原文载《近代史研究》2019年第3期，注释从略
九一八事变前，南京国民政府制订相关规则，规范各军事机关军马补充相关事宜。中央军马补充机关未建立之前，军用马骡补充由军政部管理军马事务机关执行。每年在规定时间内，直属各军事单位须将倒毙、废役及待补充马骡数呈送军政部核查，再由军政部和需马单位组成购马委员会，派员赴张家口、甘肃等地骡马市场采购。甘、新、宁、川、黔、滇等边远地方驻军马骡，须编造倒毙、废役及应补充数表册，呈报军政部核发价款，由各该省驻军就地采买。1937年3月始，国民政府直属各军事单位军马补充由军政部发放代金，并责成其派员赴产区自行采购马骡。全面抗战爆发前夕，国民政府无暇直接顾及军事机关马骡补充事宜，而是发放代金，由各需马单位自行采购补充。抗战全面爆发后，“为动员部队，陆续补充必要马骡，以应急需起见”，1937年7月20日，军政部公布了《临时采买军用马骡办法》。其中，军政部兰州临时购马组以采购西口马补充为主。军马以口齿5—8岁，体高1.28米以上，体格健壮，无任何疾病或缺格的骟马为主。每月预定采购马300匹以上，每匹马运费在内限于60—80元。军政部第一临时购骡组暂设于河北，第二组设于河南，第三组设于山东，分别派员赴河北、河南、山东、山西、陕西等地采购骡子补充为主。军骡口齿4—9岁，体高1.36米以上，体格健全。每组每月预定采购骡子100头，每头运费在内限于100—150元。军政部临时购马骡组受马政司监督指导，经费由军政部下拨的购马经费或马政建设经费中支取。此外，该办法还对临时购马骡组职员管理及马骡管养等方面均做了详细规定。兰州临时购马组主任由山丹军牧场场长宋涛兼任，后来宋涛又兼任贵德军牧场筹备主任，工作难免顾此失彼，并且购马组成立以来，成绩不佳，为了节省费用及调节人力起见，军政部饬令军务司于1938年4月底将其暂行撤销。
抗战全面爆发后，正面战场日渐恶化，国军不断后撤，离开铁路沿线转进至山岳、湖泊地带，马骡需要更为迫切，军政部遂增设临时购马骡组，用以采购补充部队急需马骡。同时，因西南产马体型矮小，不适合炮兵驮载需要，遂有北驮南运及新疆马匹的内运措施。西北自猩猩峡起，西南自腾冲、大理起，直至滇、黔、川、鄂等前线，都有运送军马的踪迹。鉴于督导马骡采运工作的需要，军政部于贵阳、西安分别设立西南及西北军马采运所，下辖16个临时购马骡组，归马政司直接领导。各临时购马骡组派员分赴各地采购马骡，运至前方分拨各部队领用，只因战时马骡伤亡甚大，加上马骡资源匮乏，采购异常困难，非必须者，可暂缓补充，采用输卒代替的办法。尤其是整训各部队马骡需求量大，军政部饬各购马骡组加紧采购，以拨补领用。东北及华北等产马主要区域相继沦陷的情况下，甘、青、新、川、黔、滇、桂等西部地区成为国民政府军马补充主要来源地，大后方马骡源源不断输往前线，支援抗战事业。豫湘桂战役后，西南部分产马地区沦陷，西北地区成为军马补充最主要来源之一。“抗战时期，军马之需要甚多，西北现在已成为我国唯一的产马地，军马之供给补充亦大部分仰赖于是。”其中，新疆马匹内运过程中，草料由沿途各县提供，地方不堪重负，甘肃安西县长吴生玉呈请将接运新疆马匹直接交由山丹军牧场，以减轻地方负担。
1944年底，鉴于抗战反攻的需要，中美联合成立美炮二十团，美式大炮陆续运抵昆明，急需大量驮载马骡。美军司令长官魏德迈电告蒋介石，称已饬令其后勤司令齐福斯将军在昆明采购马骡，请国民政府派员协助工作。美炮团高价采购马骡，马价日经迭涨，国军马骡采购陷于停顿，驻西南各购马骡组纷纷函请军政部予以制止。经军政部饬经马政司等机构会同研究，以美炮装备关系反攻大计，而且对马骡素质要求较高（美炮比国产炮重），如果拘泥于定价标准采购，很难购到所需马骡。同时，为了避免妨碍普通军用马骡采购工作，也不能任由美军无限度地提高特种马骡价格，给马贩以哄抬马价的机会。于是，在魏德迈呈请组建联合购马处和购补远征军2.5万匹军马的建议下，军政部经呈奉蒋介石批准，于12月5日派马政司马事科少将科长石仁麟前往昆明筹组中美联合购运军马处。中美联合购马处成立后，军政部准拨经费18.002亿元，美军后勤司令齐福斯将军兼主任，石仁麟兼副主任，下设参谋、副官、军需、兽医4股。其中，参谋及兽医由美方负责，人事、军需及经费由中方负责。美方调来兽医官兵10余人，协同第十五、第十六购马骡组进驻西南各地采购马匹，并集中运抵昆明，拨给美炮团领用。同时，为了购马工作顺利开展，军政部函请云南省民政厅长陆崇仁饬令各县予以协助。中方代表在云南省参议会上宣讲购马工作的重要性，请各参议员代为宣传，发动民众踊跃输马，并召集昆明市马业公会会员，晓以民族大义，劝禁乘机哄抬马价。另外，由美方马麟上校飞赴西昌，请行辕主任张笃伦予以协助。1945年3月，中美联合购马处副主任石仁麟调往重庆军政部，以第十五临时购马骡组上校主任黄鉴泉调充遗缺。4月17日，为了趁机在大理马会期间大量采购马骡，军需署汇款6亿元于齐福斯主任。中美联合购马处主要在西南地区采购马骡，并得到了地方大力协助。此外，美方兽医还被邀请到各军牧场参观指导牧政工作，这对国民政府马政建设不无助益。国民政府马骡补充主要对象为前线各参战部队。1937年7月至1940年4月，军政部补充各战区司令部、集团军总司令部、军部及直属队、各师、军师团管区、独立旅、补训处及保安队、骑兵、炮兵、特种兵、挺进游击别动队、防守警备部队、军事机关等马骡共计100804匹。1941年10月至1942年9月，各购马骡组采购运至前方补充者共计25384匹，并拟于1942年底补购马骡6200匹于独立骑炮部队、各军事学校及特种部队。抗战全面爆发至1942年9月底止，军政部共计补充马骡174847匹。据不完全统计，抗战时期经马政司专项经费补充马骡数量在25万匹以上，其余各部队自行补充及后勤运输马骡则难以计数。
抗战时期，国民政府军马补充出现了诸多困境，其中马价波动是军马采购过程中面临的困境之一。1942年，西南临时军马采运所通过云南省政府转饬丽江县征购马骡80匹，因成年马骡被军方采购一空，出现了马荒，马价上涨，而军方采购定价仅为市场价的20％—25％。6月10日，丽江县长徐亚雄呈请云南省政府转呈军马采运所提请加价，照市给价，避免低价强征，以体恤民困。军方频繁采购使民间马骡锐减，且定价较市价低很多，军马采购困难重重。国民政府通过行政手段管制马价上涨。1942年6月16日，为了大量采购马骡，以应急补起见，军政部重订了价格。豫、陕、湘、鄂、桂五省区，马价600—1000元，骡价1000—1500元；川、滇两省区，马价700—1300元，骡价1200—2000元；甘、宁、青三省区，马价700—1500元，骡价1300—2500元；云南，马价800—2000元，骡价1500—3000元。7月8日起，各购马组在上述驻扎区域采购马骡，必须按照定价采购。马骡定价调整后，仍与市价相较甚远。11月6日，驻甘肃新编第37搜索连连长苗嘉荫会同兰州市警察局及市商会指派的祁文波、刘品三等前往永登采购军马，但因购马部队云集，马价高涨。4个月前，其原定价每匹为3000元，“而今就极劣之母马亦在三千元以上，骟马约在四五千元左右”。军政部马骡定价难以与市价波动相随适应，甘肃最高定价也不及市价的50％，军马采购困难。“目下百货日涨，马价自不能例外，且购马部队很多，日使马价抬高，时间愈长，困难日益加重。”马价上涨除受战时通货膨胀影响之外，西北地区实则受到民间购买代丁马的影响，西南地区马帮马骡征购及美军高价采购也是导致马价高涨的外在因素之一。
1943年1月，军政部电称：“查本部采购军用马骡之价格，早有规定，为考核过去马骡价格，竟随物价上涨而底止，现加强管制物价方案实施办法业经行政院通电在案，关于马骡价格一项，于本年一月十五日起，亦应确实限价。”军政部电令各省政府查照办理，并饬令驻广西各购马骡组派员随时与地方政府协助限价工作。军方限价采购势必损害养马农户的切身利益，低于市场价仅能采购到弱小马骡，农牧民不愿将体格高大且负载能力强的马骡廉价售于军方，这无疑给军马采购造成了困难。抗战中期，国统区通货膨胀形势严峻，马价不断高涨，军政部采购马骡定价虽迭经调整，但难以应对瞬息万变的市场价格，军马采购受到很大影响，各方均感苦无良策。后来，西南军马采运所建议，鉴于黔、滇两省马帮甚多，规模较大者甚至拥有精壮马骡千余匹，一般者至少也有百余匹，故发动马帮效仿古人“输财助边”“毁家纾难”的义举，采取半征半购方式，动员马帮将应征马骡交由当地县政府，责成马业公会或县商会评定价格，由各购马骡组付给现金、票券各一半，征调军用。这样就可以低于市场价购到较多马骡。军政部批准了此方案，并征得两省政府同意，规定从云南征购3000匹，从贵州征购2000匹。但在具体实施中，因规模较大的马帮多由军阀政客集资创办，各县政府和商会参股其中者较少，结果马骡非但未能征购到，反而将征购任务强加于靠骡马为生的普通商民身上，且征购到的马骡大多矮小瘦弱，因此马帮马骡征购不得已中途停止。为了应对马价波动问题，购马人员提出了以茶换马的方案，并在青、康藏区实施中取得了较好成效。青海实施“以马代丁”后，民众不惜血本，四处告贷，购买马匹抵顶壮丁，无形中抬高了马价，影响军方采购工作。1942年，财政部骑兵缉私处派人赴青海购马，因马价波动太快，未能完成购马任务。1943年1月，骑兵缉私处用购马拨款在兰州购买砖茶，运至青海换购马匹。3月间，砖茶每封250元，每匹马的定价为5000元，20封砖茶换购马1匹。尔后，茶价每封涨至350元时，每匹马定价为7000元。砖茶运费在内每封不过155元，则每匹马定价始终保持在最低3000元左右，“故马价难涨，而其马款亦已增高”。5月初，兰州市警察局派丁豫茂赴青海采购该市商民代丁马，在征缴马款时马匹定价与后来市价差距较大，购马无获的情况下，呈请仿照骑兵缉私处以茶换购马匹的做法。“仿此，如以本局规定之高价四千元购运砖茶，则可得二十六封半，依现在青海茶价算，合法币九千元，如此每马定价无形增加一倍，且以后以砖茶换马，既不受地域限制，无论汉番均通用，又不受马价随物价增涨之影响，故拟请钧座恳请谷主席（谷正伦——引者注），准以马款在兰购买平价砖茶运至青海换购马匹”。军政部第十三购马骡组派员深入川边草地购马，藏区只流通银元，但因银元关系国家法币政策，不便交易。于是，军政部与中国茶叶公司订立合同，于四川灌县茶厂制造边茶，由该组运往草地，以4包茶换购马1匹。后来，第九组亦仿照此法，成效良好。唐宋以来兴起的茶马贸易重新出现在抗战舞台上，但其历史作用不可同日而语。抗战时期，军方以砖茶换购马匹的措施，不但对平抑马价及军马补充具有积极作用，而且对丰富藏区民众生活必需品不无益助。
军马采购过程中，因地方政府督办不力，时常会出现军界干预地方行政、对协助不力的地方官员予以惩处的现象。1944年初，军事委员会昆明行营据第一集团军报告，咨请云南省政府将协助征购骡马不力的思茅县长海济舟撤职、宁洱县长张自真记大过1次。云南省民政厅调查后认定，前任思茅县长海济舟早已因病出缺，而新任者已呈请免购马匹。宁洱县非产马之地，人民贫困，曾呈请免征，但未获批准。新任县长张自真到任后，已将20万元筹款交与普兴商店经理张达希从蒙自购马15匹，上缴第一集团军，并非拖延不交，记过处分有失公允。军方马骡采购，对于产马丰富的牧区来说，有利于促进牧马业的发展及牧民生产生活的改善。“夏河县为安多藏区之首府，素为产马名地，草原丰美，马质优良，年产马匹为数甚夥，抗战期内，贡献颇巨，以故政府购马单位林立，大量采购军马，惟自胜利以还，各采购单位先后结束，以致马匹立乏正当出路，本区产马各族之生活均受影响，甚之因生活迫切之需要，弃畜马而饲牛羊者比比皆是。”在产马数量有限的农业地带，军方频繁征购马骡使役用畜力不足，影响了正常农事活动的进行。“马骡为耕作之力畜，亦为组成军队之要素”，“兴平素以产骡著称，抗战甫起，即有军政部购骡组之驻购，是以马骡被征作军用者，亦较他处为多。马骡调征后因役骡之不敷应用，故必须充分利用耕牛。”另外，军方马骡限价采购，对养马农户切身利益造成了一定损失。
察哈尔军牧场是清廷最大的军马培育场所。晚清以来，由于马政废弛及垦殖业的发展，军牧场管理腐败、牧地日蹙，马匹数量日渐减少。1932年11月，国民政府在原察哈尔省政府承包基础上颁布了新的承包办法，承包期为10年（1929年10月1日至1939年9月底）。军牧场每年向国民政府缴纳4—8岁的成年骟马750匹，体高3.5—3.8尺，并于农历八月底将军马送至张家口点验接收。同时，军政部对军牧场马匹牧养、繁殖改良、疫病防治等进行督导，并于每年春秋两季派员考核牧政实施情形，酌情奖惩。军政部接管察哈尔军牧场后，“为顾虑蒙人生计起见，一切组织暂仍其旧，仅由政府每年拨款若干，再由各马场呈交马匹若干，而人事方面，尚未能完全干涉也”。1935年11月，察哈尔军牧场上交国民政府军马598匹。华北事变后，察哈尔军牧场随之陷落。察哈尔军牧场孤悬口外，国民政府有鞭长莫及之感。鉴于督查牧政及购运军马的需要，1932年9月，军政部特创设张家口军马补充所，内设购马委员会，由领马单位负责人兼任委员，军牧科中校科员柏毓鹏任上校所长兼主任委员。张家口军马补充所的成立，“不但建立了正规军马补充制度，而且可以杜绝过去各单位领到购马代金后留为别用甚至饱人私囊的弊端”。到1933年6月初止，已补充各部队、机关、学校军马数千匹。1934年2月6日，军政部“以经费困难，无款购马，为撙节开支起见，经令该所于本月底撤销”。1934年秋，军政部长何应钦奉蒋介石指令筹建甘、青军牧场。军政部拟定先筹建甘肃牧场，两年后再筹建青海牧场，并指定河西走廊山丹县大马营为场址，委任甘肃省建设厅技正宋涛为筹备主任，后因大马营场址纠纷甚多，暂定在兰州开展筹备工作。1935年春，军政部派军牧科长余玉琼率员视察甘肃牧区，“乃以永登县之松山一带，官荒甚多，自古即为牧马之区，且距省会较近，乃改设总场于松山”。山丹军牧场开办经费134700余元，每月经费3700余元，国民政府准予军政部从购马费用中分期拨发。1936年5月，山丹军牧场完成了营房、马厩建筑及种马采购、烙印和牧马实习生训练等工作，基础设施初具规模。
抗战全面爆发后，山丹军牧场旋于甘肃山丹县、岷县、榆中县设立大马营、洮岷及马啣山3个分场，以期大量培育补充军马。“抗战军兴之后，各部需马孔亟，而产马区域相继沦陷，当局为利军马补充计，乃利用西北草原水草丰茂之地，分别成立军牧场，自行大量繁殖马匹，育成后拨补军用。”1941年9月，山丹军牧场松山总场有马骡牛795匹、马啣山分场904匹、大马营分场2500匹、洮岷分场1092匹。该月四牧场倒毙20匹，生产1匹，收入代丁马306匹，共计有马骡牛5291匹。1942年1月，洮岷分场拨给张掖骑兵分校育成军马100匹。4月，松山总场拨出育成马108匹，其中拨给中央军校七分校70匹。7月，总分场拨给第36军育成马100匹。9月，拨出军马11匹。10月，拨出育成军马77匹，四场共计马骡牛9093匹。国民政府“以马代丁”实施后，山丹军牧场接收民间代丁马繁殖及调训，同时随着育成军马渐增，调拨陕、甘军事学校及驻军补充。1941年11月，为了解决西北各军场所场界纠纷，探求马匹损耗的主因与促进马匹生产起见，军政部特组建西北牧政视察团，并会同甘青两省政府派员勘定场界，提出改善意见，于1943年1月10日，军政部以“马政渝字”第718号令将原山丹军牧场改组为3个独立场及1个分场，即山丹军牧场、洮岷军牧场、永登军牧场及马啣山分场，三场分别建制。宋涛留任山丹军牧场场长，原山丹军牧场副场长石庭桂任永登军牧场场长，马政司兽医科科长石作山任洮岷军牧场场长，牧政科中校科员夏家齐任马啣山分场场长。1943年2月10日，马政司驻甘办事处在兰州成立，马政司副司长刘荣绂兼主任。3月份，山丹军牧场各自完成交接，三场独立建置，“马政司刘姓副司长坐镇兰州，亦不断亲往视察指导，各场业务始渐有起色”。
1943年4月15日，原山丹军牧场驻兰州办事处奉命移驻山丹县城办公，就近督导牧政建设工作。1944年5月，马步青将马1329匹等及大马营土地、皇城滩牧地呈献给国民政府，场长宋涛奉命接收。1945年1月，山丹军牧场拨补骑兵第十师军马200匹，本月计有马骡7746匹。4月份，拨交美炮营公骟马骡驹325匹，5月份暂借骑兵第十师伊犁公种马1匹。6—7月生产幼驹616匹，共计马骡8138匹。山丹军牧场牧地跨山丹、永昌、民乐三县，牧地总面积540万亩以上，马匹编制数额较大，计种公马300匹、种母马6000匹、差役马骡牛320匹，繁殖孳生率高，是国民政府规模最大的军马培育场所。部永登军牧场界东至老虎山顶，西至龙潭河西岸木井子，东西长约60公里，南北宽约30公里，总面积270万亩，马匹编制计种公马130匹、种母马2600匹、役马骡牛340匹。1944年，永登军牧场“奉令为西北各场所重点建设场”，并开展种马补购及基础设施建设工作。12月，接运新疆伊犁种马172匹，西北丁马办事处拨给代丁马47匹，购买人马卫生器材130余种，补充新兵86名，训练牧马低级实习生25名。1945年5月，补饲各类马646匹，生产幼驹马58匹，母马配种210匹。6月，接领洮岷军牧场种马及幼驹计918匹，生产幼驹163匹，马匹交配350匹，训练牧马低级干部及练习生18名，分配至各科室实习。此外，洮岷军牧场由于种马缺编严重，补充又困难，军政部饬令其将马匹、器材等移交其他各军牧场所，予以裁撤。1938年2月，军政部奉令指派山丹军牧场场长宋涛前往青海实地勘察牧地后，以贵德县境内独拉山至色若寺一带，水草丰茂，气候温和，适合牧场建设条件，故决定筹设大规模军牧场一所，筹拨经费20万元。1938年4月，军政部贵德军牧场筹备处成立，山丹军牧场场长宋涛兼主任，并再次赴青海考察，经与马步芳协商后，决定于贵德县过马营地筹设军牧场。贵德军牧场主要从事“改良马种、繁殖军马及提倡民间产马”工作，初设总务课和牧务课，执掌场内建筑及马匹饲育等工作，官兵编制共计479名，各类马匹编制1400—2240匹，每年生产幼驹全部育成军马。军政部拟定先将过马营第一分场建设完成后，再建设第二分场，逐步推进总分场建设。1939年7月，贵德军牧场正式成立，宋涛兼任场长，刘应凯为副场长。1940年10月，免宋涛场长之职，擢升刘应凯为场长，张逢旭为副场长。
贵德军牧场经费由马政司直接汇拨，基本马匹主要从青海通过“以马代丁”的方式征调而来，另外从山丹军牧场拨调种公马若干匹，推进军马繁殖改良工作。1941年，随着马匹数量的渐增，经马步芳同意后，又于鲁仓设立分场，芦一田为场长。1941年10月，该场马匹本年共孳生幼驹200余匹，并着手接收青海本年及上年度未交齐1400余匹代丁马（母骟马）的工作。1942年后，由于马匹数量渐增，草场不敷使用，乃增设农事课，兴修水利，开垦土地千亩，种植牧草，补饲瘦弱马匹。贵德军牧场分场设立后，马匹编制额也得以增加，计种公马280匹、种母马2800匹、役用马骡牛265头，共计3345匹。1945年6月，计有种公马192匹、种母马1522匹、幼驹1591匹、试情马7匹、役马骡牛203匹，种马缺编额较大，马匹繁殖受到很大影响。国民政府西北军牧场主要从事军马繁殖改良、调教育成及拨补事项，并兼及民间壮马的采购、调教训练及倡导地方养马风气等工作，是军马补充常规机制之一。西北军牧场下设总务、牧务、农事及补训四课，分别执掌场务行政、马群放牧及编号烙印、农垦生产及饲料种植、幼驹调教及军马育成等事项。军牧场种马主要为新疆伊犁种马匹和甘青蒙古种马匹，也有极少量外洋种马，推进马种杂交改良繁殖工作，以期增进军马体格性能。抗战中后期，随着军牧场建设日臻完善，马匹孳生繁殖率提高，育成军马全部拨补军用。
西北地区地旷人稀，再加上蒙藏游牧区社会组织仍为传统部落制度，保甲尚未编定，壮丁征发困难，于是在地方各界呈请之下，国民政府批准实施“以马代丁”，用以补充战时军马。1938年2月，军政部以“甘肃各县壮丁，语言难通，不适于入伍，准其缴马代丁，是为兵役上以马代丁之始。”1939年1月，批准青海以马代丁。1942年9月21日，蒋介石电令何应钦：“青海、宁夏以及甘肃河西各地人口稀少，为防止人口再减少计，可停止征壮丁而改征骡马以代替之。”1943年1月1日，军政部西北验收抵丁马骡办事处在兰州市成立，上校杨明岚为主任。国民政府“以马代丁”政策是一种以征缴马骡代替壮丁的代役性兵役制度，抗战时期主要在甘、青两省推行。1938年5月始，青海省政府呈请国民政府，每4个月征送壮丁500名。但由于该省“蒙藏人口占居全省三分之二，因宗教、语文、生活习惯之不同”，壮丁征配及训练困难，于是马步芳呈请“以马代丁”。1939年，青海省第4次壮丁训练中，西宁工商界一再请求减免，马步芳准许“以马代丁”，2匹马抵顶壮丁1名，无马则可用牛4头代替，无牛可用羊125只代替，无马牛羊者可用相当数量的羊毛代替。商户上缴马匹多不符合军用标准，屡验不收，与马步芳部下相勾结的牙行乘机包办缴验，从中勒索百姓。1939年1—8月，青海征缴军马500匹。1940年5—12月底，征缴军马1243匹，其中预交1941年代丁马141匹。1942年10月，青海蒙藏牧区牛瘟灾情严重，马步芳趁机呈请国民政府以一马抵一丁，获得批准。1943年，马步芳请求以牛皮代替丁马，获国民政府批准。按照军政部青海马匹定价800—1000元，牛皮每张市价100元左右，本年度所交丁马1000匹应以牛皮1.5万张代替，并就近交由军需署张掖办事处接收。1944年春，蒋介石令马步芳在青海抽壮丁2000名，补充兵员，经马步芳呈请批准后实施“以马代丁”。于是，一方面从青海省营牧场中挑选军马2000匹转交贵德军牧场点验接收，另一方面向全省各族人民摊派马款，每匹马折合银币300元，总计60万元，这笔购马款后被马步芳私吞。其中，西宁市摊派马200匹，折合银价6万元，市警察局指派专人上门催缴，限期交清。由于人民贫困，无力缴纳马款，因而常遭严刑拷打，逮捕关押，甚至卖儿鬻女，倾家荡产，逼死人命者，也时有所闻。“在此项抵丁马中，初交时马的素质较好，后来越来越差，并发现有已烙军字火印者”，“部中虽明知此事，然亦予以包容”。青海“以马代丁”实施过程中，马步芳借此向青海各界大肆无偿征集畜产或勒索钱财，趁机从中扩充地方实力，演变成为累民弊政，不利于全国抗战大局。
甘肃人口稀少，壮丁缺乏，又因战时各部队急需马骡，在各方呈请之下，遂于部分地区试办“以马代丁”，但仍于兵额配赋之内抵代。在具体实施中，许多农户因马骡屡验不收，耗费又大，无力负担，不得不送子挺身出征。抗战时期甘肃共征集军马21800匹。抗战爆发后，兰州市商号每年壮丁配赋额1050名，规定不准买卖顶替，商界适龄子弟纷纷外逃，对商业造成不利影响。后来在甘肃省议会议长张维的支持下，兰州市商会理事长贺笑尘赴重庆呈请军政部“以马代丁”，并获得批准。1942年10月至1944年底，正宁县上交抵丁马骡90匹，价值480万元。1944年，陇西县征交代丁马147匹半，1945年征交马79匹，共计抵顶壮丁453名。抗战期间，武山县征缴代丁马4l匹，崇信县上交代丁马72匹。甘南藏区牧业发达，是南番马主要产区，因其社会形态复杂，保甲编制困难，人口又稀少，兵役任务下达后，地方各县呈请推行“以马代丁”。1939年左右，夏河县长胡明春和拉卜楞保安司令黄正清协商通过“以马代丁”完成兵役任务。1943年夏河县上交配赋抵丁马36匹。1944年配赋抵丁马60匹收齐后，“现正呈请洽催接收部队中”。1943年，卓尼设治局应征马骡36匹，抵壮丁72名，但因保甲未编，征马困难，倘若强行征丁征马，非但不利于政局建设，而且会引发社会动荡。鉴于边地环境特殊，卓尼设治局长刘修月呈请甘肃省民政厅转请省政府，“从缓实施办理，以顾治安而利设治”。1945年，卓尼设治局丁马配赋额60匹，西北丁马办事处验收40匹，其余分摊在迭部的20匹代丁马，因未编定保甲，无从征缴，倘若加请卓尼各乡，不免引起民众反抗。刘修月再次呈请准予缓征，待保甲编订后，平均分配，以彰显公平。甘肃河西走廊地广人稀，水草丰茂，畜牧及养殖业发达，由于战时壮丁征调频繁，农村青壮年劳动力锐减。1942年12月19日，张掖县农会呈请甘肃省民政厅将本年度征兵数额大幅度减少。减征后，本着有力出力，有钱出钱的原则，仿照民乐、民勤等县，实施“以马代丁”。1943年，民乐县配赋代丁马骡60匹，5月中旬奉令河西师管区上交骑兵第十师50匹，其余10匹尚未奉命拨交接收。1943年10月7日，张掖县长张怀琨呈请甘肃省政府，将1944年度应征兵额的50％准予以马代丁，“以苏民困”。1942—1945年，民勤县上交代丁马1346匹。1944年7月，鼎新县（今金塔县部分——引者注）全年度配赋抵丁马36匹已交齐，并集中统一放牧，代理县长王式军呈请甘肃省政府转请西北抵丁马骡验收办事处尽快派员验收。永登县天祝藏民，因语言文字及生活习惯不同，征兵困难，呈准实施以马代丁，抗战数年上交马110余匹。甘肃军管区陇右、河西、陇东、陇南四个师管区，1943年至1945年共计配赋马14400匹，实际征交11801匹，奉命批准缓征549匹，欠交2050匹。
国民政府“以马代丁”实施中，并非单纯接收马骡，在有钱无马的工商界，按照马匹市价征缴代丁购马款，待马款收齐后，再派人赴产区采购马匹，交由需马部队验收。由于征缴马款及购马过程不可能在短时间内完成，马款征缴难应付马价飙升的节奏，需要不断添征。缴纳马款又成为工商界一项繁重负担。国民政府“以马代丁”作为一种代役性兵役制度，理所当然成为压在人民头上一项巨大负担，虽然在实施中流弊丛生，但对于人口稀少的民族区域来说，其中也不乏积极的一面。尤其是，对于维护人口正常繁衍生息起到了一定保护作用，“给予人口正常发展的机会”。当然，有些家境殷实的农商户或许宁愿出马，或出钱购马代丁，也不肯出丁，毕竟战场上士兵生命毫无保障，这无疑给农商富户承担兵役多了一种选择。然而，大多数贫困农家既无马可出，更无钱购马代丁或上缴代丁马款，只能送子出征。抗战时期，全国各类捐献运动高涨，西北地区掀起了献马活动，支援前线抗战。1941年9月，青海黄河南蒙古摄理亲王兰曼藻以战时“军马补充，极为迫切，爰本有钱出钱之义，敬谨捐献母马一百匹，以作补充抗战之用”。马步芳电呈蒋介石将该批献马就近交由贵德军牧场接收，并请国民政府及中央党部明令嘉奖，“以昭激劝”。1942年8月26日，蒋介石携军政要员前往青海视察期间，马步芳呈献军马500匹，以示输诚之意，蒋介石指定将这批军马就近拨交贵德军牧场饲养。蒋介石离青后，马步芳以老弱马匹顶换了这批壮马，贵德军牧场拒不接收。夏河县在拉卜楞保安司令黄正清的主持下，“曾给前方捐出番马数千匹”。蒙藏王公献马举措彰显了各族人民共赴国难、御侮救国的抗日热情。青海地方军阀虽然输诚献马，但又从中作梗，不利于全民族的抗战大业。
1943年3月，新疆省政府响应国民政府号召，发令在全疆征献军马1万匹，“以作前方军事之用，以代替征兵征粮。”其中规定，每户牧民必须献马1匹；无马者，每匹折交新疆地方币700元。1943年3月15日，霍城县献马运动开始，分配该县征马80匹、代购200匹，绥定县分配征马300匹、代购150匹，6月底完成任务。6月底至8月初，妇女界献马尤为活跃，共募集2800余元。1944年7月初，塔城妇女界献购军马运动结束，共捐献新币4668元，超出原定配额数3.6倍。1944年7月13日，巩哈县妇女献马大会上，各族妇女热情高涨，共募捐献马代金新币8580元，折合军马9匹，超过原定数两倍。博乐县接到380匹献马摊派后，各机关团体积极响应，徐县长及党部刘书记长亲赴各地宣传，并负责验收献马工作。巩哈县蒙古族牧民阿加“深明大义”，主动献马25匹。抗战时期，军用马骡需求量极大，西北各少数民族自发性捐输军马的义举，无疑是出于支援抗战的热情，彰显了各族民众共赴国难和输财卫国的爱国主义情怀。新疆省政府发动的献马任务主要摊派在伊犁、塔城和阿山三区牧民身上，加重了各族牧民的负担，成为“三区革命”主要诱发因素之一。
晚清北洋政府时期，社会急剧变革，马政废弛，国内产马数量及素质下降，这成为抗战时期国民政府军马补充困难的根本性原因。1932年，据国民政府军政部调查统计，中国产马已由民初的500万匹锐减至不到100万匹，20年间减少了80％左右。产马减少的主要原因是由于天灾人祸，变乱迭乘，民营牧马业凋敝，以至于以产马著称的内蒙古、西北及黄河流域诸省产马业几乎全部破产。“自入民国，变乱纷乘，马事行政，自此中断，致连年以来，全国产马仍为自然生息之野生动物，毫未讲及人工科学之改良，驯之素质体型，日形退化，生产消耗，失去平衡”，“即蒙古马之平均体尺，已由四尺四寸左右，减退至四尺二寸上下”。尤其是北洋政府时期，中央马政管理处于瘫痪状态，国内军阀混战，民不聊生，农牧民未能接受现代养马科学知识，不可能采用近代动物遗传技术进行马种改良，马匹交配杂乱无章，任其自然繁殖，以致国产马种体格及能力均呈退化之势，“我国虽产良马，特未明推种之学，故马种日劣”。九一八事变后，国民政府为了解决马匹素质低下与军备建设需求之间的矛盾，通过设立种马牧场及引进外洋种马，对国内产马进行杂交改良，以提高马种的品质及性能。日本侵华战争的推进，使中国东北、华北等主要产马区域相继沦陷，国民政府可直接控制的军马资源日渐萎缩，再加上边疆游牧区马匹输出困难，军方不易购得，又农耕区马骡频繁征购及战时严重消耗，这些又成为军马补充困难最主要的原因之一。“论马匹资源，若拿地图来说明是够人警觉的，长城以外大部分的领土被侵占，是我国马政上严重的打击，现在无须用不精确的统计数字来证明产马的颓势，因抗战以来，军马补充困难日增，虽然在西北、西南两大产马区估计尚有两百多万匹（新疆未列入），但这些未经改良的马种，一部分是在边疆同胞之手，非银货不卖，一部分是在维持后方的运输交通，国家尚难统制。”“因抗战以来，军马资源地损失甚广，军马补充，日益困难。”1945年6月份，全国陆军各部队马骡编制定数为308317匹，现有编数仅151904匹，待补充数178341匹。马骡缺编额高达57.8％。“抗战八载，军马需求甚多且急，虽经马政当局，全力以赴，第因马匹量少质劣，每降格以求，拨补军用，但仍比编制数相差甚远。”军队转进至山岳地带携带重型武器皆用马骡驮载，但因马骡资源匮乏，采购极为困难，只好采用输卒代替的办法。规定以一卒代一马，并将驮手、掌工、饲养兵等补足，服务于后勤运输事宜，勉强维持军队活力。1944年12月份，第186师仅有马骡32匹，不得已用代马输卒344名。
国民政府军马补充困难制约着抗战部队的装备及战略配合。1939年11月，骑兵第十四旅现有人马与编制额相差较大，“且马匹与定额相差尤多，兹以今后马匹补充困难，并根据以往作战经验，骑兵须配合一部步兵始能长短相济，发挥最大战斗威力，拟请在原有经费内，增编徒步兵部队，加强战斗力”。山炮弹药多赖马骡挽曳大车运输，“但目前我产马区域，多被沦陷，平素购置马骡，尚感不易，今欲倍价征发全国弹药队之大车及挽马，实行困难，纵有之，亦不过滥竽充数之衰老马骡也”。1944年，中国战区参谋长及中缅印美军司令史迪威在检讨缅北作战失利原因时认为：“美国空军虽尽力协助，但中国地面部队缺乏马匹，尤以骑炮兵部队为甚，不能与空军协同，致遭失败。”1945年春，美国山炮运抵昆明，以国马试行驮载，因不堪负重，立即伏卧于地，被美军讥讽。国军也由于美式山炮无法运用，行军推进受到延阻。美国军马体重达500公斤，体格高大，驮负能力强，中国军马体重不过200公斤，体格弱小，驮载能力低下。“其后迫不得已，遂自陕西以高价购买特大驮骡及由西北各牧场选拨高大良马集中宝鸡，运往云南供应；消耗既大，且数量无多尤难应急，对于反攻军力之编成，其影响之大，实难以数字计也。”中国产马素质及数量低下，“不特延误戎机，抑且贻误国体”。国民政府军马补充困境在某种程度上严重制约着部队的机动性及兵种间战略配合。尽管如此，“抗战八年中马匹损失达七十余万头”，正面战场上的军马补充对抗战胜利及世界反法西斯战争做出了贡献。
