近代中国的租界大多是中外商民杂居共处、互动频繁的区域，华洋社群之间的关系不仅直接关乎租界内部的政治生态和社会秩序，而且往往对中国与列强的外交关系产生不容忽视的影响。上海公共租界是列强在华商业利益最集中之地，国际影响非其他租界可比，华洋关系的演变尤值得关注。晚清以降，上海公共租界长期实行外侨高度自治的政治体制，华洋居民的政治权利严重不平等。具备一定资格的外侨纳税人每年举行会议，选举代表组成市政最高决策机构工部局董事会，负责界内市政的建设和管理。占人口绝大多数的华人居民履行缴纳捐税的义务，却没有选举权和被选举权，对涉及自身利益的市政事务毫无发言权。19世纪后期，租界华人普遍缺乏参政意识，对此鲜有不满表示。
20世纪早期，随着民族主义思想的萌兴和权利意识的觉醒，上海公共租界华人参与市政管理的诉求日趋强烈，成为当地华洋关系中的突出问题之一。从1905年“大闹会审公廨”案后首次公开提出工部局须设华人董事的要求，到1925年五卅运动期间将华洋平等参政且中外董事席数应照华洋居民纳税总额比例分配作为沪案交涉条件之一，华人商民为获取参政权利不断呼吁和奋争。民初，上海公共租界华人的参政诉求得到北京政府的支持，一些西方外交官员和侨民亦表同情，但工部局董事会长期拒绝与华人分享市政管理权，直到1926年才向外侨纳税人会议提出加入3位华董的议案。该案虽获通过，由于华洋双方在华董席数上各执立场，加之北伐期间时局丕变，华人参政问题始终未得解决。
1927年南京国民政府成立不久，上海公共租界华人团体发起声势浩大的反对工部局加捐运动，不久转而谋求华人在董事会的多数席位，作为停止抗捐之条件。工部局起初立场强硬，后亦调整姿态，主动寻求解决华人参政问题的方案。经过反复交涉，双方做出不同程度的让步，最终达成妥协，华人由此初步获得参与市政管理的权利。这是上海公共租界华洋关系史上具有里程碑意义的事件，深刻影响了此后该租界的发展轨迹及其与中国政府的关系。
关于上海公共租界华人争取参政权（或称市民权）的过程，学界已有一定考察，但对于南京国民政府初期华人从抗捐到参政这一重要阶段的研究却十分薄弱，史实叙述既欠周详，论析探讨亦待深入。中国学者主要从华人反抗租界当局殖民统治的角度，以中文报刊为基本史料，论述华人团体的立场和活动，肯定华人抗捐和争取参政权的努力，对其最终向工部局妥协则持批评态度。日本学者小浜正子从近代上海市民参与公共领域的视角讨论公共租界华人参政运动，也依据中文报刊资料概述了此次抗捐和参政的经过，将之视为华人市民意识成熟的表现。此外，个别西方学者在考察近代上海政商关系史、公共租界史和外侨史时也有涉及，但对事件过程论析简略，多强调国民党组织的作用和民族主义的力量。上述研究都没有充分利用工部局和中外政府的相关档案资料，且内容偏重华人团体的表现，对工部局的应对以及列强领事团的态度则疏于考察，亦未注意南京国民政府和列强政府尤其是主导公共租界事务的英国所扮演的角色，无法完整呈现事件演进的曲折进程并明晰阐释其中的因果关联，一些鲜为人知却非常关键的环节——如华人团体从激烈抗捐到谋求参政的立场转移、工部局从坚不让步到主动和解的姿态调整等——尤待考论。本文结合中外档案和报刊等史料，详细梳理华洋双方从紧张对抗到妥协合作的始末原委，剖析朝野各方互动和交涉的考量及其效果，探讨本地华洋关系与中外关系之间的交互影响，期在深化对南京国民政府初期上海公共租界政治和社会的认识，同时丰富这一时期中外关系史的研究。
一、华人反对工部局加捐运动以及南京政府的早期态度
上海公共租界虽免遭国民革命洪流的致命冲击，但很快又因界内华人反对工部局加捐的风潮而陷入严重危机。是年4月，外侨纳税人会议通过工部局的年度预算，决定将地税由所估地价的7‰增至8‰，房捐（即市政捐，亦称巡捕捐）由所估房租的14%增至16%，以弥补因行政和防务费用上升而造成的财政赤字，新税率于7月1日起施行。其中，加征房捐一项引起华人强烈不满，逐渐演变成为一次规模空前的反对加捐运动。
最早提出反对加捐的是上海公共租界纳税华人会。该会于5月18日致函南京国民政府外交部特派江苏交涉员郭泰祺，请就工部局加捐案向驻沪领事团提出严重抗议。应纳税华人会之请，上海最重要的华人商业团体上海商业联合会和上海总商会也分别致函郭泰祺，请向领事团声明万难承认加捐，要求工部局自动取消该议。华人团体所持反对理由主要有三点：首先，加捐案事先未征得纳税华人之同意；其次，受时局影响，市民生计艰难，不堪再加负担；最后，加捐决议违背1899年工部局与上海道台达成的协定（时称“己亥协定”）：凡关于界内华人之法律章程，须经中国官厅认可后方得生效。此外，华人团体还强调，“迩来市民正在督促我政府收回租界之时，而纳税西人会反有加征房捐之提议”，自难接受。郭泰祺据此致函领事团提出抗议，要求工部局撤销加捐案，以安抚华人情绪。
房捐是上海公共租界市政当局最主要的税收来源。华人居民因占界内人口绝大多数，所付房捐总额历来高于外侨。工部局此前已数次上调房捐税率，虽曾遭遇华人反对，最终皆得以施行。因此，闻悉华人团体态度后，工部局董事会起初并不甚重视，仅计划开展一定的宣传。6月8日，董事会复函拒绝了交涉员郭泰祺的要求，表示加捐案完全按照惯常程序通过，对“未征得纳税华人之同意”一语难以理解；并称此次加捐是维持工部局正常运转的必要之举，中外市民一律承担。
获知工部局立场后，华人团体开始发起反对加捐的民众运动。最先发动者是以中小商人为主体、对外立场较为激进的各马路商界总联合会（以下简称商总联会）。6月23日下午，该会联合总商会和纳税华人会召开上海租界市民反对增加房捐代表大会，各华人团体代表500余人参加。经过商讨，与会代表一致决议：“一，如不增加，照付；二，如须加征，连旧额亦不付；三，如用压迫手段，采取必要表示，以示坚决。如不执行上项办法者，认为帝国主义之走狗。”大会将抗争理由和决议电告南京中央党部、政治会议、国民政府和本地主要政治外交机构，请严重交涉，并予援助；同时发表宣言，呼吁市民坚决执行决议，“以维主权，而保权利”。此外，大会还通过改组纳税华人会的紧急提议，淘汰“不革命份子”，并将组织扩大至法租界，定名为“上海租界纳税华人会”，推选临时执行委员42位，呈请国民党市党部遴选其中21人，主持会务。
就在反对增加房捐代表大会召开的同一天，工部局张贴布告，正式宣布于7月1日开始征捐。布告称反对加捐活动是“有人专事乘机破坏，故作谣言，煽动民众，处心积虑，无非使本局行政顿失信用，破坏中外居民之感情”，甚至诿之于“共产党徒”的阴谋，劝导华人商民勿为所惑，自觉缴纳。
工部局布告不仅未能达到目的，反而刺激了华人情绪，使反对加捐运动日趋激烈。纳税华人会发表《告华市民书》，逐条批驳布告内容，指责工部局“措辞污蔑，故骇听闻，置我全体纳税华人之意见于不顾，殊属失态”，同时列举华洋居民权利不平等的种种现状，并向工部局提出停止越界征税、减少浪费等要求。6月底，华人团体接连举行会议和集会，商议应对工部局强制征捐的措施，并进行更广泛的动员。28日，郭泰祺应总商会和纳税华人会之请再次致函领事团，否认工部局加捐的合法性，请自动撤销。30日，总商会向外交部呈文，从法律和事实两方面详细解释反对加捐理由，请与相关国家严重交涉。
随着7月1日工部局开始征收房捐，华人反对加捐运动也达至高潮。是日上午，改组后的纳税华人会临时执行委员会在总商会议事厅举行就职典礼，宣布两项政策，一是“遵照租界市民之公意，达到取消非法增加巡捕捐之目的”，二是“在不平等条约未取消之前，收回工部局于不平等条约之外所强取之一切权利”。尽管此时工部局已决定暂不向华人征捐（详下文），临时执委会仍决议华人商店于7月3日一致休业示威，并召集市民大会。随后召开的各团体代表大会一致通过了该决议。3日，部分华人商店举行罢市。当天下午，纳税华人会在总商会议事厅召集租界市民大会，据报道2万余人到场。大会决议重申了此前反对增加房捐代表大会的立场，且明确表示如工部局采取强制手段征捐，将“一致罢市以示决心”，“敬候国民政府命令解决”。大会发表宣言和通电，吁请各界援助。与此同时，华界公共体育场举行全沪房客大会，报载亦有2万余人参加，决议抗争到底，若遇强制征捐，则“采用必要手段对付之，并宣布与英经济绝交”。
此次华人反对加捐运动的声势之大，在上海公共租界历史上实属空前，其原因是多方面的。首先，由于新成立的南京国民政府向租界华人征收捐税，并向商界摊派饷糈和库券，一般商民经济负担加重，自然倾向于反对工部局加捐。其次，租界华人对华洋不平等关系不满已久，经国民革命之激荡，民族主义思想愈发强烈，加之四五月间先后发生在沪英军士兵强奸华人妇女案和日本出兵山东事件，民众反帝情绪高涨，为运动准备了心理基础。再次，华人团体在宣传中将反对加捐与废除不平等条约、收回租界等普遍的民族主义诉求联系在一起，并援引“己亥协定”为依据，强调租界当局任意加捐不但违背华人公意，而且蔑视中国主权，从而赋予运动以维护市民权和主权的双重意义。这不仅更广泛地动员了租界华人参与运动，也有助于争取中国朝野的支持，以壮声势。
此外，本地国民党组织的积极声援也是一个不可忽视的原因。市党部等机构的代表不仅在华人团体集会上支持和鼓励市民坚决抗争，而且利用其他场合号召各界予以援助。国民党中宣部驻沪办事处和市党部先后发表告市民书，阐述必须反对加捐的理由。一些区党部和区分部也发表宣言或召开党员大会，声明立场。由市党部宣传部、中宣部驻沪办事处和国民革命军第二路总指挥部政治训练部合编的《沙基惨案纪念大会特刊》专门刊文，抨击工部局加捐是对华人进一步的剥削行为，强调“上海的主权一日不收回，就是帝国主义者对于住在上海租界的中国市民的剥削行为一日不能免除”，呼吁市民不仅要反对加捐，“尤其应当一致起来作收回上海主权的运动”。不难看出，本地国民党组织试图利用工部局加捐案激发民众反帝情绪，以加快收回公共租界的进程，其出发点与华人团体未必完全一致，但无疑对反对加捐运动起到了推动作用。
与之形成鲜明对比的是南京国民政府最初的沉默态度。在南京另立政府后，蒋介石虽希望尽快收回上海公共租界，以提高新政权的威望，但外交当局不久前刚刚宣布通过谈判取消外人在华特权的政策，不便公开支持租界华人反对工部局加捐的民众运动。而且，风潮乍起之时，正值南京方面与直鲁联军作战，武汉政府又发动东征讨蒋，同时中外关于“南京事件”的交涉也陷入僵局。在此形势下，南京政府定然不愿看到直接关系其财政命脉和外交大局、且有列强陈兵的上海发生严重骚乱。因此，对于公共租界华人反对加捐的积极行动和对外交涉的反复吁请，南京当局并未立即做出回应；时任外交部长伍朝枢6月基本在沪办公，也始终没有表态。
二、工部局的初步应对与华人提出参政要求
此次华人反对加捐运动不仅影响到工部局的财政状况和市政权威，而且直接挑战了上海公共租界的行政体制和政治地位。1927年公共租界总人口约为84万，其中外侨人数不足4万，华人居民占95%以上。据工部局估算，是年华人应缴各项主要捐税总额约为535万两，外侨约为435万两，分别占55%和45%。房捐是最大的捐税进项，占总额一半以上，其中华人应缴约320万两，外侨约为185万两（皆按16%新税率估算）。若华人拒缴新增房捐，工部局将减少近40万两税收。如果说财政问题尚可尝试其他途径解决，那么华人对公共租界制度和地位的挑战，在工部局看来则是更严重的威胁。华人反对加捐的理由除经济原因外，更重要的是加捐案未经纳税华人和中国地方政府同意，其矛头直指公共租界由外侨垄断的市政体制和高度自治的政治地位。
自恃得到列强军队保护的工部局完全无意撤销加捐政策，但由于华人反对运动声势浩大，加之南京国民政府与列强关系尚不明朗，工部局的最初应对较为谨慎。6月28日，工部局总裁希尔顿-约翰逊（A. H. Hilton-Johnson）向董事会解释称，若从原定的7月1日起按照新税率征收，华人很可能拒缴全部房捐，而采用强制手段则可能导致华人总罢市，因此主张在7月头两周内暂时只向外侨征税，同时尽快与领事团和中方外交机构沟通，并寻求上海总商会的合作。他认为华人反对加捐主要是一场政治运动，一些极端分子试图藉此达到其政治目标，建议董事会先确认南京政府是否支持运动，若后者否认，则可通过本地外交机构请蒋介石下令平息风潮。董事会同意上述观点和建议，决定推迟两周向华人征捐，寄希望于南京政府出面解决和总商会的配合。
通过会晤中方外交官员，工部局方面很快了解了南京当局的基本立场。6月29日下午，总董费信惇（S.Fessenden）和总裁希尔顿-约翰逊拜访交涉员郭泰祺。郭称国民政府的既定政策是通过谈判而非煽动民众运动以改变租界现状，反对加捐完全是民众自发行为，政府并未支持，国民党员活跃其中只是偶然现象。但他同时表示，工部局加捐是不智之举，将扰乱公共租界现状并引发其地位问题，国民党和国民政府对华人立场自然持同情态度。因此，郭拒绝呈请蒋介石出面压制，而是建议工部局与华人代表协商解决，以避免发生严重骚乱，他本人愿从中促成。据希尔顿-约翰逊称，外交部驻沪办事处处长陈世光对工部局面临的局势“表示同情”，建议后者在华文报纸上发表声明，向华人详细介绍加捐的必要性。不难看出，南京当局起初对华人反对加捐运动态度含糊，既不明确支持，也不准备制止，而是希望华洋双方能达成和解，平息事端。
与此同时，工部局寻求上海总商会合作的尝试亦不顺利。民初以来，每当工部局与华人关系紧张，由华商精英组成的总商会经常扮演居中调停的角色。但此时该会已被南京国民政府接收，对外立场较此前激进得多。6月29日，工部局函请总商会选派代表数人，与总董费信惇商讨解决加捐问题。总商会的实际领导者冯少山藉口缺席，仅派总务主任徐可陞一人前往。费信惇因此拒绝出席会晤。总裁希尔顿-约翰逊在会谈中称，工部局决定暂缓向华人征捐，希望总商会劝导华人缴纳。徐可陞重申工部局于市民经济困顿时期加捐且未经华人同意，“甚为不当”，他虽表示总商会愿意调解，但同时认为工部局预算“所缺仅三十万之数，何必小题大做，牵动全局，引起反感，应请另行设法弥补，切不可任意加捐”，建议改由少数富裕华人捐款解决。对于向以市政管理成绩自傲的工部局而言，这一建议自难接受。
经过上述交涉，租界当局的立场转趋强硬。在7月3日——华人罢市并召开市民大会当天——的董事会议上，总董费信惇强烈认为反对加捐只是某些华人实现政治目的、破坏公共租界行政制度的借口，若工部局示弱，将完全失去对公共租界的控制。因此，他主张立即开始对华人征捐，不管此举是否会导致总罢市或其他骚乱。董事会赞成费氏主张，取消了此前推迟征捐的决议，并开始商讨强制征收的措施。
工部局随即开始按照新税率征收房捐，遭到华人商民的普遍抵制，一些征税人员采取了强制和威胁手段。7月5日，10家拒缴房捐的华人旅店被扣押了营业执照；有的华人商店受到警告，如再拒缴即搬走店中货品。纳税华人会临时执委会召开特别会议，决议请郭泰祺提出严重交涉，要求发还旅店执照，同时通告华人商民一律停付增捐，并声明被扣执照的旅店所受经济损失由工部局负责。公共租界旅馆同业于当晚集会，决定抗争到底，并严惩违背决议者。截至6日下午，只有约40户华人商家缴清了房捐，为正常时期的1%，其中一些店主自动缴纳而不敢拿收据，另一些则是在威胁之下缴付的。
面对华洋关系骤然紧张的形势，工部局和华人团体都及时调整了姿态，以避免事态恶化。工部局方面随后停止了强制征捐措施。一方面，一些官员相信多数华人并不反对加捐，只是受到华人团体压力而不敢缴纳，若立即强制征收，反而可能使多数华人对工部局产生敌意而坚决拒缴。另一方面，交涉员郭泰祺也通过领事团要求工部局在两周内暂勿实施强制措施，称将竭力说服华人缴纳。因此，虽然有的董事主张保持强硬态度，7月6日的董事会议仍决定暂不采用强制措施征捐。次日，工部局发还了扣押的旅馆执照。
与此同时，纳税华人会也开始转变坚决反对加捐的立场，谋求以同意加捐换取平等的参政权利。工部局开始征捐并发生扣押华人旅馆执照事件后，纳税华人会临时执委会虽作出一律拒付增捐的决议，但随即准备与工部局直接交涉，提出参政要求，作为缴纳加捐之条件。在此过程中，王正廷扮演了重要角色。王正廷曾参与1920年上海公共租界纳税华人会的创建工作，且被推举为第一任领袖——理事长。此后王虽长期在北京政府供职，仍连续数年当选该会理事，并于1926年辞去外交部长职务返沪后再次当选理事长。对于华人参政问题，王正廷秉持五卅运动以来华人团体的基本立场，即按照华洋居民纳税总额的比例决定华董席数。作为纳税华人会的核心人物之一，王正廷自始即参与了组织和领导此次反对加捐运动的工作，曾担任7月3日市民大会的主席。5日，纳税华人会临时执委会为旅馆执照被扣事召开特别会议，王被推举为常务委员会主席。在次日的紧急会议上，王正廷“提出重要议案，讨论历四小时之久”。议案内容虽未见报刊披露，但从后续事实不难推断，其中应包括与工部局交涉事宜。8日，临时执委会将王正廷所拟一份声明投交本地重要英文报刊《北华捷报》发表。该声明首先指出公共租界华人所付捐税总额多于外侨，却无法享受平等权利；其次批评1926年外侨纳税人会议通过的加入3华董案任意支配华董席数，缺乏依据；最后称华人反对加捐是因为信仰“无代表不纳税”（no taxation without representation）的公理，为表示“理性和克制”，华人愿按照原税率缴纳房捐，新增部分则须华人同意后才能征收。文中已无坚决反对加捐之言辞，而且明显暗示：如工部局在华董席数问题上满足华人要求，则华人可同意缴纳新增房捐。由此，纳税华人会实际上向工部局和外侨表明了自身立场的转移。
华人团体的立场改变看似突然，但细察史料不难发现，反对加捐运动自始就含有争取权利尤其是政治权利之意旨。华人团体以未经华人市民同意作为反对加捐的首要理由，即是不满无参政权利的表达。6月23日工部局发出布告后，纳税华人会可能意识到取消加捐希望渺茫，将抗争的主要目标逐渐转向了争取权利。29日，郭泰祺曾向工部局代表表示，反对加捐风潮“自足引起华人在租界内之政治地位的问题”，如能“容纳华人条件”，加捐案或可得到“和平公允之解决”。纳税华人会在6月25日告市民书中尚反复申辩反对加捐之理由，但7月1日再次发表的告市民书已完全围绕华洋不平等问题阐论，强调华人承担大部分捐税，是公共租界繁荣的主要贡献者，而“租界一切权利，我华市民所享受者，可称除尽纳税义务及频受盗劫外，绝无仅有”；其中列举了十余种华人缺乏之正当权利，第一种即为“市政，吾华市民无参预之权利”。7月3日的市民大会更将“谋权利平等”作为大会宗旨，已明显有别于最初反对加捐到底的态度。因此，纳税华人会在华洋关系紧张之际调整立场，向工部局提出参政要求，并不难理解。
就在纳税华人会立场转移之际，南京国民政府却首次公开表示了反对工部局加捐的态度。7月8日，外交部长伍朝枢正式回复总商会6月30日的呈文，称“工部局增加该捐之权限，既已发生重大争执，且又在界外（指越界筑路区——引者按）收征，更属侵占主权”，将命特派交涉员严重抗议，“转函领袖领事，饬该局尅日将此案自动撤销，其有侵犯我国主权及对于租界华人不平等待遇之处，均应根本纠正”。复函中虽未指工部局加捐为侵犯主权或“非法”，但明确表示以撤销该案为交涉目标，实即支持华人反对加捐的立场。
伍朝枢复总商会函和上述纳税华人会的声明皆于7月9日公诸报刊，立场迥然有别，颇堪寻味。如前所述，南京政府起初对华人反对加捐运动保持沉默，驻沪外交官员也态度含糊。伍朝枢于7月4日与英国驻沪总领事举行非正式会晤时谈及华人抗捐问题，亦仅建议工部局推迟加捐，并无明确反对之表示。5日，蒋介石在上海宴请政商名流，国民党元老叶惠钧发言抨击工部局任意加捐且强制征收，请予制止，蒋表示将由伍朝枢“据理交涉，必能达到胜利”。《昨日交署大楼之盛宴》，上海《民国日报》，1927年7月6日，第2张第2版。尽管当天已发生旅馆执照被扣事件，但外交当局没有立即做出反应，为何数日之后忽又强硬表态？这可能与7日上海特别市市政府正式成立不无关系，因为地方政府负有遏制租界扩张和收回租界市政利权的使命；而工部局7日发还旅馆执照，似有退让迹象，或许也为伍朝枢增添了底气。
但笔者推测，外交当局此时表态反对加捐，更可能是为了配合纳税华人会与工部局的交涉。包括王正廷在内的许多纳税华人会核心成员与南京政府联系密切，且交涉员郭泰祺既向工部局承诺劝说华人纳捐，必然与华人团体保持沟通。对于纳税华人会立场的变化，当时在沪的伍朝枢不可能毫不知情。南京政府原本就希望尽快平息风潮，似无理由在华人团体设法缓解紧张局势之时反而强硬表态。故外交当局此举极可能只是一种策略，有意在加捐问题上表现得比华人团体更激进，促使工部局权衡利弊，接受纳税华人会关于参政权利的要求。
然而，这一策略显然没有奏效。7月10日，外交部正式训令郭泰祺办理交涉撤销加捐案等事宜，纳税华人会代表也于同日与工部局方面秘密会晤。代表3人除王正廷外，还有知名报人谢福生和著名银行家徐新六。工部局代表是主张强硬解决华人抗捐风潮的英籍副总董贝尔（A. D. Bell）和日籍董事福岛。双方进行了“坦率”的会谈，具体情形不得而知，但费信惇事后断言：华人反对加捐是由王正廷领导的一场有预谋的运动，旨在迫使工部局同意按纳税比例分配华董名额，即要求半数以上的董事席位。费氏同时称，华人方面表示并不期望通过华董所占多数席位立即控制公共租界。由是可知，华人代表在会晤中正式提出了同意加捐的条件，即给予华人在工部局董事会的多数席位。尽管个别董事建议重新考虑华董席数问题，董事会最终决定坚持原有立场，绝不将华董问题与加捐案联系在一起处理。纳税华人会与工部局的交涉遂无下文。
至此，华洋双方缓和紧张局势的尝试皆告失败。工部局暂停强制征捐措施后，南京政府不仅没有出面平息风潮，而且公开表态反对加捐。纳税华人会提出以华董多数席位为承认加捐之条件，亦遭工部局拒绝。双方立场无法调和，冲突如山雨欲来。
上述华人团体的立场调整和与工部局的交涉皆秘密进行，南京外交当局的配合表态也意图隐晦，前人研究受资料所限，不晓内情，几无述论。这些环节对事件的后续发展具有重要影响，不可不察。尽管华洋之间初步交涉并无结果，但华人团体诉求的转移实为双方最终走向和解的前提；南京外交当局间接配合纳税华人会交涉的策略虽未奏效，却在某种程度上奠定了此后两者关系的基调。
另一方面，工部局与华人代表交涉后，列强驻沪领事团首次表示了支持加捐政策的立场。对于加捐案，领事团内部原本不无分歧。加之时局微妙，故华人发起反对加捐运动后，领事团起初并未明确表态，而只是充当特派交涉员与工部局之间的沟通中介，或是期待华洋双方达成妥协，化解危机。7月10日华洋交涉失败，领事团于次日正式回复郭泰祺6月28日的抗议函，表明了支持工部局的立场。复函称，加捐政策是为了公共租界全体居民的福祉，且所增税率对每个纳税人都无甚“负担”；同时，对于华人团体援引“己亥协定”指责加捐未征得中国地方政府同意，领事团也进行了反驳，认为华人曲解了协定原意，工部局加捐与之并无违背。
得到领事团后援的工部局董事会更无退让之意，于7月15日发表长篇备忘录，逐一反驳华人抗捐理由，解释加捐的原因和必要性。此时，原定两周缓期已届，工部局遂开始对抗捐的华人商民实施强制征收。强制办法大致可分为两类。一是经过法律程序，起诉拒缴的华人商家。考虑到诉讼和审判的程序繁琐费时，董事会决定先起诉个别较大的商家。7月15日，工部局向中国政府在公共租界所设临时法院起诉浙江实业银行，并申请加快办理。对于在香港注册的永安公司和先施公司，则向设在上海的英国法院提起诉讼，以期“获得有利的裁决”，便于能“采取强有力的行动”。
对普通华商，工部局则采取另一类强制措施，即不经司法程序，而直接使用行政和警察手段征收。7月20日，董事会命巡捕房和捐务股书面通知一些旅馆、剧场、电影院和商店，如24小时内不缴纳房捐，将暂扣经营执照，并派驻岗哨禁止营业。此后数日，约有40家华人商业机构因拒绝缴纳而被扣押执照并查封停业，由巡捕看守。期间，巡捕不仅粗暴驱逐顾客，而且发生殴打甚至拘捕店员的事件。同时，巡捕房扣押了一些商店为门卫所购手枪，声明不负治安责任，并威胁撤走银行门口的武装巡捕。此外，工部局还切断了个别商家的供电，甚至在一些地区设置铁丝网，以阻止商店继续营业。此类措施大多不合法律程序或缺乏法律依据，但工部局悍然施行。领事团未予以制止，实际上纵容了工部局的非法举动。
强制征捐收到一定效果，有的商家迫于停业压力缴纳了房捐，另有一些不待施压即主动缴纳。但大多数华人商民坚持抗争，期望南京当局和地方政府出面制止工部局的蛮横措施。7月15日，纳税华人会函请郭泰祺要求工部局停止勒逼商店纳捐，否则须承担各店损失。21日，该会发表《工部局备忘录之驳议》，严厉驳斥工部局备忘录不合法理之处，表示“工部局能将种种非法手段与炮舰政策抛弃，我华市民，自然愿为法理上之讨论，否则我华市民，亦非易欺者”。次日又召开纳税华人代表大会，仍决议反对非法加捐，坚持到底。除再请郭泰祺抗议交涉外，先后致电蒋介石和致函市长黄郛，吁请援救。一些被迫停业的商家、各马路商界联合会代表等先后至市政府和交涉公署请愿，要求严重交涉；个别马路还举行了罢市，声援停业的商家。
迫于公共租界华洋关系高度紧张的形势，南京外交当局罕见地绕开领事团，直接与工部局交涉。但由于此时南京政府正忙于应付武汉方面的东征，内部也暗潮涌动，难以在外交上能给予华人有力支持。7月25日，外交部长伍朝枢携交涉员郭泰祺与费信惇举行非正式会晤，强烈要求工部局取消强制征捐措施。但费氏称除非二人可以保证华人停止抗捐，否则工部局不会停止相关措施。会谈中，伍朝枢等提出，若工部局以增加华董席位为条件，与华人团体达成非正式协定，则可改变华人的抗捐态度。他们起初建议董事会承诺给予华人半数以上的席位，后表示华董可比外籍董事少1人。费信惇答称，董事会不能接受与华人达成增加华董席位的协议，因为此举无法得到外侨纳税人的同意，将导致董事会集体辞职。次日的董事会议仍议决在华人改变反对加捐立场前，不讨论华董问题。南京外交当局的交涉尝试遂告失败。
此次重要的会晤当时并不为公众所知，后人著述亦均无提及。其中最值得注意之处，是南京外交当局首次明确提出了通过增加华董席位的办法解决抗捐风潮的主张。这明显有别于7月8日伍朝枢复总商会函中反对加捐的态度，而与纳税华人会向工部局交涉的立场非常相近，一定程度上印证了此前外交当局的强硬表态应系一种策略。需要进一步指出的是，此时伍朝枢等提出增加华董席位的建议，其直接目的虽为解决加捐问题，但同时也有收回租界利权的长远考量。7月16日，外交部条约委员会曾发出一份针对上海公共租界的《暂拟收回租界各种办法》，列举了5种方案，其中4种皆为中外合组工部局董事会，所不同者为董事席位之分配：第一种“以中外居民纳税比例为标准”；第二种为“中外人同数”；第三种是华董多于3人而少于半数，但总董由华人担任；最后一种“照汉口英租界协定，中外董事人数相等，会长（即总董——引者按）另由中国外交部加派”。伍朝枢等的提议虽与上述办法不完全相同，但所循思路应属一致。在伍氏与工部局交涉前不久，新任上海特别市市长黄郛也在非正式场合向在沪英国前外交官员和海军将领表示，主张工部局董事会人数“最少须扩大一倍即十八人，华董应占半数，董长须选华人”。不难看出，在暂时无法通过谈判收回上海公共租界，而工部局与华人团体因加捐和华董席位问题陷入僵持的情形下，外交当局和地方官员有意因势利导，推动华董席位大幅增加，以期平息风潮的同时，尽量提高华人在市政管理中的话语权甚或掌握主导权，作为将来正式收回该租界之预备。但由于工部局方面毫不退让，这种设想也落空了。
尽管费信惇在会晤中称不会停止强制征捐措施，工部局此后数日并未继续实施较为蛮横的强制办法。究其原因，至少有两个方面。首先是英国领事巴尔敦（Sidney Barton）的态度。工部局的政治地位依赖列强尤其是英国的保护，其权力亦须受领事团监督。因此，工部局曾就采取严厉手段征捐问题征询巴尔敦的意见，希望获得整个领事团或至少巴氏一人的支持。素来强硬维护英国利益的巴尔敦虽支持工部局的基本立场，但建议董事会谨慎行事，不要轻易采用极端措施；鉴于上海政治局势可能生变，他不赞成采取布置铁丝网、封锁银行和禁止商店营业等过激办法。与工部局关系最紧密的英国领事尚且如此表示，其他国家领事的态度可想而知。董事会意识到继续采取缺乏法律依据的措施，将来可能产生对自身不利的后果，因此决定暂时收敛，以观局势之变。
上海商业联合会主席虞洽卿出面调停，是促使工部局暂停强制措施的另一重要原因。7月25日伍朝枢等交涉无果后，虞洽卿次日即与费信惇会晤，表示愿意调解工部局与华人团体的矛盾，设法解决加捐问题。为展示和解姿态，董事会随即决定在两三天内暂不采取更严厉的措施。此后，华洋关系的僵局逐渐打开。
四、虞洽卿调停与华人参政“暂行办法”的达成
虞洽卿调停的目标自然是寻找华洋双方都接受的解决方案，既能满足工部局加捐的财政需要，又可实现华人团体的参政诉求。为此，在7月26日的首次会晤中，虞洽卿向工部局提出了四点临时建议：一，允许华人富裕阶层暂时垫付无法征得的加捐数额；二，仿照法租界办法，至年底再考虑提高税率；三，在下一年外侨纳税人会议上提出华人关于税收的意见；四，在下一年外侨纳税人会议上提出一项包括华洋平等参政权等问题的议案。其中，前两点是为了以变通的方式帮助工部局征得房捐，后两点则旨在争取华人参与市政管理事务之权，最后一点实际上要求工部局承诺给予华人平等的参政权利。虞的建议使费信惇等感受到华人尽早根本解决参政问题的强烈愿望和坚定决心，但费氏仍表示董事会无法采纳第四点建议，因为议案必遭纳税人会议否决。他强调，缴纳房捐是首要事务，必须与其他问题分开处理。
初次接洽后，市长黄郛随即再度邀集虞洽卿和数位绅商领袖讨论对策，虞氏也征求了上海商业联合会重要成员的意见。为尽快平息风潮，众意暂不要求工部局对华人参政问题作出承诺，但原则上仍不承认加捐政策，仅按14%的税率缴纳，另设法筹付新增税款。这一方面可解决工部局的财政困难，避免强制征捐措施加剧华洋矛盾，另一方面维护了纳税华人会反对加捐的立场，同时还兼顾到下层商民的经济负担。
或许是为了尽快达成妥协，虞洽卿随后并未完全按照上述精神与工部局进行协商。在7月28日的第二次会晤中，虞氏没有提及华人团体不承认加捐的原则，而是着重商讨了帮助下层华人商民缴纳新增房捐（约计3万两）的办法，建议由具备支付能力的华人完全或部分承担。他声明该方案没有附带条件，“他和他的朋友们”都主张先解决加捐问题，再单独处理华人参政权案。董事会对此表示满意，随即作出回应，决定将原定8月1日撤离华人银行武装门卫和4日起诉浙江实业银行的计划推迟一星期，并开始撤回看守关停商店的巡捕，发还扣押执照，允许继续营业。
为配合虞洽卿的调解，华人团体也开始收束抗捐活动，华洋之间的紧张态势趋于缓和。8月4日，纳税华人会临时执委会商讨加捐案调解事宜，“决定重要办法三条，因事涉外交，不能宣布”。此后，一些重要的华人商业机构为保证正常营业，按照新税率缴纳了房捐。如银行公会和钱业公会按照与工部局的约定，命会下所有商家在8月7日前缴齐了房捐，仅附带对加捐的书面抗议。
虽然虞洽卿向工部局声明先单独解决加捐问题，但华人团体实际仍坚持以工部局承诺解决华人参政权问题为条件，华洋矛盾的症结并未真正解开。商总联会态度尤为激烈，主张限工部局于三个月内解决华董问题。纳税华人会也重申拒缴加捐的立场，以保全“主权”和“人格”；同时，为解决工部局财政困难和争取市民权起见，请商总联会负责向商民劝募“力争市民权特捐”3万元以上，预备由市长转交工部局，“以为提出要求之交换金”。虞洽卿遂于8月13日致函希尔顿-约翰逊，希望工部局公开表示下一年将与华人代表协商税率，并承诺最迟于六个月内解决增加华董席位的问题。但工部局不仅没有回复华人要求，而且开始尝试继续按照新税率征捐。与此同时，华人团体募集“特捐”的工作也不顺利，遽待另谋办法。
为防止事态再度恶化，经虞洽卿协调，工部局和华人团体很快达成新的妥协。8月24日，商业联合会、总商会和商总联会三团体联合发表《为调停纳税华人拒付工部局增捐事宣言》，宣布与工部局商定的“双方顾全之办法”：
二、此次公共租界征收市政捐内，实包括筹付预算不足之二厘额外捐。
三、华董问题，先所定之三席，租界内中国市民认为以人数或捐数计，皆未能满意。此问题至迟须在本年终（即一九二七年十二月三十一日）之前，筹划一双方兼顾、公正无偏之解决方法。
四、明年起（即一九二八年一月一日）工部局预算案，应设法撙节开支，如万不得已必须增加，须与纳税华人代表磋商，方可决定。
虞洽卿事先将宣言译本送交工部局，董事会同意以非官方文件的形式在本地英文报刊同时发表。综观宣言各款，华洋双方都做出了明显让步。华人团体改变了拒缴增捐的立场，同意在抗议下缴纳，但名之曰“额外捐”以示临时性质。工部局显然也放弃了单独解决加捐案的原则，默认以第三、四两项——尤其是年内商定华董问题解决办法——作为华人纳捐的条件。
纳税华人会随即发表宣言，完全接受三团体联合宣言，但对第三、四两项专门声明了立场。关于华董名额，仍主张按照工部局所估华洋居民纳税总额分占55%和45%的比例分配，外董现为9人，则华董应为11人；将来工部局与华人代表协商加捐，其结果须经纳税华人会通过方为有效，以示与外侨纳税人会议同等待遇。此外，纳税华人会还提出，凡使用房捐兴办的公共教育、医疗、娱乐等事业，华人应有平等享受权利；工部局应出版中文市政公报，以便华人了解和监督市政状况。最后，该会奉劝工部局顺应时势和华人公意，“与其费九牛二虎之力，谋挽既倒之狂澜，何如随机应变，而为适合环境之共存”？纳税华人会的宣言标志着抗捐风潮基本平歇，此后工部局较为顺利地征齐了房捐。
加捐问题暂告解决后，华人方面开始着手处理华董问题。10月下旬，纳税华人会邀请地方名流和商业团体代表共议此事。关于华董席位，与会者意识到11席之要求难以实现，内部非正式议定以6席为目标。其后，纳税华人会一方面呈请外交当局出面交涉增加华董席位事宜，另一方面开始筹备改组，以完善组织，预备参政。12月改组完成，由纳税人普选制改为代表大会制，王正廷仍当选主席，因事请辞，由虞洽卿递补出任。
但是，外交当局的交涉再次碰壁。11月初，郭泰祺多次拜访领袖领事，希望重新协商华董席位问题。领事团征求工部局意见，费信惇表示在1926年经中国政府和公使团核准的加入3位华董案付诸实施以前，董事会不准备接受任何增加名额的提议。工部局方面不顾此前与华人团体达成的谅解，拒绝重新考虑华董席位问题，一个很重要的原因是英国领事巴尔敦的袒护。华人发起抗捐运动后，英国驻华公使蓝普森（Miles Lampson）曾敦促巴尔敦利用英军在沪的有利形势，推动工部局在华人参政等问题上适当让步，营造华洋友好氛围，以改善外界对上海外侨的观感，延迟中国收回公共租界的进程。一些在上海的英国军政官员也曾私下向地方官员表示，赞成增加华董席位至1/3以上1/2以下，由上海市长担任总董，以期根本解决公共租界的政治地位问题。但巴尔敦始终极力替工部局辩护，并包庇其非法征捐举措，甚至在三团体联合宣言发表后，仍无意向华人让步。10月下旬，蓝普森再次致电巴尔敦，请督促工部局英籍董事改善华洋关系，并“真心恳求”其尽快有所行动。但巴氏以中国内政混乱、官员腐败和纳税华人会领导层中有政治煽动分子等为由，不愿推动工部局在华董席位问题上妥协。在巴尔敦的主导下，领事团支持工部局的立场，请郭泰祺催促华人推举3名华董就职，并称立即增加华董案必遭外侨纳税人会议否决，结果只会加深华洋之间的敌意。因此，至1927年底，关于华董席位的交涉并无进展。
1928年初，工部局预备按照16%的新税率征收春季房捐，而华董问题尚未解决，华人不满之声日烈。许多团体和个人质问纳税华人会，谴责工部局不尊重三团体联合宣言，仍任意加捐。纳税华人会遂请虞洽卿向工部局据理力争，要求取消加捐。不久，工部局不允增加华董席位的消息传出，更激起华人团体的愤怒，虞洽卿亦被指责“为人过于忠厚，而为其所玩弄”。
就在华洋关系重新趋于紧张之际，工部局方面忽然调整立场，提出了解决华人参政问题的变通方案。1月16日，总裁希尔顿-约翰逊向总董费信惇建议，在华人代表权问题上稍作妥协。随后，他向董事会提出两种方案：一，即刻加入3位华董，如效果令人满意，则在4月纳税人会议上建议增加华董至5人；二，加入3位华董的同时，董事会所属委员会另加入5位华人委员。费信惇对两种方案皆不赞成，但副总董贝尔强烈支持第二种办法，并提议让5位华委在较重要的委员会中任事。董事会经过商讨，最终通过了该方案。
工部局一改以往姿态，主动设法解决华人参政问题，其背后不无担心华人再次发起抗捐的担忧，但更重要的原因乃是英国外交部的直接推动。1926年底，英国为尽量避免国民革命对其在华利益的冲击，宣布了以迎合中国民族主义诉求为基调的对华“新政策”。据此，英方与武汉国民政府于1927年1月达成了归还汉口租界的协议。虽然英国同时增兵上海保卫公共租界，但为贯彻对华“新政策”，外交部官员仍主张推动工部局在华董席位问题上向华人妥协，甚至建议将华董席位增至9个。只是由于驻沪领事巴尔敦的反对，加之中国政局持续动荡，英国外交部遂决定由驻华公使蓝普森和巴尔敦协商处理。1927年底，伦敦外交部官员获知华人三团体联合宣言，认为工部局几乎等于向华人许诺了增加华董席位，如不履行，势必引起争议甚至骚乱。此时，英国派至上海保卫公共租界的军队大部已撤离，仅剩不足5000人。为确保该租界的安全，外交部于1928年1月10日致电蓝普森，明确表示希望工部局向华人作出让步，以免误会。数日后，来自英国的工部局总裁希尔顿-约翰逊向董事会提出了变通方案，此前立场强硬的英籍副总董贝尔也转变态度，予以有力支持。尽管美籍总董费信惇拒绝妥协，但英国毕竟是公共租界事务的主导者，董事会中英人亦占多数（9人中占5人），第二种方案终获通过。巴尔敦虽不认为工部局曾向华人许下任何承诺，也赞成另加入5位华人委员的变通办法，并声称这是他与数位中外人士私下商议的结果。英国外交部官员对此高度赞赏，誉为“神来之笔”。
不管最初出自谁的构想，3位华董外加5位华委方案的形成实与华人方面的立场调整有关。1927年11月中旬，正当郭泰祺与领事团交涉不利之时，上海特别市市政府参议金问泗在《申报》上刊文，专门讨论上海公共租界华人参政问题。金氏认为参政权利的关键不在于华董席位之多寡，而在于其所担任的职务。他主张工部局董事会直属12个委员会中有5个与华人利益最为关切，须分别有一位华董加入任事，并据此提出华董人数可暂定为5人。金问泗曾在北京政府外交部任职数年，1927年7月黄郛出任上海特别市市长后，召金至沪担任市政府参议。金问泗此番公开言论当可代表市政府的态度，而且应是在与纳税华人会方面达成共识的基础上发表的。在此前后，虞洽卿也向工部局表达了5个华董席位的要求。因此，希尔顿-约翰逊在提出上述变通方案时，已得知华人方面的这一立场。方案中拟加入的华人委员恰为5人，且与金问泗所提5位华董各加入一委员会的主张颇有相通之处，当非巧合。
工部局董事会议定变通方案后，即邀请纳税华人会主席虞洽卿协商这一“暂行办法”。方案自然遭到华人团体的反对，遂引起对是否按照新税率缴纳春季房捐的激烈讨论，纳税华人会最终决议在抗议下缴付。虞洽卿与工部局方面反复交涉，但董事会仍不允增加华董席位，仅同意将华人委员名额由5位增至6位。同时，费信惇向虞洽卿许诺，若连任总董，将建议董事会在下一年外侨纳税人会议上提出增加华董的议案。
尽管华人团体内部仍存在强烈的反对声音，在虞洽卿的主导下，纳税华人会执行委员会最终决议接受变通方案。该会于3月下旬正式致函费信惇，在重申“华董席数须以捐税比例为原则”的同时，表示同意暂行办法，并向工部局提出下列要求：于最短时间内增加华董6席；总办处、警务处及其他行政部门至少须任用1位华人担任高级职务，其余重要位置也须尽量由华人充任；由华人组织华人教育委员会，华人教育经费应占所纳捐税20%等。费信惇当天复函称，董事会尊重华人意见，“华董席数，依事情之常轨，自将使之增加”，其他两项事宜亦经初步审议，惟须华董和华委加入后方能进一步讨论。
至此，久悬未定的华人参政问题得以初步解决。最终的协商结果众所周知，但前人著述皆未明晰阐述其由来。研究者多不知晓暂行办法系工部局方面主动提出之内情，更没有探究其提出的缘由和根据。只有结合中外史料全面考析相关各方互动的经过，才能理解华洋双方何以能够最终达成妥协的原因。
1928年4月10日，纳税华人会选举加入工部局代表，贝祖诒、袁履登和赵晋卿当选华董，林康侯、李馥荪、秦润卿、黄明道（因故拒任，后补选徐新六）、陈霆锐和钱龙章当选华委。各华董和华委的职务经纳税华人会分配后，由工部局专函聘任。19日、20日，华董和华委先后就职，华人正式开始参与上海公共租界的市政管理。这标志着上海公共租界的政治体制由外侨治理转变为一定程度上的华洋共治，本地华洋关系随之进入新的时期。
综观华人团体与工部局的互动和交涉经过，不管是在加捐案还是华董问题上，双方的原则立场都相去甚远，几无调和余地，但又每每在关系高度紧张之际调整姿态，避免了冲突的爆发，并最终达成妥协。华洋双方都表现得相对克制，除因各自内部不乏温和意见外，主要还是由南京政府与列强之间渐趋和解的关系决定的。一方面，新成立的南京政府为争取列强的承认，采取较武汉政府更为温和的对外政策，对反帝民众运动的态度渐趋消极。在此背景下，华人团体中虽始终存在较为激进的力量，但除了最初反对加捐的短暂罢市示威外，并未采用全面罢市或其他激烈手段与工部局对抗，而是不断寻求通过交涉解决矛盾。另一方面，国民革命期间，西方主要列强调整对华政策，以迎合中国朝野的民族主义诉求。这使得工部局在处理华洋关系时有较多顾忌，没有一味强横贯彻自身意志，而是与各方沟通协商并适时收敛强制措施，最后在英国外交部的推动下主动寻求与华人团体妥协的方案。
就最终的结果而言，华人团体显然比工部局作出了更大的让步。在当时环境下，华人团体对华董席位的要求固然未免期待过高，但南京政府无法在外交上予以有力援助，也是重要原因。外交当局交涉不利，迫使华人团体与处于强势的工部局进行地方协商并一再退让，最后“于委曲求全之中，万分委曲”地接受了参政的暂行办法。相形之下，工部局在与华人团体和中方外交官员的交涉中始终保持了相对强硬的立场，拒绝增加华董席位；即便最后迫于压力调整姿态，也仅提出加入华人委员作为变通方案。期间，英国驻沪领事巴尔敦的支持十分关键。无论是面对中国朝野的强烈抗议，还是面对英国外交部和驻华公使的迭次催令，巴尔敦都极力维护工部局的立场。在其主导下，驻沪领事团也基本站在工部局一边。正是因为有领事团作后盾，工部局才得以坚持立场，最终仅向华人方面稍作让步。工部局的强硬态度和蛮横举措以及巴尔敦的袒护包庇，明显阻扰了英国对华“新政策”的贯彻。伦敦外交部官员对此颇有微词，但得知华人参政暂行办法可化解上海公共租界政治危机后，亦表示满意。可以说，华洋双方折冲的结果在很大程度上取决于各自在外交层面获得的支持。
值得注意的是，尽管南京国民政府未能对公共租界纳税华人会的抗争和交涉提供有效援助，双方的关系却渐趋密切。外交当局因将华人参政视为收回公共租界利权的重要途径，自然重视纳税华人会和华董的作用。租界华人要进一步提高参政权利，亦有赖南京政府的支持。而工部局和领事团不顾华人的强烈意愿，始终拒绝考虑增加华董席位，无疑也在一定程度上强化了华人团体对南京政府的向心力。1928年4月3日纳税华人会召开代表大会，报告与工部局交涉结果，外交部次长唐悦良应邀与会并发表演说，即颇具象征意义。此后，纳税华人会和华董为南京政府收回公共租界利权提供了多方面的协助。其中华董的角色尤为重要，以至于外籍董事认为他们似乎成了“中国政府与董事会进行对话的中间人”，英国公使蓝普森甚至将华董视为“中国政府和国民党的政治工具”。南京国民政府初期上海公共租界华洋关系的演变对该租界与南京政府关系的深刻影响，由此可见一斑。
