的基础之上。但是，直到1937年底，已完成保甲编组的仅有四川、河南、江西等16个省，其他省份或正在编组，或根本未及推行。即便已经完成保甲编组的省份，其人口统计数字也很不可靠，如四川省“某县调查壮丁数字，与壮丁请求免缓役数字相较，壮丁请求免缓役数字，反超出调查壮丁数字”；“某县二十七年度调查壮丁数字，竟与二十八年度调查壮丁数字，完全吻合”。地方政府在数字上做手脚的目的，是减轻本地的征兵配赋。蒋介石对此大为头疼，1940年年底他在中央训练团党政训练班的毕业典礼上感叹：“讲到要解决兵役问题，根本上先要全国户口调查清楚……办理兵役比治军作战还要困难得多！”
3.兵员交接过程混乱。1938年11月，蒋介石致电何应钦，认为当前影响军队战斗力的最大缺点“为补充兵交接手续与方法不良，此为军政部最大之责任”。在他看来，兵员交接的混乱，前方部队与后方部队都难逃责任。前方的弊端是：“（一）补充部队与前方部队缺乏历史关系。（二）补充限于士兵——士兵与前方官长感情须从新培养。（三）前方部队补充后不能维持原有战斗力。（四）补充部队组训不良，教育不合前方需要。（五）补充部队不能按时到达。”后方的弊端则是“兵役基层干部不健全”。
4.新兵出于各种原因逃亡。抗战期间，国民政府军队中壮丁和新兵逃亡现象十分严重。蒋介石一直在思考原因何在，他曾在兵役会议上向与会者发问：“为什么他们不愿意当兵？当兵入伍之后还要逃跑？是不是我们从前一般兵役人员办事有什么弊端？是不是一般官长对于新兵有不正当的待遇？以致引起他们的反感，使他们视当兵为畏途。” 1942年9月，在西安王曲举行的军事会议上，蒋介石归纳了士兵逃亡的8个原因：“（一）冒名顶替，藉图渔利，故要逃跑。（二）新兵想念家庭，不惯军营孤寂，故要逃跑。（三）军队官长虐待士兵，动辄打骂，致新兵对官长对军队发生厌恶，故要逃跑。（四）新兵入营，生活痛苦，食衣住行，形同乞丐……更兼官长老兵任意欺凌，视同路人，甚至视同囚犯一样的将他捆绑起来，实为迫使新兵逃跑最大的原因。（五）新兵胆小怕死，故要逃跑。（六）部队官兵擅自拿捕，以致各邻接部队发生对流作用，故有逃兵。（七）兵贩子充当新兵，出入军队，并引诱士兵逃跑，此为逃兵问题中最严重的现象。（八）自由补兵……任意强拉其附近壮丁民众，甚至沿途拦劫公差夫役或正式部队告假回家的士兵。”
综上可见，蒋介石对新兵逃亡问题的观察非常仔细、深入，分析也颇具见地。
三
（一） 进行民众动员和兵役宣传活动
从兵员补充的角度来看，积极进行兵役宣传、动员民众是非常有必要的。早在1934年，蒋介石就发起“新生活运动”，培养民众的国家观念和民族意识。抗战爆发后，为进一步动员民众，1939年3月，国民政府成立“国民精神总动员委员会”，蒋介石自任会长。国民精神总动员旨在国民“对国家皆坚定同一的建国信仰，而国民每一分子皆能根据同一的道德观念为同一的信仰而奋斗牺牲是也”。具体到征兵问题上，国民政府设置了中央、省、县（市）、乡（镇）四级兵役宣传机构，积极进行兵役宣传动员。这些措施对促进民众的爱国意识，增进对兵役征召的理解和支持，起到了一定的作用。
在抗战后期，面对严峻的兵源问题，蒋介石提出“一寸山河一寸血，十万青年十万军”的口号，发起了知识青年从军运动。他对这一运动寄予殷切希望：“本党在这个生死存亡的关头，我们没有其他方法来提振我们一般同志的志气，现在唯一一个希望，就是此次所发起的知识青年从军的一个运动……这真是本党起死回生最后的机会。”根据旧《兵役法》的规定，知识青年属于免缓服兵役的范围，客观来说，知识青年从军运动扩大了兵源。在1943年、1944年两年之内，政府动员学生及公教人员志愿从军者达15万余人，部分解决了征兵困难的问题。不过，蒋介石所幻想的通过知识青年从军来提高国民党威信的目标并未实现，民众的怨恨情绪仍然普遍存在。
（二） 修改《兵役法》
针对《兵役法》及配套法律存在的问题，1941年12月，蒋介石在国民党五届九中全会上提出：“中央法令过繁，下级奉行困难，尤其是《兵役法》令，应须重行检讨，即已失时效者，应予废止，前后冲突者应予调整，性质相反者，应予修正。” 1943年3月15日，国民政府公布《修正兵役法》，共7章、32条。修改的主要内容，一是将旧《兵役法》征募并行的兵役制改为单纯的征兵制度，明确依法服兵役为全体人民的义务；二是紧缩免缓役范围；三是规范兵役行政，划分征召事项。就《修正兵役法》的内容而言，是较为完善的现代征兵制法律。其最大成果，是缩小了免缓役范围。1938年4月颁布的《修正兵役法施行暂行条例》中，免除、缓征兵役的情形达23种，而《修正兵役法》仅为6种，从而扩大了兵源。但是，由于与之配套的法令法规没有及时出台，许多法令又为应急而施，朝令夕改，内容往往与其相抵牾，实施起来困难重重。
（三） 实施新县制，试图改善基层兵役管理
国民政府的征兵困难问题，在很大程度上来源于其基层治理能力薄弱。为解决役政部门在县以下基层组织缺失的问题，在蒋介石的推动下，军事委员会于1939年3月颁布《国民兵组织教育实施纲领》，要求各地在1940年3月底以前必须编成国民兵团；1939年9月又颁布《县各级组织纲要》，在全国范围内实行新县制，以增大县级政府的权力。国民兵团制度和新县制是国民政府改进兵役的两大要政，蒋介石认为“实行新县制为新的兵役制度之基础”，“目前与改进兵役制度关系最密切的就是新县制的实行；可以说实行新县制就是要建立新的兵役制度”。
实行新县制的重要目的是加强对基层政权的控制，将保长纳入公务人员序列，但军队与地方政府的关系仍未理顺，具体表现为国民兵团和县政府的职权冲突不断。为此，1941年12月，蒋介石电令整个国民兵团改归县政府指挥，不再是一个同县政府平级、仅受军事机构指挥的征兵组织。然而，改隶之后，征兵工作依然没有起色，令蒋介石十分不满：“据报各省国民兵团已经受训人员已达一千余万，如此兵员征补似应不成问题，何以目前补充多以拉买顶替情事？”军政部对于不能掌控国民兵团也很有意见，提出要增强地方政府的责任，就征兵事宜加强对县长的考核。无奈之下，蒋介石同意在对县长考核中“‘军粮’与’兵役’应各占总成绩百分之三十五”。尽管如此，地方政府与军方的斗争愈演愈烈，直至抗战结束问题也没有得到解决。
（四） 实行征、补、训一体的兵役制度
为了解决兵员在征募、补充与训练方面的矛盾，蒋介石先后主导了多次改革。1938年7月，蒋介石指示军政部长何应钦：“各省壮丁训练与征募，应令归各省主席负责办理，中央人员只以协助与督促为上。”随着时间的推移，蒋介石逐渐产生了由军队直接到地方补充兵员的想法。1940年3月，蒋介石在全国第二次兵役会议上提出役政改革：第一，将兵役管区由原来的军、师、团管区三级制，改为军、师管区二级制，撤销各团管区，增加师管区数目。按人口比例重新划定师管区征补训区域，原则上按每个师管区不超过250万人划定辖县。第二，新划的师管区，除留一小部分仍归军政部直接掌握外，绝大部分配属前方的各野战军，以各该配属军的副军长或后调师的师长兼任师管区司令。1941年，军政部将管区机构进行调整，使征训合一演变为征补训合一，每个师管区对应配属一个军，该师管区是该配属军征兵、补充、训练的基地，由配属军调一个师驻在该师管区境内执行征补训的任务，称为“后调师”。师管区司令多由配属军的副军长及后调师长兼任。
对于如何实现征补训合一，蒋介石提出：“目前解决兵役问题的治标方法，可由各军长师长于所指定的师管区内，派其移驻后方部队人员，自行负责征募，补充训练，其方法就是要由军队本身训练干部，协助地方政府，严密保甲组织，推广兵役宣传，执行征兵法令，如此，征兵补兵练兵用兵，都由部队自行负责，一贯办理，或者目前所感到的兵役困难，可以获得解决。” 1943年7月13日，蒋介石手谕何应钦编纂《师管区及团管区司令部要务令》及拟订部队接领新兵办法，要求“以后各部队至后方接领新兵，应由各师管区司令切实负责，必须遵照军政部所定之数目，向其辖区征足后，如数点交接领人员带往前方，不得再有以往之恶习，任令各部队人员自向民间索领”。
师管区制度的设计，是依靠管区内的驻军派出征兵人员，会同县政府办理征兵，再利用驻军的武器训练新兵。这一思路有其优点，但也有其明显不足，即一旦部队发生调动，就会产生前线距离管区太远的问题。将新兵输送到前线往往需要很长的时间，从而导致新兵的大量死亡、伤病和逃亡。同时，由于县以下的基层征兵人员仍然是原班人马，所以征补训合一的改革在推行过程中仍然无法避免兵役人员与前线部队之间的矛盾问题。
（五） 改善壮丁、新兵待遇
由于壮丁、新兵往往境遇悲惨，民众视当兵为畏途，征兵愈加困难。为此，蒋介石多次给军政部长何应钦等人下达指示，要保障和提高新兵待遇，甚至在细节上作出十分具体的指示，如要求“各省壮丁与新兵训练之生活，必须每人有毛巾一条，每二人有军毯既床席各一条，冬季棉衣夹裤一套，夏季单服二套，此为必需装备”。在新兵运送途中的饮食住宿方面，他要求“新兵宿营地，均应有完整之食宿设备，至少须有席子草垫（约厚二寸）及被服等，每日并应准备三餐米饭及茶水，行军时，途中亦应加备稀饭”。这些措施的目的，是“使壮丁一人能得一人到前方之用，减少在途中之病亡”。
不过，问题并没有得到明显的改善。在抗战中后期，国军处境日益艰难，物质匮乏，士气低落，虐待壮丁、新兵的现象愈加严重。部队在向前方运送新兵途中，对新兵生活待遇漠不关心，导致大量非作战死亡事件发生。部队补充大多需要步行前往，因担心新兵逃跑，绳捆索绑成为常态，造成的新兵伤病、死亡与逃亡数目极为惊人，也引发普遍的民怨。
四
从1936年《兵役法》实施至1945年抗战胜利，国民政府共征募1400余万壮丁，基本保证了抗战的兵员补充，其贡献值得肯定。其中，当然也有蒋介石等政府高层人员不断推进役政改革的成果。然而，从制度实践的层面上说，国民政府的征兵制度又是失败的，这一点对比中共在抗战期间的征兵情况来看尤其明显。作为国民政府的最高首脑，蒋介石对兵役问题十分重视，并做出很大努力进行革新。但总体而言，兵役问题到抗战后期越发严重，民怨也越来越大，蒋介石对此徒呼奈何，“现在我们兵役业务，真是一天比一天退步……而各级兵役人员也视作当然，以为无法改善”，可谓心有余而力不足。
综合蒋介石对兵役弊端的认知与改进，可以做如下评价：
1.对兵役弊端的认知始终停留在表象层面，头痛医头，脚痛医脚。蒋介石对征兵制度的制定、实施及调整，事无巨细，都给予详细指导，然而他本人并未厘清战时役政弊端的根源。如前所述，蒋介石认为导致兵役弊端的原因是军队与地方存在矛盾，户籍统计存在问题，兵员交接过程混乱等。他也针对这些问题进行了持续的政策改进，但是这些新的政策推行，又往往引发新的弊端，所有的问题依然存在，并未得到根本解决。
2.兵役改进过程中户口统计工作迟滞不前，缓役范围过大。从表面上看，国民政府的征兵制度越来越趋向现代化，但这一制度运行的一些基础性条件，却始终未能很好地配置。如户口登记工作是征兵制实施的前提，进展却非常迟缓，直至抗战胜利也未完成全国性的人口统计和户口登记工作。相关军政部门在推算及龄男子时，主要还是依靠战前的人口统计数字。例如，四川省是最重要的兵源地，而1940年四川省民政厅厅长胡次威仍称：“本省自24 年（1935 年）实行保甲制度以来，曾先后清查户口四次，考其实际，大都虚应故事，不实不尽，迄至现在为止，各县户口究有若干？男女几何？壮丁几何？学龄儿童及在学儿龄之实数如何？全部人口之婚姻状况及职业状况何以？大率恍惚迷离，或实或虚。”四川省尚且如此，其他省份可想而知。曾任湖北省主席的陈诚指出：“役政能否办好，全看能否冲破两道难关：即清查户口与激发天良。”然而，湖北省的户口统计也是一笔糊涂账，抗战后曾任湖北省主席的万耀煌回忆道：“复员之初，我向各县长询问所属人口，总无确实答案。”户口登记这一基础性的工作没有做好，则不论如何改进役政，都难以获得理想的效果。这也从一个侧面印证了黄仁宇关于国民党政权未能实现“数目字管理”的观察，“在古老的下层结构和现代化国家的要求之间，存在极大的差异，终究无法加以填补”。
另外，缓役范围过宽，是征兵出现问题的另一根本因素。我国东部地区和兵源大省的相继沦陷，致使兵源受限。加之国统区内缓役人员过多，如可纳金缓役、长子缓役、独子不征等，以及战时征工也可依法缓役，排除了大量的及龄壮丁。这些缓役人员的确定使得壮丁征召从征兵工作起始阶段就变得非常复杂，许多案件也因此而起，给基层役政人员循私枉法提供了空间。
3.基层行政机构控制能力未见好转，腐败现象有增无减。1939年秋开始推行的新县制，是为了加强基层行政的权威性，新县制将保长纳入公务人员序列，这是蒋介石和国民政府基于保甲长之弊所做出的重大改进。随着国民党政权由区、乡、保的层层深入，土豪劣绅压榨百姓的现象不但没有受到抑制，反而有所增长。新县制前，政权下沉至区一级时，区级职位因有限，区长作恶压榨百姓尚不突出。推行新县制后，乡（镇）成为县以下基层行政的重心，乡（镇）长权倾一方。为了杜绝基层役政弊端，国民政府采取了一系列监督办法，从大后方役政档案来看，民众呈控弊端的渠道也很多，局部情况有所改善。1944 年 7月国民政府颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省采用考试的方式选拔保甲长。然而兵役征召仍未见有大的好转，兵役腐败案件仍然层出不穷。
4. 制度设计捉襟见肘，征补训合一导致新兵运送途中大量死亡。为解决征兵、训练互不隶属造成的兵员素质差和员额不足的问题，蒋介石提出了征补训合一的原则，即前线部队配定各自所属的补充师管区，在管区内由实际用兵的部队自己负责征兵、补充训练的工作。其思路是好的，但是由此造成前线部队距离管区太远，部队在向前方运送新兵时，只能依靠新兵步行前往，途中新兵生活待遇极差，伤病、死亡与逃亡损失极为惊人。为避免逃亡，虐待新兵，对新兵绳捆索绑成为常态，这又引发普遍的民怨。征补训合一后，机构人浮与事，军队与地方的矛盾也未能解决，1942年1月11日陈诚在其日记中写道：“征兵机构系统职责均须重行检讨，以现在征兵机构之庞大、人员之腐化，实难胜任，尤其人员之多，尤以征兵人员去当即够补充之讥。”
综上所述，国民政府的兵役问题，归根结底是由于国民党官僚系统腐败的结果，是国民政府对诸如《兵役法》在内的一系列顶层制度设计考虑不周的结果，也是对中国基层社会控制乏力的表现。这些根本性的问题得不到解决，再多的革新和改进都无济与事，只能是越改越乱，越改问题越多，也越来越失去民心。
