作者李怀印为美国德克萨斯大学奥斯汀分校历史系教授
原文载《近代史研究》2018年第5期，注释从略
关于民国北京政府时期（1912—1928）中央及地方各派系之间的政治和军事角逐，无论在国内还是国外的中国近现代史研究领域，都曾一度成为重点议题之一。在国内，除了两套以《北洋军阀》命名的资料丛书之外，有关此一时期军阀政治、军事和关键人物的著述次第出版。在西方尤其是美国，此一专题的研究也曾在1970年代至1990年代初兴盛一时，关于各个主要派系及其首领的活动，均有专著出现。但近二十多年来，随着中西史学界的兴趣从政治史特别是宏观的政治事件和主要历史人物，转移到更为具体的历史现象或制度、观念的研究，传统意义上的北洋军阀政治和军事研究已经趋淡。在国内史学界，虽然有关北京政府时期的人物、制度，全国及各地经济、社会、文化变迁的论著仍层出不穷，但专门探讨此一时期军阀政治和军事的有份量的研究已不多见。英文学术界更是如此，除少数关于民国史的著述涉及北京政府时期，研究军阀现象和相关人物的学术著述更属凤毛麟角。本文试图在国内外现有研究基础上，对北京政府时期各军阀派系的兴衰过程重新梳理，但出发点和视角跟过去有所不同。大体上，以往对北洋军阀历史的认识，多被置于革命史或现代化史的叙事架构之下。在革命史叙事里，北洋时期相关著述的主调是突出军事割据、政治分裂、对外妥协和社会动荡，从而为以五四运动为中心的思想解放和以国民革命为起点的政治变革大潮的涌动起铺垫作用。而在现代化叙事里，关注的焦点从过去的消极、负面的内容转向较为正面、向上的内容，诸如政府、法律、出版、教育、工商业和市政建设等从传统走向近代的种种迹象。
本文则把侧重点放在影响北京政府时期军阀势力兴衰的一些较为关键但过去未受到足够重视的因素，并把此一历史过程置于世界史特别是现代国家形成的视野下加以分析。所谓现代国家的形成，作为一个政治学和历史学界的议题，兴起于1970年代。由于不满于流行一时的现代化理论对所谓政治现代化的抽象空洞乃至意识形态化的描述，一些立场持中或偏左的学者倡导回到历史过程之中，重新认识欧洲现代国家的成长过程。最早的研究突出了战争在国家形成过程中的关键作用，认为正是国与国之间的竞争和交战，驱动这些国家为了抽取用于战争的财源而走向权力集中化、政府体系科层化和军队的常规化、正规化，同时也改变了欧洲的政治版图，使欧洲从原来数百个大小不等、形式不一的政治实体，经过数百年的兼并、重组，到19世纪变成了由数十个主权国家所构成的国际体系。而在战争背后，各个国家所处的特定的地缘格局、财政状况以及由此所产生的军事实力，驱动各方展开角逐或结盟，最终决定军事较量的胜负和国家形成的结局。最近几十年来关于欧洲现代国家形成过程的研究，主要在这些方面着力，并且将那些形成中的现代政权称做“财政—军事国家”（fiscal-military states）。随着研究的深化，关注的焦点也从当初的财政和军事变革内容本身，转向寻找财政与社会经济结构之间的关联，或者另辟蹊径，从欧洲国家中世纪以来的政治文化传统和法律制度的演变中寻找现代国家的起源。
对近现代中国的国家变革历史的认识，当然不可照搬源自欧洲历史经验的研究路径和相关概念。中国与欧洲（主要是西欧）各国的早期近代（15世纪晚期至18世纪晚期）以及近代（18世纪晚期工业革命发轫以来）历史的最大不同在于，中国到18世纪中叶亦即清朝的鼎盛期，已经形成了比较固定的疆域，与周边各国划界相对明确，并拥有一个高度集权的官僚制的政府体系以及一支庞大的常备军。此时的欧洲刚刚形成独具特色的受“国际法”制约的“主权国家”体系，中国虽然身处这一体系之外，但是已经具备欧洲各国经过数百年的“国家形成”过程才发展起来的一些最基本特性，所以不妨谓之“疆域国家”（territorial state），以区别于欧洲的“主权国家”。或因其具备与早期近代欧洲国家相仿的若干基本特征，而谓之“早期近代疆域国家”（early modern territorial state）。中国的现代国家形成，实际上是一个从早期近代疆域国家向现代主权国家转型的过程，而不同于大多数欧洲国家经过帝国的衰落和裂变、国与国之间的竞争和重组，向民族国家过渡的过程。不过，关于近代欧洲国家的形成历史的研究，在方法论方面仍有值得借鉴的地方，特别是其对地缘政治和财政构造所起作用的重视。所谓地缘政治，主要是指处于竞争中的政治实体所控制的特定地域的位置和规模、该地域所拥有的人力物力资源，以及与其他竞争对象之间所构成的战略关系；而财政构造则指政治实体赖以运作的收入、支出的结构、渠道和规模，尤其是主要由税收和信贷所构成的财力及其对国家的军事实力所起的决定性作用。地缘政治和财政构造之所以值得重视，是因为它们在很大程度上决定了国与国之间竞争的态势和结局以及现代国家的形成路径。那些具备地缘优势和财政实力的国家，往往会打造一支比其对手更为强大的军队，通过战争击败乃至消灭对手，成为竞争中的赢家；而条件相反的竞争者则会成为输家，遭受前者的吞并或支配。从地缘和财政的角度理解军阀势力的消长，对于理解近现代中国国家转型的独特路径有其价值。北洋时期是中国近现代史上一个承前启后的关键时期。承前，是因为在它之前的清朝数百年间，中国曾经是一个具有若干早期近代特征的疆域国家，并且在其最后的半个世纪开启了向近代主权国家过渡的过程，同时避免了所有其他帝国所经历的疆土四分五裂的结局，从而奠定了现代中国作为一个主权国家赖以生存的疆域基础；启后，是因为以1926年北伐战争为起点，特别是在1927年国民政府定都南京之后，中国又重新开始了在全国范围内政治上走向统一和集权的过程，最终经过历时数年的国共内战，在1949年基本完成了此一转型过程。从清朝经北洋到南京政府时期，现代中国国家的形成是一个各历史环节相互连贯、不可隔断的过程。但过去学术界对北洋时期在现代中国国家转型过程中的意义认识不足，对这一时期的历史的认知过多强调军阀混战和政治失序。在解读各军阀势力的相互角逐和兴衰过程时，大体上侧重于以下两种因素的诠释。其一是军阀派系内部的私人关系，即派系首领和各级军官之间的友朋、同僚、亲信、乡邻乃至血缘等纽带对派系的形成和消长所起的作用，认为这在源自晚清北洋集团的各支军阀派系身上尤为明显，由此所形成的军阀势力具有封建性和保守性。其二，对于1920年代由国民党所领导的或者受国民党影响的各支地方政治军事势力的崛起，则较多地强调意识形态宣传和民众动员能力所起的作用，认为其具有不同程度的进步性和革命性，不可与“旧军阀”同日而语。对于源自北洋军集团的各支旧军阀与国民党旗帜下的新势力之间的不同，做这样的刻画大体上可以成立，但也不可过分强调它们的差异。国民党首领蒋介石在其崛起和巩固个人权力过程中，同样依赖传统私人纽带，重用跟自己有同乡、师生、亲属关系的下属，或用结拜方式拉拢各地军事首领。所谓旧军阀，也并非不讲意识形态。部分派系首领在对外交涉时，为国家利益或个人名声计，往往持鲜明的民族主义立场；而国民党的早期领袖人物，也或许会为了自身集团一时的利益而丧失应有的民族立场。
因此，我们还需在私人关系或者意识形态之外，另从地缘和财政的角度，进一步认识北京政府时期军阀势力的消长及其对现代中国国家转型的意义。对于军阀兴衰背后的核心动力，本文拟以“集中化地方主义”（centralized localism）这一术语加以概括。首先，整个北京政府时期的各支竞争势力，本质上是地方主义的。中央政府无论是在名义上还是实质上都已经大部分或者完全地失去了对各地方的控制权；各省的督军、都督、省长或其他名号的军政首领所组成的军阀派系各霸一方，控制了所在区域的军事、财政和行政权力和资源。其次，这些军阀势力或派系能否或者究竟在多大程度上击败自己的对手，成为竞争中的赢家，端看其内部政权建设的集中化程度，亦即在其所置身的特定地域内，动员和利用各项资源，打造其财政和军事实力的能力。那些拥有固定地盘，且地理位置优越，同时又通过建立高度集权的行政制度、正规化的军队组织、有效的社会控制体系，更重要的是依靠有效的税收制度和信贷杠杆，从而积聚了雄厚财力的地方政权，最具军事竞争的潜力，终将在各地方势力的角逐中脱颖而出；而那些没有固定地盘且未致力打造高度集中化的资源动员和抽取机制的地方势力，将会在竞争中败北。最具竞争力的一方，总是地缘优势最为明显、资源动员机制的集中化程度最高的一方，它击败所有对手，使自己由地方政权变成全国政权。现代中国国家的形成过程，是一个集中化的政权建设通过各地方势力之间的角逐，由区域走向全国的过程，并非遵循欧洲先行者们所经历的自上而下的路径（比如法国和英国，其国家权力的集中化和行政体系的科层化均系从中央向地方拓展）；相反，在清末“新政”时期自上而下的类似实验失败后，中国所走的是自下而上的路径，一如德国、意大利和日本等国家建设的后起者，由强大的区域政权在统一国家和建立全国政府的过程中起带头作用。
然而，1916年袁世凯复辟帝制的失败及其去世，为接下来十年间各派系之间的权力竞争打开了大门。虽然中央政府依然存在，但其财政十分脆弱，因为1922年以后各省供款（解款和中央专款）不复存在，而且1921年以后来自“关余”（大部分海关税被海关税务司保留作为偿还外债和战争赔款）的财政收入也因为用来抵押公债而消失殆尽。 “盐余” （1913年以后大部分盐税也被留作偿还外债）在1910年代曾是国内财政收入的最大来源，到1920年代也在减少，至1926年已不足900万元。因此，北京政府不得不日益依赖外国借款和发行公债，但随着政府的举借能力下降，其财政收入也从1917年1.37亿元左右缩减到1922年的1.26亿元左右，到1926年只有约2900万元（表1）。
与北京政府的匮乏形成鲜明对比的是各省军阀的财政和军事力量的稳步增长。按照来新夏等学者的说法，北洋军阀三大派系在1920年6月直皖战争爆发前夕分别控制如下省份：（1）皖系，占据山东、山西、安徽、浙江、福建、陕西、甘肃和新疆八省以及热河、察哈尔等区；（2）直系，控制直隶、江苏、河南、湖北和江西五省以及绥远、宁夏等区；（3）奉系，统治东北奉天、吉林和黑龙江三省。此外还有一些势力较小的派系，如占据广西的桂系（包括一度控制两广的以陆荣廷为首的旧桂系和1924年以后李宗仁等为首的新桂系），以及控制云南且一度占据贵州的滇系。
（二）奉系之崛起
奉系的情况截然不同。其领袖张作霖自辛亥后便控制了驻守奉天省的新军27师，并以此为根基占据了奉天督军和省长职位，1916年后又新建第29师，吞并第28师。在完全控制了奉天之后，张作霖通过举荐姻亲鲍贵卿成为黑龙江省的督军，于1917年将其势力范围伸展至该省。张作霖自己也接受了北京的任命，于1918年担任东三省巡阅使，正式成为东北的军政统治者。通过任命亲信担任督军以控制邻近的省份，就此而言，张作霖与皖系和直系领袖建立各自派系的做法并无区别。张作霖本人也谈不上有什么政治理念或原则，但他重用那些对他忠心不二的下属，因此能吸引不少人才。不过张氏之所以能在各军阀派系的角逐中最终胜出，主要还是因为他充分利用东北相对孤立的地理位置，将东北三省变成了一个独立的且在行政、财政和军事上高度集权的实体。为实现这一目标，张作霖于1922年4月直奉战争失利之后，宣告独立于北京政府，切断东三省与直系控制的中央政府的政治联系。1922年9月，张作霖引进公务员考试制度，依据个人能力招纳不同层次的政府官员，力图使东北的行政体制正规化。张作霖还改组了自己的军队，用日本或北京军校毕业生替换了大部分土匪出身的中低级军官；扩大了东北讲武堂的规模，以培训自己的军官，并召集高中毕业生进行集训，为服役做好准备。为根除军队中的私人网络（高级军官多为结拜兄弟），张作霖把原有的三个师（第27、28、29师）和新成立的一个师重组为27个混成旅和5个骑兵旅，任命自己的亲信为其领导。东北的行政和军事统一对奉系意义重大，它避免了三省之间的内部冲突，确保了政治稳定和社会秩序，让东北免于困扰关内各省的频仍战乱，还能让张作霖调动三省资源，实现其战略目标。为了扩大和维持军力，张作霖通过几个渠道来创造财政收入。除了征收田赋和工商税之外，奉系还从事大规模政府投资，范围包括矿业、木料、纺织、电力、制糖和国防工业，最重要的是铁路网建设。它还使用金融工具，以创造额外税收，如发行公债，印制“奉票”，在1917年至1924年初一直保持币值稳定，因而在东北地区广为流通。简言之，奉系的强项，在于能将东三省整合成单一的行政、财政和军事实体。这个实体中的三个省，分开来看，没有一个算得上是中国的富省。例如，1925年江苏省预算收入1660万元，远高于奉天省（东北三省中最富的省）；另外两个内地省份（四川和广东）的岁入高于或接近奉天（表2）。但是问题在于，对于关内各军阀派系来说，同一个派系内部各省的财政资源均落入控制该省的督军手里，没有任何一个派系领袖能够一手控制所辖各省的全部资源。而在控制了整个东北之后，张作霖能够从所有三省中抽取财政资源以供其军备建设；三省的年收入总额达2730万元（表2），这还未包括他通过发行公债和印刷纸币创造的额外收入。因此，他的财力超过关内任何一个督军。
东北与关内的地理隔绝，也有助于张氏在与内地军阀派系的争斗中取胜。在控制东三省之后，张便介入与华北、华东地区军阀的对抗，借此来扩展其军事和政治影响力。他会趁各军阀派系互斗之际，冒险出兵关内。一旦失着，可轻易地从关内抽身而退，保持其在关外的基地毫发无损；然后再集中全力，在东北积蓄足够的财力和军力，等待下一个入关时机。在关内各支军阀连年混战、耗尽资源之后，他确实成功了。这种地缘优势，加上奉系与关内各派系在财政构造方面的不同，以及由此所带来的军事实力上的差异，使得奉系最终在中国北方各支军阀中胜出，并控制住北京政府。
（三）小省强人
广西省的例子也可以看出地缘的安全屏障和地盘的集权控制，对于军阀们生存和做强的重要性。广西位于西南边陲，位置偏远且相对孤立，也为胸怀大志的地方强人们提供了有利条件。广西的军事强人最初是陆荣廷，自1911年起他便统治该省长达十年，后来因其成功剿匪和维持地方安宁，而被当地人怀念。陆荣廷于1917年打败广东的竞争对手，统治这一邻省长达三年，其影响力也达到鼎盛。然而，广西作为其根据地毕竟资源有限，制约了他的军事扩张，很大程度上导致他无力面对广东新兴势力的竞争（其核心指挥官的倒戈对他更是致命一击）。相比之下，1924年以后取代他统治广西的新军阀们更加成功。其他各省军阀常常为了独自控制某块地盘而相互争夺，广西的几位新强人李宗仁、白崇禧和黄绍竑，却能非同寻常地联手合作，共同打造一支统一的政治军事力量——事实上，广西的有限地盘和资源，使得他们中的任何一位都无法经得起内耗；因此，对于他们来说，最好的生存策略就是合为一体。新桂系非常清楚，这个贫穷省份的有限收入极大地制约了他们的军事潜力，所以他们采取了与阎锡山在山西截然不同的办法来积蓄其财政和军事实力。这个办法被总结为“三自政策”：一是“自卫”，即军事建设。由于缺乏足够的财政收入来支撑一支相当规模的常备军，他们选取社会军事化路径，推行所谓“三寓政策”，即“寓兵于团”“寓将于学”“寓征于募”。因此，在1937年卢沟桥事变爆发后广西成为全国动员最快的省份，两个月内即招满足够的士兵，组建4个军和40个团。二是“自治”，旨在清除腐败官员、培养合格干部；更重要的是，在保甲制度下重建乡村社会，由乡长或村长兼任学校校长和民团头领，力图建立高效、廉洁的基层政权。三是“自给”，即致力于投资制造业、采矿业和交通项目，推动义务教育和高等教育，发展林业和农业 。有研究者提出，新桂系的这套做法，不宜简单等同于区域主义（regionalism），因为其目标是使广西成为“一场民族主义运动的一部分”；这些桂系领导人既是区域主义者，又是民族主义者，相信“有层次的民族主义”理念，即以当时的区域主义作为手段，以达到未来的民族主义目标。
（四）赢家与输家
与那些成功的派系形成鲜明对比的第三个例子，是四川的各支军阀。事实上，四川有着产生一个有全国竞争力的强势军阀的理想条件。该省地处西南边陲，有群山包围，与其他省份相对隔绝，而其内部大面积的盆地是中国最肥沃的地区之一，有着高度发达的农业和高度密集的人口。在全国各省中，四川的耕地面积最大（1.51亿亩），人口最多（4700万）。该省的政府年度预算一直位居全国第二，在1910年代末和1920年代约为1250万两，仅次于江苏省。然而，正因为其面积如此之大，又是如此重要的税源和士兵来源，省内省外的各路军阀都想各分一杯羹，结果没有任何一路军阀可以独占全省。经过辛亥革命后的长年竞争和混乱之后，1918至1919年出现所谓“防区制”，使该省变得支离破碎。在这个制度下，全省被分成15个（或更多）防区，每个防区有若干个县（少则9或10个县，最多的达33县）。各防区的部队给养均靠区内的税收。四川南部和成都市周围的大多数防区，落入来自邻省云南和贵州的军阀之手；其余防区则归四川本地势力。尽管有一个省政府存在，各防区的军阀都把所占地盘变成自己的独立王国，自行委任区内的政府官员、征税并截留那些本应解送省政府或中央的税款。为保卫或扩大所在的防区，各路军阀年复一年地你争我夺；因此，四川的军事开销也是全国最高的，在1925年超过2600万元，是当年全省财政预算的两倍。四川的分裂和混乱一直持续到1935年，才实现国民党政府统一控制。在此之前，行政和军事的分裂，使得任何一个四川军阀都无力在国内政治中发挥与该省的财富和人口相匹配的影响力。再看在帝制和民国时期富甲全国的江苏省。在1910年代末和1920年代初，该省预算收入超过1600万元，远远高于其他各省，而其实际财政收入也与预算相差无几，每年约在1500万元，这还不包括从该省拨出的海关税和盐税（总额超过2000万元）。但是有两个因素阻碍该省成为全国范围内强大的军事竞争者。第一是地缘格局。江苏地处长江下游，平原遍布，与邻近各省之间没有任何地理障碍可以用来隔绝和保护自己。作为中国最富饶的省份，它是外来军阀们争夺的目标，但由于各派系的竞争，没有任何一个军阀能够长期独霸江苏。令军阀们无法以集权的方式持久控制江苏的第二个因素，是该省存在一个强有力的绅商阶层，对军阀们试图从该省榨取过多税收进行了有效抵制。从民初至1927年，为了维持其合法性，统治江苏的军阀们一直很注意地方精英的舆论，偶尔会向后者让步。当地士绅们提出“军民分治”“苏人治苏”，试图阻止督军干涉省内行政事务，尤其是省政府的关键职位（包括省长和财政厅长）的任命，坚持应由本省人而不是由外省人来充任。江苏绅商的顽强抵抗极大地限制了军阀们榨取地方资源和扩张势力的空间；也正因为这一事实，尽管该省的财政收入高于其他各省，但它在1919年的军费开支预算却只有390万元，占财政收入的23%。1925年军费开支预算为610万元，占财政收入的36%，仅相当于同年四川省军费开支的23%。相比之下，1919年和1925年全国的军事开支分别占政府收入的46%和105%。
最后，让我们来看广东的情况。广东的繁荣程度和税收水平仅次于江苏。孙中山于1917年8月起任广州军政府大元帅，1921年4月后任民国“非常大总统”，但影响力仅及于广东和广西。他力图建立一支强大的军队，以铲除军阀和统一中国，但屡遭失败。不过，在其去世仅一年后，国民革命军便开始北伐，且出人意料地仅用不到十个月的时间，即打败了长江中下游的军阀，进一步北上清除了关内的奉系势力，并于1928年6月推翻了北京政府。1928年12月，东北军阀张学良宣告易帜，服从新成立的南京国民政府，孙中山统一中国的梦想，终于变成了现实。国民革命军不同于军阀武装的地方，在其受苏俄的影响，用政党组织加强军队的凝聚力，以党代表制消除军阀式的自行其是，避免军权分裂，同时注重以反帝、反军阀的意识形态灌输士兵，力图克服下级对上级的私人忠诚，使部队成为所谓“党军”。但国民革命军之所以能一路取胜，最主要的原因是其无可匹敌的财政实力。其财力的发展分三个重要步骤进行。第一步，是在广东建立牢固的财政—军事政权，使国民党势力得以发动北伐，并在数月内占领华南的大部分地区和长江中下游流域。第二步，是在占领上海后与江浙财阀结盟，通过不断出售公债来迅速增加财政收入，为国民党持续北伐提供补给。第三步，是在1928年12月统一全国后恢复中国的关税自主，并很快使关税成为中央政府最重要的财源，1920年代末和1930年代初约占其全部岁入的60%（表1）。
（一）广东与北伐
统一广东之后，国民党政权的财政收入逐年激增。1925年，随着国民党迅速扩大对该省的控制，其税收从上半年的大约400万元增至下半年的1220万元，全年税收超过1600万元，是1924年（860万元）的近两倍。在接下来的两年，国民党在广东的财政收入，增长更为显著，1926年为6900万元，1927年达9650万元，是1924年的十倍多，也是清末数年广东省岁入（3740万两）的2.4倍。不过，全省的统一并非国民党财政收入暴涨的唯一原因，更为重要的因素是宋子文所采取的一系列财政措施。宋是哥伦比亚大学的经济学博士，1925年9月担任国民党政权的财政部长和广东省财政厅长。他的措施可以分成以下几类：（1）政府财政收支的集中化。例如从驻守各地的部队手中接管征税权，终止商人包税，禁止各军政机构截留税款，向新占领区域派员建立地方财政机构，直接对省政府负责。（2）征税机构的科层化。例如将现有的各自为政的印花税、赌博税、禁烟税征收机关归财政部统一管理，在财政部内建立统计部以增强会计和审计能力，建立一个全省范围内的武装来稽查商品走私；最重要的是通过公开考试的方式招聘财政部公务员，并惩罚官员的腐败行为。（3）主要税源的整顿。例如调整印花销售渠道，对酒精和鞭炮征收印花税，并对所有商品的印花使用加以标准化（1926年的印花税从60万元增加到304万元），对煤油征收特别税（在1926年下半年创造了200万元收入）；调查沿海的沙地并征税（年度增额超过100万元），通过禁止走私垄断鸦片销售（该项来源的半年收入从1925年的200万元增至次年的900万余元）；调查并审计对所有国内货物的厘金征收，1926年1月增加税率20%，次月再增加30%（该项来源的年度收入因此在1926年增加了两倍，达到近1600万元）；对所有货物征收 “国内税”，普通商品税率为2.5%，奢侈品税率为5%（始于1926年底，每年约征收500万元）；发售公债（到1926年9月达2428万元），以取代过去靠中央银行发行大额纸币，从而保障了银行信用，也避免了通货膨胀。这是一个令人印象深刻的清单。这些措施汇聚在一起，创造了一个集权、有效的行政管理体系，能够充分调动全省的财政资源（该省的经济发达程度仅次于江苏，而在国内外贸易上甚至超越后者），结果令人惊讶。自从宋担任财政部长的仅仅两年时间里，广东省的年度税收增加了十多倍，到1927年已超过9000万元。在参与武力竞争的国内各派势力中，国民党的财力是最雄厚的。多年以来，奉系曾是国内最具实力的派系，1920年代中期东北三省的年度财政收入超过2700万元，其他军阀势力无法望其项背；在1924年打败直系并控制北京政府以后，在华北已无任何对手。但是国民党势力在广东的崛起改变了这一局势，而支撑国民党势力迅速崛起的，则是宋子文所推动和建立的一个集权且富有效率的财政机器，调动了该省的各路资源，并使其发挥到极致。
宋在广东的财政手段是强硬的。作为该省的最大财源，厘金和杂税覆盖了几乎所有种类的商品和服务，且税率之高前所未见。1925年以后统治广西、后来加入北伐的李宗仁，因此如实地把宋在广东的措施描绘为“竭泽而渔”“横征暴敛” 。然而宋的政策奏效了，这些措施所产生的充足收入，为国民党军队在1926年北伐成功提供了不可或缺的财政支撑。根据宋子文的一份财政状况报告，1925年10月至1926年9月，广东国民政府的财政收入总额达8020万元，其开支也增至7830万元，其中6130万元（占78.3%）用于军事。直到1926年11月，当国民党完全占据湖南、江西、福建和湖北省，并准备挺进河南和长江下游区域时，广东省依然是其获取税收的唯一来源。在北伐进入河南、浙江和江苏之后，每月的军事和战争开支增加了730万元 。宋曾得意地声称，“唯历来革命根据地唯有广东一省，以一省而供给中国全国革命之需用。最近纵横中原，北伐经费，全赖广东”。无疑，北伐的成功与各种因素有关，包括国民党军队高涨的士气、严格的纪律以及民众的支持，还有来自广西的军队及冯玉祥部队的合作，另一方面，也由于长江中下游的军阀们缺乏协调。但是国民党军队之所以能够在战场上保持战力并获得胜利，关键在于其兵力的迅速扩充（从北伐开始时的13万人迅速发展到1927年初的55万人），武器和弹药的充足供应，以及对士兵们的慷慨津贴，如果没有来自广东省的无可匹敌的财政收入，所有这些均不可能发生。
（二）北伐之推进
相比之下，蒋之所以能够崛起为国民党的新领袖，并在随后的北伐中战胜华北军阀，最重要的原因是他控制了上海以及最富庶的长江下游地区，因而能够充分利用这一区域丰富的财政资源。蒋出生于浙江，曾于1920年至1921年在上海证券物品交易所做过经纪人，该交易所由曾做过上海总商会会长的虞洽卿经营，这些背景对他与那些多来自浙江的上海财阀们建立联系非常关键。为了与蒋合作，虞很快于1927年3月创立了上海商业联合会，以取代曾经支持过军阀孙传芳的组织紊乱的上海总商会，并表示他对蒋的国民党军队的公开支持。蒋抵达上海后，便采取行动清除共产党。在1927年4月南京国民政府成立两天之后，蒋正式成立苏沪财政委员会，15名成员中有10位系来自上海和江苏的商业和金融领袖，并由上海银行联合会主席陈光甫任主任委员，其主要职责便是为国民政府筹集资金。作为交换，蒋允许该委员会在任命和管理国民政府的所有财政机构上有完全的自主权。委员会的第一个举措，便是在1927年4月向蒋介石提供两笔短期贷款，数额均为300万元。更大的一项举措，是支持国民政府在1927年5月发行3000万元的公债，由政府此后通过提高海关税率2.5%所获得的额外收入作为担保。为此设立了一个由14人组成的委员会来管理通过发行国债募集的资金，其成员多为来自江浙的商业领袖。1927年10月，国民政府又发行2400万元国债，仍以海关税新增收入作为担保。然而，销售如此巨额的国债，对蒋和购买者都是一项巨大挑战。对蒋来说，要维持新成立的南京政府，巩固对江浙的军事控制，都急需大量资金，通过出售公债及时募集足够的资金，“军政党务之命脉全在于此”。为此，蒋在1927年5月写信求助于陈光甫：“党国存亡，民族荣辱，全在此举（指出售政府公债）。”而银行家和企业主们则试图以各种借口减少或拖延购买被分摊的公债。因此，蒋不断采取强制性措施。例如，面对公债出售进展缓慢的局势，他强迫中国银行上海分行预付1000万元以满足军事开销的紧急需求；对曾为武汉国民政府提供资金的该分行经理，以“阻碍革命”和“有意附逆”的罪名相威胁。对于那些未按要求购买足够公债的企业主，他下令逮捕企业主本人或其家人，还以其曾资助军阀的反革命活动为借口将其财产充公。但这些胁迫手段只能一时有效，不能成为其筹措资金的常规办法。因此，当1927年10月销售另一笔4000万元公债时，因购买系自愿行为，进展极为缓慢。身陷与武汉国民政府旷日持久的对抗，加上北伐部队出师不利，在徐州被北方军阀击败，蒋只好在1927年8月暂时辞去总司令职位，让武汉和南京之间进行和解，也使自己有时间重新建立起与上海财阀之间的私人联系。
不出众人所料，蒋在1928年1月重新上台，此时的局面已大为改观：武汉国民政府成员已前往南京，加入那里的国民政府；蒋本人也于1927年12月与宋美龄完婚，成为宋子文的连襟；最重要的是，宋子文在蒋恢复总司令职位之前，便已接受了南京政府的财政部长职位。有了宋的帮助，南京政府的财政状况在1928年迅速改善。自出任财政部长六个月之后，通过银行贷款、出售公债以及征税等手段，宋子文为国民政府筹集资金计达1.9亿元。这笔巨额资金使得蒋可以再度北伐，并于1928年4月对奉系发动全面攻势。在战争高潮期间，宋子文被要求每5天提供160万元。事实上，他不仅做到了，而且所筹集的资金远多于规定数额。国民革命军于1928年6月占领北京，北伐至此达到顶峰。南京国民政府于6月15日正式宣告全国统一。然而，这更多地是反映了国民党的政治决心，而非国家的现实，因为奉系虽从北京撤退，却仍控制着东北三省。要挺进东北的广大地区，击败奉系军队，这将是国民党人最具挑战性的任务。恰在此时，曾抵制日本控制东北的张作霖，于1928年6月4日死于日本关东军所策划的爆炸中，其子张学良成为奉系的新领袖。张学良于1928年12月29日正式接受南京政府的领导，全国各省由此正式统一于蒋介石麾下。
世界历史上中央集权的统一民族国家的崛起，大体上可分两种不同的路径。一是先行者如英国、法国及其他一些西欧和西北欧国家。这些国家早在10-13世纪便通过征服实现了扩张和巩固其领土的目标，进而形成涵盖全国的中央集权的君主制；在接下来的几个世纪，它们通过消除各种中间势力（诸如教士、土地贵族、城市寡头或封建骑士）的自主权，建立常备军以取代雇佣兵，并扩大政府官僚机器，以增强其征税和军备能力，从而将君主对国家的间接统治变成了直接统治，由此巩固了国家权力。另一路径流行于较晚才出现的那些现代民族国家，诸如德国、意大利以及19世纪幸免于欧洲殖民统治的亚洲国家。这些国家在现代国家建设过程中最大的挑战，是其国土四分五裂，多个区域性政权并存，或者由列强间接支配乃至直接统治其部分土地。所以，后进国的国家建设，首先意味着统一国土，扫除外来支配势力。因此，不同于先行者的建国轨迹（即国家权力自上而下地向地方渗透），后进国的国家建设往往是从区域向全国铺展，始于地方财政—军事政权之间的相互竞争。每个地方政权为求生存都致力于行政体系的集中化和军事的现代化，其中最强大的一方在打败所有竞争对手或者驱逐外国势力之后最终崛起，建立了全国统治。德国和意大利均沿着此一路径，在1871年次第完成统一。同一年，日本的大名也在推翻幕府后，纷纷将各自的领地奉还新成立的中央政府。对于这些后进国来说，地方势力在现代国家建设中起了最具决定性的作用。
作为近代国家建设的后来者，中国走的是自下而上的第二条道路，这里谓之“集中化地方主义”（centralized localism）。它源自晚清的“地方化集中主义”（localized centralism），人们很容易在太平天国以后军事、财政和用人权力的下移，与民国初年省级军事强人和军阀派系的崛起之间，找到各种直接或间接的联系。但是，它与晚清的地方化集中主义又有着根本的不同。首先，民初的地方势力拥有自己的完全独立于中央的军队、财政乃至行政体系，且这种独立性是公开的、不加掩饰的，甚至是合法的；那些独霸一方的军事强人，都用自己所创设的一套冠冕堂皇的说辞或纲领，为辖区内自成一体的建设项目加以合法化。而19世纪后半期各省督抚的自主性通常都是以一种临时的权宜措施或者掩蔽的、不合法的手法出现的。其次，更为重要的是，它们与中央政权的关系完全不同。晚清的中央政权虽然不能完全掌握地方的财源及那些作为权宜之计而设置的临时机构的用人权，后来也无法控制“新军”内部中下层军官的任免，但是，清廷始终控制了那些封疆大吏以及清末新设置的军政机构关键职位的任免权；对于中央与地方之间的财政收入的再分配以及军队的调配和使用，也有最终的决定权。地方疆吏只能在中央许可或容忍的范围内，在自己的辖区内便宜行事，但绝不能公开对抗中央。归根到底，晚清的中央与地方关系，仍具有“集中主义”的根本特征，地方的自主性是在中央集权的前提下存在和运作的。而民初的地方强人和派系首领，则拥有对辖区内的军事、财政资源和行政体系的完全控制权，可以不听命于中央，甚至公开与中央叫板，以武力推翻当政者，具有“地方主义”的本质特征。最后，晚清地方化集中主义虽然对于整个王朝在内乱和外患中存续下来甚至一度走向“中兴”至关重要，但是也导致中央对地方的控制变得日益脆弱。一旦掌控地方资源的汉人精英失去对朝廷的认同，这种控制便不再有任何效力，这正是清末最后几年出现的局面。辛亥易帜期间，那些拥兵一方的督抚们纷纷宣告独立，便不足为奇。相比之下，民国早期的地方强人和派系首领虽然不听命于中央，但并不寻求独立，相反，他们均以民族主义为号召，以全国的统一为职志，并往往把阻扰统一、破坏和平当做攻击对方的借口。事实上，实现全国统一，不光是军阀们为掩饰自己滥用武力的说辞，通过战争手段打败对手也是在分裂和混乱中赖以自存和壮大实力的最佳途径。
相较于早期近代以及近代欧洲民族建国的历史经验，民国早期各区域竞争势力的军事和政权建设，也呈现出反差明显的不同路径。研究者发现，一个国家或区域政权的财政军事实力的高低，归根到底取决于那里现存的经济和社会结构。 那些拥有庞大的农村人口、商业化经济发展相对滞后的国家，在应付战争及其他政府行为时，往往难以增加收入（收入主要来自土地税的征收），因此只能扩大财政机器，建立专制主义政权，以强制手段“动员”农村地区的财力和人力资源。另一方面，那些拥有高度发达的商业经济、资源丰富的地区，相对容易通过征收商业税和地主精英的财产税，获得足够的收入，因此不必建立一个中央集权的官僚体制，而是朝着宪政政府发展。查尔斯·蒂利对欧洲近代国家的研究，据此进一步区分了三种不同模式，以阐明经济如何制约国家活动：在“强制密集型”地区，农业占主导地位，统治者为了发动战争及其他活动，倾向于依赖人头税和土地税，为此建立了庞大的征税体制，并让地方精英在其中握有各种权力；在“资本密集型”地区，由于商业经济的存在，国家倾向于依靠更易获取的关税和消费税，将信贷资金作为国家的收入来源，因此导致中央权力受到限制和分割。在这两种理想类型之间，存在着第三种模式，即“资本化强制模式”（capitalized coercion），国家同时从土地和商业贸易中获取资源，创造了双重国家结构，在这一过程中，土地精英既要直面金融家的挑战，同时又要寻求合作机遇。这样的划分，对于理解北洋时期各个军阀的兴衰有参考价值。在内地人口众多但资源贫乏、经济上主要以传统农业为主的省份，独霸一方的地方势力只能依靠强制手段，以土地为对象，最大程度地榨取财源。以四川省为例，控制该省各防区的大大小小的军阀不仅每年征收田赋的次数频繁，有的多达10至14次，而且用预征田赋的办法搜刮财富，个别地方在1934年甚至预征田赋数十年，最晚预征到2009年。这里只有罗掘俱穷、“强制密集”的搜刮方式，却没有认真的地方近代政权建设。与此截然不同的是广东国民党势力和东北奉系集团为代表的另一种地方政权形态。他们不仅致力于打造一个集中、统一的地方政权，财源也主要依靠当地较为发达的工商业和现代金融业，同时也未放弃对乡村资源的榨取，其政权建设路径更接近于蒂利所谓的“资本化强制模式”。
因此，东北、广东和其他省份多个地方政权的崛起，从更为宽广的国家转型视角来看，是中国长达一个世纪之久的国家重建过程中最为重要的突破，开启了中国走上国家权力重新集中和国土重新统一的道路。这些地方势力的国家建设的努力，可以跟世界其他地区的国家建设过程中最令人激动的时刻相提并论。例如，奉系控制下的东北，如果其发展进程不受到日本的阻碍，很有可能与国民党势力一争高下，甚或在统一中国过程中扮演着类似普鲁士在德国的角色。国民党在财政部长宋子文领导下，努力在广东打造一个强大、健全的财政体系，对国民党崛起起到关键作用，这在很多方面与皮埃蒙特—撒丁王国的财政大臣（后来的首相）加富尔遥相呼应，后者曾使意大利北方的这个王国在统一整个半岛的过程中起到主导作用。但是中国至少在以下几个方面不同于其他后进国。首先，它地域辽阔，相比其他小规模的国家，有更多的国内竞争对手在争夺国家统治权。实现国家统一和权力集中，对于中国的国家建设者来说是更为艰难的目标。第二，中国的地缘政治环境比其他后进国家更严峻，因为它所面临的威胁来自比中国更强大、更富有的列强，尤其是极具侵略性的邻居日本，始终构成中国追求统一的最大障碍。第三，德国和意大利在国家统一之前，便已建立了一个强大的、集权的地方政权，而民国初期的各个地方政权尽管已在军事建设、经济重建和权力整合方面作出诸多努力，仍只停留在国家建设的最初阶段。它们中的每一个，距离建成一个发达的经济体系、高效的行政机制和强大的军事机器的目标，都还有很长的路要走。对于从1920年代后期开始统治全国的国民党政权来说，怎样巩固其统治，并将中国变成一个真正统一、集权的民族国家，仍然是接下来几十年最具挑战性的任务。
最后，在北京政府和南京政府时期国内各地方势力相互竞争和绞杀的背后，我们还应该看到它们在中国政治统一问题上所结成的共识 。各个军阀势力在军事上的自主及其对各省的实际控制，本来为它们各自建立独立的主权国家提供了肥沃的土壤，这在现代世界的其他许多地方已经司空见惯。的确，边陲省份的军阀们，尤其是东北三省的张作霖，广西省的陆荣廷和后来的李宗仁、白崇禧，云南省的唐继尧和后来的龙云，以及山西省的阎锡山等，都已经把自己的省份变得了实际上独立的政权，不受中央政府的行政控制。尽管如此，却没有任何一个军阀公开挑战中国作为一个领土完整的单一国家的观念。恰恰相反，每当某个军阀或军阀派系对其敌手发起进攻之时，事先总要发表通电，攻击对方破坏国家统一，声称自己出兵是为了捍卫政治统一和国家利益，或者是为了全国的和平及秩序，或者是为了保卫约法，反对当政派系的独裁和滥权。在多数时候，这些通电只不过是冠冕堂皇的借口而已，他们的真正意图是扩大地盘，或者阻止对方吞并自己的地盘。不过，各路军阀在中国的政治和领土统一上的共识又是真实的，这一共识阻止了任何一方公然分裂国家，或将自己掌控的地盘出卖给外国列强，以换取后者的军事援助。事实上，为了使自己的统治正当化，控制中央和地方各省的军阀们都不遗余力地或者至少是摆出姿态去捍卫中国的边疆。个别时候，那些控制南方或西南部分省份的地方势力也建立起自己的权力中心，挑战北京的中央政府的合法性，但没有哪个军阀试图脱离中国，另建一个独立国家。这种致力于中国的政治和领土统一的共识反映了一个事实，即民国时代的政治精英，包括那些大大小小的军阀，大多继承了帝制时代所遗留下来的关于族群和政治认同的传统价值观，以及晚清以来日渐流行的民族主义观念。因此，尽管民国早期出现旷日持久的政治紊乱和军事竞争，尽管中央政府软弱无力，而国土又如此广袤，其族群和政治构成又如此多样，中国依然能够作为一个单一的政治实体幸存下来，避免了分裂为多个独立的国家，避免了把自己的领土割让给外国列强。这不能不说是中国现代历史上的一个奇迹。
