南京国民政府上海市政府人事构成与权力格局

原文载《近代史研究》2018年第6期，注释从略

 

       在北洋政府时期，中国开始有零星的城市市政机构出现。到南京国民政府成立后，各特别市（院辖市）与省辖市市政府陆续成立。自1927年四一二政变至1937年八一三淞沪会战，上海市（华界地区）是南京国民政府统治的核心区域，上海市政府是该市最高市政机构。相较于同时期其他城市，学界对上海市政府的研究基础较为厚实。关于1927年至1937年间的上海市政府，郑祖安与法国学者安克强（Christian Henriot）有较为系统的研究。此外，白华山考察了上海工商界、市政府与市党部三方的互动关系；澳大利亚学者布赖恩•马丁（Brian G. Matin）的专著亦有部分内容论述以杜月笙为首的青帮与蒋介石、上海地方党政当局的政治与经济利益联系；姚江鸿则从国民党派系政治视角考察1928年上海“江安轮”事件中上海市政府与淞沪警备司令部的关系。从政体角度看，在国民党执政时期，省（市）、县（市）归属地方层级。近年来，南京国民政府成立后各级地方政府的研究愈益深入。其中，地方政府内部的人事构成及演变所受关注较多。这不但可以加深对当时地方政府内部运行机制的理解，亦有助于推进中央与地方关系的研究。不过，相关研究主要聚焦于地方政府首长（如省政府主席、市长、县长），而较忽视政府内各机构首长的人事构成情况。就当时的上海市政府而言，安克强的专著不仅对市政府主要官员（市长与局、处首长）更替情况有较全面的梳理，且对以市长为中心的市政府内人际网络进行论述。但囿于资料等因素，他的研究主要以“地方政治”定位，关于市政府主要官员的更迭与国民党高层的权力竞逐、派系斗争、政局变动以及蒋介石个人决断之间的关联尚有较大的提升空间。此外，李玉提出“近代中国市政府史”的研究范畴，认为其重点是政府的结构与功能演变，而市政府的权力结构、权力界限、权力制约等是重点关注对象。值得注意的是，这种权力结构与制约不仅体现于城市内部的各种市政业务与社会治理措置，亦受城市与国家政治的关系影响。

      本文在既有研究的基础上，利用近年开放的相关档案资料，从政治与专业两个维度考察1927年至1937年间上海市政府主要官员的人事构成情况，由此呈现市政府权力格局的演变。

 

一、 蒋介石、政局变动与上海市市长更迭

 

       1927年四一二政变后，上海仍政出多门，没有统一的市政机构，建立正式的市政府为当务之急。5月3日，南京的国民党中央政治会议第86次会议讨论《上海市政府组织大纲草案》，决定市政府冠以“上海”，采市长制。5月16日，国民党中央政治会议决定黄郛任上海特别市市长。5月18日，南京国民政府公布此任命。7月7日上午，上海特别市政府在原沪海道尹公署内宣告正式成立。该市政府遵循《上海特别市暂行条例》成立，此系黄郛拟定，由中央政治会议修正后通过。该条例规定市长职权与市政府组织及职权，奠定此后十年市政府的行政构架。黄郛任上海特别市市长虽系国民政府任命，但真正取决于蒋介石。黄系老同盟会会员，辛亥期间在沪军都督府任参谋长，之后又长期在北京政府任总长、内阁总理等职。在北伐期间，他南下协助蒋介石。黄郛是蒋最忠实的政治盟友，但始终未加入国民党。在当时，他是政学系的核心人物。在国民党中央政治会议通过黄郛任上海特别市市长的次日，蒋介石即致电黄郛，称他将在18日赴沪，请黄郛暂缓二日赴杭州，并劝黄郛立即就任市长职务，“勿固辞”。5月23日，黄郛致电蒋介石，请辞市长，称愿赴南京与蒋“朝夕共甘苦”。至6月初，黄郛打消辞意，开始上海市政府的筹备工作。6月13日，经过蒋介石的协调，位于枫林桥的外交部上海交涉公署将部分办公房屋借给市政府使用。然而，黄郛在市长任上地位并不稳固，更无“全权”。在南京国民政府成立之初，上海的党、政、军系统充斥着国民党各派系势力。黄郛完全依赖蒋介石，在党内影响力有限。黄的妻子沈亦云称，黄郛任市长时，“党政军三者他都不熟”，这三者各有派系，即便对蒋介石也有“面从心不从的”，他只得“凭蒋先生的交情信用，许多事要多费周折而事倍功半”。而黄郛又被国民党党务系统视为“异己”，并给以政学系“首领”之称。因此，黄郛及其市政府常受党部方面的攻击。而且在市政府中，除公安、农工商二局外，9位局长中有7位不是国民党党员。对此，上海特别市党部表示不满，在临时执行委员会会议上议决呈请中央政治会议转咨国民政府，表示政府用人必须尽量在党内选择。此后，国民党在上海“清党”的矛头不仅指向中共与国民党左派，同时也指向市政府。8月3日，市党部在《申报》刊登启事，质问市公安局局长沈毓麟与教育局局长朱经农二人是否曾加入国民党，是否在中共组织内任职，是否有袒护“学阀”的尖锐问题。二人回复，对此质疑予以辩解，并在不久后向市政府辞职，但未获批准。

       黄郛正式任职仅月余，便因蒋介石的下野而辞职。8月13日，迫于“宁汉合流”的形势与党内各派系的压力，蒋介石宣布下野。8月15日，黄郛亦向国民政府上呈，称其“近日失眠终夜，病体益觉不支”，辞去上海特别市市长。当天，他与记者谈话时道出辞职的真实原因：“余与蒋总司令有悠久之历史关系，外间因时传余为蒋总司令亲信，今蒋总司令既然引退，则余当不能无所表示，且新近旧疾复发，恐致贻误要公，此余之所以不得不辞也。”蒋介石下野后，由西山会议派与桂系主导的国民党中央特别委员会在南京正式组成，同时国民政府改组，宣告此前宁、汉、沪三个中央“合流”。8月26日，国民政府任命张定璠为上海特别市市长。张定璠为桂系将领，时在沪任东路军前敌总指挥部与淞沪卫戍司令部参谋长。由桂系主政上海，亦取决于蒋介石下野后国民党中央的派系格局。但是，张定璠在任命令公布后并未即行就职。他向记者表示，自身“才力有限”，难以兼顾军务与政务，“一时尚难决定”是否就任市长。与此同时，上海4个主要商会团体——上海总商会、上海商业联合会、上海县商会、上宝两县闸北商会共同致电国民党中央政治会议，主张市长一职应由各法团推选“声望素孚之地方领袖人士充任”。显然，张定璠并非上海资本家的满意人选。而张迟未就职，代理市长职权的秘书长吴振修因病无法视事，导致市政会议无法召集，各局局长又不欲负责，市政府工作几乎停顿。但市长之位终不能长期空悬，张定璠于9月16日正式就职。据张定璠回忆，他在就职后不久去拜访黄郛，黄向他阐述办理上海市政的理念，希望新市长能延续原市政府组织框架，张“悉信公之所信，鲜有更张”。事实上，张定璠在担任市长期间，很少负实际责任。时任市政府秘书长的周雍能回忆：张除了偶尔出席市政会议外，平时很少到市政府办公，市府的公务均交秘书长办理。张定璠当时住在法租界金神父路，特意将周雍能也安排于附近居住，以便晚上周向张报告公务，交换意见。12月1日，张定璠致电国民政府辞职，理由是“受任三个月，徒劳心力，鲜有事功”。这一辞呈颇显突然，因为之前他在施政上并未遇到重大变故。事实上，张定璠的辞职极有可能与当时政局有关。11月10日，蒋介石从日本回国，开始为复出活动，并联合在广东的汪精卫派，共同对付中央特别委员会。张定璠请辞后，市政府各局局长与上海工商界知名人士组成的市参事会均挽留张。奇怪的是，国民政府在此后的一个多月时间内未对张的辞呈有任何回应。其原因或是当时动荡的政局。

        1928年1月初，蒋介石复任国民革命军总司令，同时中央特别委员会结束，蒋重获中央主导权。1月18日，张定璠向蒋介石提出辞呈。蒋虽于1月20日致电慰留，不过几天后，蒋介石就与谭延闿协商，欲以二人的名义向中央政治会议提名孔祥熙继任上海市市长。此外，上海总商会等团体则于1月19日致电国民党中央，称：“沪为通商巨埠，市政设施关系中外观瞻，兼以共党潜伏，形势严重，尤须市政当局久于其任”，认为张定璠就职数月，办理市政“专精一志”，“倘若另易生手，或致政策变更，计划顿挫，殊非地方之福”，请求挽留张。至1月28日，国民政府才致电张定璠，表示挽留。2月12日，张接受记者采访称，他已打消辞意。张定璠此次辞职，其实是他主动出击以因应政局变动。在桂系交出中央的控制权、蒋介石重返中枢之际，此次请辞实则为桂系的一种政治姿态。一方面，张定璠宣布辞职后，市政府重要官员、市参事会与各大商会一致挽留，使他在上海迅速积累相当的“官意”与“公意”。另一方面，张以主动辞职迫使新的中央表态在桂系失势后是否支持其继续主政上海。无疑，他的此番努力暂获成功。1928年11月22日，上海发生“江安轮事件”。上海市公安局得到情报，在外滩码头截获江安号轮船上的鸦片，但警察上船后反被船上30多名武装人员扣押，鸦片被运往法租界的仓库。这些武装人员自称是淞沪警备司令部的军警，鸦片是警备司令熊式辉委托装运。这一事件经报章披露，军方与警方互相指责，并在社会上引起轩然大波。此事件导致上海市公安局长戴石浮下台。 “江安轮事件”发生后，张定璠让上海各大报纸大肆渲染此案，令蒋介石震怒，这批赃物显然是对蒋的抹黑。蒋介石在日记中称其为此事“性急”。此案亦导致蒋的亲信、淞沪警备司令熊式辉与张定璠的关系极其紧张。其实，二人系同乡同学，原本私交不差，张在此事件上对熊“不肯放手”，缘于1927年底，熊式辉部接受白崇禧改编，白任第十三军军长，熊任副军长兼第十七师师长，张定璠则极力拉拢熊入桂系集团，但不久之后，熊不听白令其率部入广西的命令，而是将部队留沪投向即将复出的蒋介石，由此熊、张关系破裂。“江安轮事件”后，熊对张愈发不满。1929年初，熊劝黄郛出任市长，并批评中山路、公安局与变换门牌等市政工作。这一举动，连与熊交好的黄郛都认为熊出于“义气”，是“有气焰而无研究之谈”。1941年5月19日，张治中与熊式辉二人开会互相批评，张指熊在沪时与市长张定璠“不协”，熊自我辩解，称此“纯为政治问题”，原因是当时桂系与中央对立，而张定璠“附桂系也”。

        12月3日，张定璠上呈国民政府称：“江安轮事件”发生后，“社会舆论沸腾，认为关系民族盛衰、党国存亡”，此事件乃市政府令公安局稽查，局长戴石浮被停职，市政府“宜联带负责”，他请一并停职。国民政府对张定璠予以挽留，但他又向行政院递交辞呈，称其前次因车祸受伤，精力疲惫，无法胜任。有报章分析张此次辞职，一是由于身体原因，二是因为“江安轮事件”，他辞职后可能赴北平白崇禧处。1929年1月28日，张定璠再次向国民政府请辞。从1928年底宣布辞职开始，张定璠就不再到市府，政务由秘书长代理。1929年3月19日，他训令各局，表示不再负责。“江安轮事件”由熊式辉与张定璠各自下属之间的冲突而起，之后又是舆论引爆，张定璠请辞。从中不难窥见张与蒋介石的不合，甚至是国民党派系纷争的端倪。而张辞职之际，正是蒋与桂系剑拔弩张之时。1929年3月27日，蒋桂战争爆发。英国驻上海总领事给外交部的报告称：此时蒋介石与桂系和冯玉祥作战，他绝不允许各派系染指上海。由于这个原因，张因与桂系有关而辞去市长之职。而他也是桂系计划与蒋介石摊牌时的重要战将。不过，蒋还是对张做出一番挽留姿态，并请他向李宗仁转达“来京一叙”之意。其实在1月底，蒋介石已经开始物色上海市下一任市长人选。他又想到了黄郛。1月27日，黄郛在上海晤见蒋介石，蒋请黄出任市长，黄“辞谢”。2月24日，蒋见黄，“又以沪市长事相要”，但黄仍无意愿。3月4日，张群主动向黄郛提出愿意接掌沪市，黄在当天的日记中记录：“岳（张群字岳军——引者注）弟又来宁来谈沪市长事，决定由岳担任。予遂电介石。”当时还有宋子文掌沪的说法。3月26日，蒋介石决定上海市长人选。3月28日，国民政府准免张定璠职，任命张群为上海特别市市长。张群是政学系骨干，蒋介石亲信。由此，上海市政府的大权又回到蒋系手中。然而，张群在上海市长任上，经常被蒋介石派去做政治协调工作。据当时在上海市政府实习的中央政治学校学生观察，认为张群“为一沉着有才之人，且能担当责任，处事亦甚精密”，但其精力多半不在地方事务上，又长期不在上海，“对于全市行政及建设事业之进行上，不免发生停顿或缓慢的现象”。尽管如此，张群似乎颇在意此职位。1931年1月，蒋介石曾有意派张群任驻日公使，由熊式辉接任上海市长，令他“甚颓丧”。11月初，为显示收回东北之决心，国民政府于北平成立“接收东北各地事宜委员会”，任命顾维钧、张群、吴铁城等为委员。但张以九一八事变之后“沪市首居冲要。一切对内对外事件，在在均须临时制宜……月余以来地方安谧，而危机四伏，时凛冰渊，亟思防患未然，何敢轻离值守”为由，请辞接收东北各地事宜委员之职。一个月后，果然“危机”爆发，致使他陷入“冰渊”。

        九一八事变爆发后，上海的学生运动持续高涨。12月9日上午，到上海示威的中央大学学生江学乾、北京大学学生许秀岑被不明人士挟持，之后江学乾被救出，许秀岑则下落不明，学生怀疑挟持事件与国民党上海市党部常务执行委员陶百川有关。当天下午，300余名学生将市党部捣毁，5000余名学生将市政府包围一夜，要求张群惩办凶手。张被困府内，被迫与学生谈判，并于当晚下令将公安局长陈希曾停职查办、拿办陶百川。第二天上午，许秀岑被市府秘书长俞鸿钧从公安局水巡队救出，许、俞二人返回市政府后，学生才退出。9日晚，张群致电国民政府行政院，以“地方秩序难以保持”为由而引咎辞职。10日晚，再次致电请辞。上海市政府被围事件重创张群的政治威信，他即时提出辞呈是承担这一重大政治责任的必要动作，而当时南京政局的剧烈变动最终致其下台。因宁粤对峙，蒋介石被迫于12月15日宣布下野。同一天，张群获悉此讯后，坚定去意，再致电行政院辞职。张因蒋下野而选择与其共进退，而蒋下野又使得国民党中央不会极力挽留张。1931年12月底，国民政府改组，林森任国民政府主席，孙科任行政院院长，由孙科实际控制南京政府。1932年1月6日，国民政府任命吴铁城为上海市市长。吴铁城早年加入同盟会，在广东任事日久。在广东时期，吴铁城被视为孙科“太子派”成员。不过，在北伐之后，吴铁城倒向蒋介石，并在游说张学良归顺南京政府及在中原大战中支持蒋等事上为蒋立下汗马功劳。在宁粤对峙时期，他并未赴粤参与起事。就在胡汉民遭软禁后不久，蒋介石在国民党中央政治会议上推举吴铁城为警察总监，“以安粤籍同志之心”。从1931年10月底至11月初，吴又以宁方代表的身份与粤方代表在上海召开“和平统一会议”，足见蒋对他的信任。就在蒋介石此次下野前几天，蒋与吴稚晖、李石曾、戴季陶、吴铁城、陈铭枢、何应钦等商议个人进退，吴铁城力主其“不退”；蒋还向吴谈及孙科“不肖”之种种。这些至少可表明，在蒋的心目中，吴并非铁杆粤派，否则断不会在他面前责备即将上位的孙科。然而，吴铁城的任命出自孙科及粤派之意，可见他同时被蒋、粤两方接受。正如英国驻华公使在给外交部的报告中指出的：吴铁城充当南京政府与广东政府接触的调停人（mediator）。1932年1月7日，吴铁城正式就职。吴铁城任上海市长期间，得到蒋介石的支持；蒋亦通过吴牢牢把控了上海政局。英国驻华大使馆认为，在市长任内，吴铁城是上海的“关键人物”（key-personality），代表中国在这个城市的综合利益。此外，蒋吴二人保持紧密的政治关系，吴在上海起到替蒋防备党内政敌的作用。蒋介石与胡汉民决裂后，胡派坚定反蒋。1932年10月，蒋介石得到密报，得知胡汉民派刘隐芦、孙镜亚、桂崇基等人到沪活动，并与其他反蒋势力，如薛笃弼、徐谦、李烈钧、程潜、陈嘉佑、梁寒操、柏烈武等人在法租界马斯南路125号李烈钧私宅商议。蒋要求吴铁城注意查访。

        1936年5月12日，两广方面发动“两广事变”。至9月中旬，该事变得以和平解决。这一事变给蒋介石提供一个肃清广东省内反蒋势力的绝佳时机。事实上，在7月23日，蒋就订下计划，派吴铁城为广州市市长。翌日，蒋即致电吴铁城，询问其是否有任广州市市长之意愿。而在7月20日，蒋已考虑“沪长人选”，也就是吴铁城的继任者。不过，至7月27日晚，蒋介石决定黄慕松任广东省主席，曾养甫任广州市市长。1937年3月20日，广东省政府主席黄慕松逝世。当天，蒋介石致电广东绥靖公署主任余汉谋商讨广东省政府主席继任人选：“继任人选，能与兄合作者，似以吴铁城为宜，或林云陔亦妥。”22日，蒋介石任命吴铁城为广东省主席，上海市市长由市府秘书长俞鸿钧暂行代理。24日，国民政府正式发布吴铁城的任命。黄慕松在蒋介石解决“两广事变”后任广东省政府主席，他是粤籍人士，又颇受蒋信任。此时中央在广东的军事与政治根基尚浅，黄的继任者亦须符合粤籍与受蒋信任这两点。而吴铁城确是蒋介石的不二人选。缘于粤方背景又亲蒋的派系色彩，吴铁城得以出任上海市市长；出于同样原因，他又离开上海而出掌广东。在任命吴铁城为广东省主席的同时，蒋介石曾考虑由袁良或魏道明继任上海市市长，但后来并未实施。3月31日，吴铁城交卸上海市市长职务，由俞鸿钧代理市长。4月1日，俞氏正式视事。俞鸿钧毕业于圣约翰大学，北伐时参加国民革命，任外交部秘书。1927年，他被张定璠招入上海市政府，最初编辑《市政周刊》，之后升任参议、财政局局长，在张群市政府代理秘书长，在吴铁城市政府担任秘书长。与前几任市长不同，俞鸿钧在党内素无历史与派系支撑，政治地位与实力有限。他之所以能够代理上海市市长，是由于吴铁城的力保。7月27日，行政院令俞鸿钧真除，继任上海市市长。但8月13日淞沪会战爆发，至11月中旬，上海华界全部沦陷，上海市政府事实停止工作。11月16日，俞鸿钧令市府各处局“办理结束”。

 

二、 市政府内部组织架构中的专业与政治

 

       上海市（特别市）政府的最高首长是市长。据1927年7月《上海特别市暂行条例》规定，上海特别市设市长1人，由中央政府任命，任期3年。在市长的指挥、监督下，市政府设秘书处与各职能局办理各项市政业务。从1927年7月市政府正式成立至1937年八一三抗战，除了短时间设置过港务局、公益局之外，上海市政府较为稳定地保持财政局、工务局、公安局（警察局）、卫生局、公用局、教育局、土地局（地政局）、社会局（农工商局）等8个局。《上海特别市暂行条例》规定：“秘书处设秘书长一人，每局设局长一人，由市长呈请中央政府任命之。” 1928年6月《特别市组织法》规定：“特别市政府各局各设局长一人，由特别市市长呈请国民政府任命之。秘书处设秘书长一人，由特别市市长呈请国民政府任命之。”1930年5月国民政府公布的《市组织法》虽未规定院辖市政府局长的任命权，但上海市政府的各局局长仍由国民政府任命。不过市长决定局长人选后，任者一般即视事，待国民政府公布任命，再正式就职。照此而论，局长人选的决定权似乎操之市长之手。但实际的情形并非完全如此，历任市长的确可自行决定大部分局长去留，而另一部分人选则由市长请示蒋介石或由蒋直接指定。有资料称：黄郛市政府的各局局长均由黄自行任命，国民党中央未插手。这种说法不完全准确。上海市公安局既是市政府维持上海治安的强力部门，也是国民政府、国民党中央控制上海的国家机器。上海市公安局局长人选不仅是市长在意的，也蕴含蒋介石的个人意志。首任上海市公安局局长，黄郛属意原淞沪警察厅厅长吴忠信，但吴未允就。而蒋介石向黄郛推荐沈毓麟（字谱琴）。1927年6月5日，蒋介石命黄郛由沈毓麟接替吴忠信任淞沪公安局长（淞沪公安局即淞沪警察厅，市政府正式成立后改组为上海特别市公安局——引者注）。6月30日，蒋又致电黄郛，请他任命杨虎为淞沪公安局局长，沈毓麟任财政部禁烟局局长。杨虎当时任上海警备司令，是蒋介石的亲信，在四一二政变中立下汗马功劳。同日，黄复电称，自己也觉得杨虎任公安局局长为宜，但以沈毓麟的任命已发表多日，且第二天就要与吴忠信交接为由，向蒋建议维持原任命。沈毓麟系浙江湖州人，与黄郛同乡，曾参加辛亥上海光复之役，与黄郛、蒋介石同在沪军都督府任职。沈毓麟就任公安局局长不久，就随黄郛一起辞职。

       张定璠市政府的第一任公安局局长是戴石浮。戴是江西人，与张定璠是同乡，张任东路前敌总指挥部与淞沪卫戍司令部参谋长时，他常作为张的代表。1928年12月初，戴石浮因“江安轮事件”下台,继任者是黄振兴。黄在北伐期间任蒋介石总司令部的兵站总监，后任国民政府参军。此次任命，蒋介石并未通过张定璠，而是直接出面任命黄振兴代理上海市公安局局长。1929年5月，黄振兴升任代理陆海空军总部兵站总监，由袁良代理上海特别市公安局局长。未几，袁良正式任职。袁良于1929年3月底随新任市长张群任市府秘书长，不及两月就调任公安局长。他曾在北京政府任职，后在国民政府外交部任职。从履历看，袁良属典型的南京政府成立之际“政治南伐”的官僚，在沪军都督府与北京政府任职期间与黄郛、张群有交集。日本外务省情报称其为黄郛的心腹。张群任命袁良为秘书长，足见其颇受张的信任。袁任公安局局长期间与市党部关系紧张，后者不断控告他“擅放反动份子”，“藐视党权”，要求市政府查办。1931年2月，袁良辞职，由陈希曾继任。陈希曾是陈果夫、陈立夫的堂弟，曾任黄埔军校教官、国民革命军总司令部秘书、招商局理事会秘书、上海电报局局长等职。他是蒋介石的心腹属下。早在1929年7月，蒋介石就属意陈担任上海市公安局局长。蒋向张群提议，因“上海共党活动甚烈，且小报恶风仍未稍减”，故决定由杨虎任市公安局长，由陈希曾副之；或由陈任局长，杨为督察长，“则对党必能防范较严也”。此次，蒋再度提议陈希曾任公安局长。陈希曾因1931年12月9日市政府被围事件而下台。

        吴铁城担任市长后，任命温应星为公安局局长。温应星出生于广东，曾就读于美国弗吉尼亚军事学院与西点军校，回国后参加辛亥革命，后至北京政府为官，再后到国民政府的军校工作。他上任后，大批广东人进入上海市公安局。温任职仅从1932年1月初至9月初，因公安局五区警署译员欧阳鸿钧恐吓索诈案及该局秘书韩进、第三科赃物股主任章绍毅监守自盗案而引咎辞职。9月5日，文鸿恩就任上海市公安局局长。文鸿恩是广东（今海南）文昌人，陈炯明叛乱时，吴铁城任讨贼军总指挥，他任指挥部参谋；北伐时随蒋介石攻克南昌，任团长；后参与攻克南京及北上追击直鲁溃军的战争。《申报》称他“随吴市长最久，蒋总司令亦甚器重之”。可见，文鸿恩既是吴铁城的亲信，也受到蒋介石的信任。1934年11月12日，文鸿恩病逝。于是，吴铁城向蒋介石推荐军政部航空署副署长陈庆云、前广东省建设厅厅长邓彦华或市公安局督察长谭葆寿继任，均被蒋否决，蒋命吴铁城暂代公安局局长。11月29日，吴铁城致电蒋介石，推荐第七十八师师长文朝籍继任上海市公安局局长，称蒋曾提及文朝籍，“颇属意”。不过当时蒋介石批：“缓。”到12月中旬，文朝籍才被正式确定为上海市公安局局长。这可能与当时蒋有委任何云或蒋孝先的想法有关。文朝籍系文鸿恩族叔，与文鸿恩有诸多相似点，二人同在云南讲武堂毕业，均担任过讨贼军总指挥部参谋，且他长期在军中任职，来沪就职前在江西“剿共”。然而，文朝籍任职后一个多月，就以“积劳之余，旧病复发”为由，提出辞职，获吴铁城批准。但文氏辞职的真正原因很有可能是1月初蒋介石发现他曾私运枪械到上海，并责问其过。文朝籍的继任者是蔡劲军，由蒋介石向吴铁城推荐。蔡劲军是广东（今海南）万宁人，就读于吴铁城创办的广东警卫军讲武堂，后进入黄埔军校二期，曾任蒋的侍从官与南昌行营总务处处长。可见，蔡既是蒋介石的部属，又与吴铁城有同乡、师生之谊。综言之，历任市长均谋求其信任者担任公安局局长，但最终起决定性作用的往往是蒋介石。除了公安局之外，蒋介石对社会局局长人选亦多关注。吴铁城任市长后，麦朝枢任社会局局长。麦朝枢于1932年1月11日到局视事。不及一月，他就以“时局严重（即“一•二八”事变——引者注），难以应付”为由，向吴铁城提出辞呈。4月初，他再度请辞，理由除了时局原因外，还有“个人见解，不能﹝与﹞环境相通应”。4月30日，吴铁城致电蒋介石称：早已决定更换麦朝枢，原拟萧同兹接任，但萧被任命为中央通讯社社长，故请蒋决定社会局局长人选。翌日，蒋介石批复，社会局长“最好请由沪市党同志保荐一人，惟现任沪党部委员者避荐，以免注目”。5月12日，蒋向吴铁城推荐吴醒亚任该职。几天后，吴铁城委吴醒亚接任。

       吴醒亚曾加入同盟会，历任广东国民政府军事委员会秘书、国民革命军总司令部秘书；南京国民政府成立后，任安徽省民政厅长、代理安徽省主席、湖北省民政厅长。他是蒋介石的亲信，也是CC系骨干成员。吴任社会局局长几个月后，又担任国民党上海特别市党部执行委员会常务委员。陶百川称，吴醒亚“老谋深算，权重势大，连吴市长都得让他三分”，负责协调上海党政军各机关的防共反共工作。另外，吴醒亚也担负监视吴铁城的任务。1934年底，蒋介石与吴铁城因上海南市“红丸案”发生信任危机，当时吴醒亚就有意取代吴铁城。可以说，吴醒亚是蒋介石控制上海局面的一枚重要棋子。1936年8月4日，吴在江西庐山病逝，社会局局长由教育局局长潘公展兼代。除了上述市公安局与社会局局长人选外，蒋介石对其他局长人选并不十分关心。如1936年1月，招商局总经理出缺，蒋介石向行政院副院长兼财政部长孔祥熙建议由蔡增基继任。2月，吴铁城向蒋介石推荐时任上海市银行总经理的徐桴继任上海市财政局局长。蒋介石批示：“由兄自定可也。”在一般情况下，市长可决定各局局长及秘书长之任免，而市长的更替又往往造成市政府内主要官员的异动。据安克强的研究，从1927年至1931年，上海市政府的各局局长流动性较大，而1932年后则保持较大的稳定。这主要是因为1932年前上海市政府历三任市长，市长换人，意味着各局局长也要易人。1932年1月吴铁城就任上海市市长后不久，曾在市政会议上表示：“对于前任用人行政，亦不愿多事更张。”不过，在吴铁城上任之初，秘书处除了秘书长俞鸿钧之外，其他人员均被替换；除卫生和工务局长继续职务外，其他各局局长也均被替换。安克强还指出，黄郛与吴铁城两位市长偏好选任同省籍之人担任各局局长。除了地缘（同省）之外，历任市长选择秘书长与各局局长时还更多考虑到业缘，甚至还有血缘因素。当然在很多情况下，地缘与业缘关系是重叠的。如在黄郛任市政府中，秘书长吴振修、公用局局长黄伯樵、土地局局长朱炎、财政局局长徐鼎年与公安局局长沈毓麟均是黄郛任职沪军都督府或北京政府时期的部属或同僚。而工务局局长沈怡是黄郛的妻弟，朱炎是其姨丈。黄柏樵、朱炎与沈怡在张定璠市政府中得以留用。待张群继任之际，黄郛又将此三人介绍给他，“分记职务”，三人继续担任原职。在上海市政府中，公用局、工务局、卫生局的执掌属纯市政性质，历任局长均是专业人士，而且较少更迭。在1927年至1937年间，工务局仅沈怡一任局长。沈怡曾留学德国，并有在其他城市从事市政工作的经验。公用局先后有两任局长，首任局长黄柏樵历任黄郛至吴铁城四届市政府。因1932年12月京沪沪杭甬铁路管理局局长陈兴汉辞职，铁道部委任黄柏樵继任，上海市政府即任命徐佩璜代理公用局局长，不久后徐佩璜正式任职。徐佩璜曾留学美国麻省理工学院，研究工程学，回国后历任五洲药房工程师、上海市社会局第二科科长、市政府参事、教育局局长、市政府专员等职。卫生局也先后有两任局长，首任局长是胡鸿基，继任局长是李廷安。二人均为医学专业出身、留美博士，并均曾在淞沪商埠卫生局任职。1932年10月胡鸿基车祸身亡后，卫生局局长由曾任卫生局科长的李廷安继任。

        在市政府各主要官员中，秘书长往往是市政府的“大管家”与市政的执行长。由于历任上海市市长为党国要员，时常不在沪办公，在市长离沪时，一般由秘书长代理市长职权。因而这一职位往往有很强的政治性。历任秘书长吴振修、周雍能与袁良无不与历任市长有很深的个人关系。不过，之后俞鸿钧长期担任秘书长，多系专业考量。俞鸿钧在张群任市政府时代理秘书长，吴铁城上任后正式任命，其秘书长任职直至1937年7月。

 

三、 上海市党部对市政府的人事渗入与权力牵制

 

       在上海特别市政府正式成立前，1927年6月16日，南京国民政府训令上海市政府遵照陈果夫、丁惟汾、钮永建、胡汉民等人向国民党中央政治会议提出的“整理上海办法二十一条”。其中第四条规定：上海市党部在未得到中央许可之前，不得干涉上海市之行政事务；第五条规定：上海南北工巡局、警察厅、电话、电灯、自来水、电车公司、浚浦局、会丈局等均归上海市政府各局管理，他处不得干涉。这一提案的主旨是统一上海市内事权，打造强有力的市政府，并保持其行政独立。但事实上，上海市党部曾极力谋求在市政府中的权力地位。上海特别市政府正式成立后，市政府与市党部各自独立。而且，市党部中掌握实权者绝大部分属CC系。这就意味着上海市党、政两个系统的派系色彩是不同的。相较而言，市党部激进，常在政治活动中持强烈的意识形态；而市政府保守，与党务系统疏离，党政关系一度十分紧张。1930年初，英国人费唐（Richard Feetham）来沪调查上海租界问题。据他观察，上海市党部“欲对市政之进行，行使其伟大之势力”，党务人员经常对市政府的政策“发表其坚决意见，有时且要求直接控制市政府”。对市党部而言，“直接控制市政府”的最佳方式是党部干部进入市政府担任局长。此举不仅是个人谋取权位，而且可借内部职员轮替之机，使党部人员进入政府。例如，1932年初潘公展担任教育局局长，即有大批市党部人员进入教育局。在国民党上海市党部的重要干部中，潘公展长期在市政府任职，曾担任社会局局长、教育局局长。在黄郛市政府中，潘公展任农工商局局长。1928年8月，农工商局改组为社会局，潘任局长。因1931年12月发生市政府被围事件，潘公展辞去社会局局长。不过几个月后，市长吴铁城调任原上海市教育局局长徐佩璜为市政府专员，任命潘公展为教育局局长。徐为此在对记者谈话中称，吴告诉他，“并非因鄙人能力不足、办事无成绩，维以党国首重教育，党与教育，应成一片”。的确，吴铁城此时曾向蒋介石提出“为上海市教育局长以谋与党融成一片”，任命潘公展为教育局局长。亦有人称，当时市党部的CC系分子不断抹黑徐佩璜，并向吴铁城施加压力，为潘公展夺取教育局局长。

        然而，国民党上海市党部的重要干部进入市政府任职的企图并非都能实现。国民党“特种调查报告”显示，上海市党部的吴开先等人于1929年拟定“大上海计划”，当时除了潘公展已经担任社会局局长外，计划由陈德征任教育局局长、吴开先任公安局局长、王延松任财政局局长，但最终只有陈德征得以如愿。1929年4月，张群任命时任市党部执行委员陈德征为教育局局长。北伐前，陈德征被叶楚伧延揽进上海《民国日报》工作。四一二政变后，陈德征成为国民党上海市党部中最具实权的干部之一。在教育局长任上，他积极推动收回租界教育权。但是，陈德征因为行事过于激进，招致蒋介石对其十分不满。1930年10月13日，他晋京时被蒋扣押，直到1931年12月17日才被释放。陈德征被扣是国民党上海市党部权力渗入上海市政府的最大失败。而有时候，上海市政府方面亦会主动介入市党部内部矛盾，以压制党部权力。在很长一段时间内，国民党上海市党部的真正权力掌握在吴开先手中。张群对吴开先“常以党部名义向市府要挟，不胜其扰，以致衔恨异常”，在1931年下半年曾利用市党部内倒吴与拥吴两派势力斗争之机，授意潘公展联络和组织倒吴力量，并给予经济资助进行倒吴运动。总体而言，国民党上海市党部的重要干部进入市政府任职绝非易事。一是由于1931年后市党部渐脱激进色彩，权力上已趋向弱势。正如时任英国驻上海副总领事思高特（A. L. Scott）的观察：“上海的国民党地方党部影响力正在衰落，……市政府的官员在他们愿意忽略党组织时就能够这样做。这使得地方党部现在仅在劳资争议问题上有存在感。”在“训政”时期，与政府部门相比，国民党地方党部普遍无权，导致党的工作越来越朝向“纯党务化”。国民党党务部门既没有实际的“权”，在意识形态上的“势”也越来越没落。二是由于CC系在党务系统中的日益壮大，使国民党派系隔阂越发凸显，造成党部人员更难进入政府。王延松是上海市党部的重要干部，历任市党务指导委员与监察委员，并任上海市商会常务委员，是市党部控制上海工商界的重要人物。陈立夫曾向蒋介石请托，希望蒋让吴铁城任命王延松为市政府办的上海市银行行长，最终无果。此后，陈果夫又向蒋请托，称王延松“在上海商界十余年来努力不懈，前请求银行事既无希望，如钧座在上海有其他可提拔之处，还请注意”。以当时二陈在国民党中势力之大，受蒋介石信任之深，尚不能将上海市党部的干部推荐进入市政府，可见市政府对党务系统及CC系排斥力之强。

       1927年至1937年间的上海市（特别市）政府是当时中国最具现代化意味的市政公权力机器之一，在当时上海这一中国最繁华的都会中，市政府要承担各项现代市政业务。该市政府主要官员的人事构成较偏重专业，除公安局、社会局两局外，其他局、处首长多属无浓厚政治背景的“技术官僚”。据研究，相比同一时期其他城市，上海市政府的专业化程度较高。这一人事结构对市政制度化有很大影响。然而，上海市政府每一任市长均倾向任用与本人有业缘、亲缘、地缘等关系的官员，市政府人事构成专业化的背后有极强的“人治”因素。黄郛与张群任用的黄柏樵、朱炎、沈怡、徐鼎年、袁良等人均无国民党背景，而有一定专业背景。但“专业”与“政治”并非截然对立。无论这些人是否被时人或研究者归入政学系，不可否认的是，他们在政治取向上与黄、张二人有相当高的同质性。南京国民政府成立后，国民党推行“党治”，而地方实行“党政分开”，地方党部与政府分别自成系统，且常互有争夺和冲突。在1932年前，强势的上海市党部力图通过各种方式渗入市政府，并对市政府有相当大的掣肘。之后，市党部的激进程度减弱，党政关系趋缓，但市党部成员在市政府人事构成中仍占一定比重。而且市政府在处理一般市政业务的同时，亦须承担防共反共、控制民众运动与民众团体及意识形态宣教的使命。因此，“党治”一直未在市政府的权力格局中缺位。

        与地方实力派控制的省份不同，地方层级的“党政分开”并不代表当时的上海市政府可自外于国民党内的权力竞逐。大致而言，1927年四一二政变是国民革命与国共关系史的分水岭，也奠定了其后十年国民党在上海市的权力体制。后者往往为人所忽视。蒋介石从此牢牢掌控上海的局面，以致党内反蒋派系在市政府中难有厕身之地。在当时，上海市市长的更迭充满政治性，往往与蒋个人的异动紧密相关。在五任上海市市长中，除了桂系将领张定璠以及俞鸿钧于1937年4月后短暂代理外，黄郛、张群与吴铁城均是蒋的政治盟友或亲信。此外，蒋还亲自决定上海市政府部分局长的任免，有意运用派系政治维系及平衡上海市政府的权力格局，确保各派势力均效忠自己。正如抗战前王子壮所见：蒋对其部属采“用兵”之法驾驭，“政军党财各以一路人马为主力，且又可以收互相牵制之效”。简言之，上海市政府人事构成中的专业化与“人治”“党治”，共同影响了上海市政府的权力格局。