作者贾钦涵为上海交通大学人文学院助理研究员
原文载《近代史研究》2017年第4期，注释从略
1931年底蒋介石被迫下野，翌年复出后不再担任国民政府主席、行政院院长。在“蒋汪合作”的权力架构内，蒋介石虽能较为顺利地贯彻自己的施政理念，但“蒋主军、汪主政”的格局使蒋介石无法以军事委员会委员长的身份，绕过行政院、财政部和中央银行等机构，直接支配财政资源和国家金融工具；蒋介石统揽的军事和直接控制的军队，所需经费必须受制于财政预算的相关规定，即便是可以支配的经费，也不得不通过央行系统来进行拨划存取。况且，此时的中国银行、交通银行名义上为“政府特许银行”，实际上仍处于商股控制之下，蒋介石能够直接调配使用的金融资源甚为有限。在此背景下，蒋介石迫切需要建立一个直接受其控制的金融机构。
1933年3月，蒋介石以军事委员会委员长兼豫鄂皖三省“剿匪”总司令的名义发布公告：“现为兴复农村经济、供给农民资金并促进农业生产之改良进步起见，特创办豫鄂皖赣四省农民银行……并特许发行‘一角’‘二角’‘五角’流通券三种，十足准备、随时兑现，无论何地何业均应一律通用，不得抑勒拒绝、妨害信用。”4月1日，豫鄂皖赣四省农民银行在汉口正式开业。值得注意的是，该行由“豫鄂皖三省剿匪司令部”核准成立，之前仅获得行政院会议大体通过特许设立，后经财政部会同实业部审查该行条例，直到1933年6月27日才被“暂行准予备案”。在筹设四省农民银行期间，国民政府美籍财政顾问杨格（Arthur N. Young）提出农民银行不应拥有纸币发行权，并认为这将使全国货币流通更加混乱。财政部部长宋子文也不主张在内地设立农民银行之类的金融机构，反对政府直接介入和干预地方金融市场。虽未获得财政当局的支持，蒋介石仍坚持其创办农民银行的设想，并力主赋予其纸币发行权。1932年12月19日，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部秘书长杨永泰致函蒋介石，称宋子文对使用“路电附捐”救济农村金融之议反应冷淡，请求在四省农民银行成立之前，先行印发小额流通券，以资流通使用。蒋介石于次日回电表示赞同：“所见各方处置甚是，流通券请即照准发行可也。”1933年四省农民银行条例颁布后，蒋介石以“内以充实本行运用之资金，外以增高农民融通之额度”为由，命令农村金融救济处处长郭外峰按发行一角、二角、五角三种小额流通券，并依照现金准备六成、保证准备四成的标准办理该券准备金。四省农民银行运营初期，由于资本微薄、营业区域有限、社会认同度低，该行流通券发行总额至1934年底只有566万余元。该行成立初期发行的流通券均是小额角券，直到1933年9月30日才开始发行流通一元券，这在客观上也制约了其纸币发行量快速扩张。四省农民银行在最初成立的一年内，主要经营业务尚集中于农业信贷与农村救济。1933年7月，蒋介石曾指示四省农民银行将调查、救济农村经济作为各省分行的“惟一任务”。然而，随着1933年底第五次“围剿”军事行动的启动和推进，四省农民银行开始更多地担负起军事经费调拨、国营企业贷款等主营业务之外的工作，然而由于钞票面额小、发行量低，难以满足这些“新业务”的需求。1934年1月，为解决钞票短缺的状况，在蒋介石的支持下，“豫鄂皖赣四省农民银行湖北省银行发行兑换券准备金公库”（简称“两行公库”）在汉口正式成立。湖北省银行董事沈肇年担任“两行公库”主任，副主任由蒋介石表弟孙经镶出任，二人共同负责筹备发行。依照章程，两行领用发行券前应先交纳相应的十足准备金（六成现金准备、四成保证准备），持券人可随时向公库兑现硬通货，流通额和准备金则定期接受公开检查。从1934年3月1日开始，以湖北省银行名义发行一元、五元、十元三种兑换券，券面加印“汉口豫鄂皖赣四省农民银行湖北省银行公库兑现”字样。
蒋介石之所以选择湖北省银行与四省农民银行合作建立钞票发行公库，主要原因有三点：其一，湖北省银行于1928年成立后，经营妥善、资本雄厚，发行的辅币券和银行券信用卓著，不但在本省各县市广泛使用，甚至还在湖南、安徽、江西、四川等省流通。其二，湖北省银行的总行设立于汉口，这里不仅是华中地区经贸、金融、交通的中心枢纽，而且靠近国民党军队“剿匪”主战场，便于向前线调配资金。其三，湖北省银行早在1929年就通过美国钞票公司印制了2000万元面额的纸钞，一直被国民政府财政部扣押在中央银行总行，由于当时中国国内纸币印制技术低劣且制作周期较长，对于想在短期内扩大发行的银行，这批巨额纸钞显然是难得的“稀缺资源”。蒋介石通过几番交涉，最终说服宋子文将这批钞票拨还湖北省银行，作为利益交换，该行同意与四省农民银行组建公库，协助其扩大纸币发行。“两行公库”成立后的一段时期内，保持着比较稳健的纸币发行速度并比较好地遵守公开的准备金检查制度。直到1934年7月底，公库共计发行257万元，实行十足准备，其中现金准备154.2万元，保证准备102.8万元。相对于已经印制好的2000万元钞票，这样的发行规模是相当保守的。1934年9月，新就职的四省农民银行第二任总经理徐继庄向蒋介石当面提出，请求准许增发五元、十元流通券。对此，蒋介石颇为犹豫，认为如果贸然增发大额钞券，财政部很难予以批准。徐继庄则坚称：“本行发行主旨系与其他商业银行竞争，与中央银行无所冲突，即将来中央统一发行制度实施，本行发行可以首先取消，以为表率。且财部最近对于浙江地方银行、农商银行等尚予以发行权，似不致独靳于本行。”蒋介石最终勉强批准了徐继庄的提议，并指示他将四省农民银行增发、注册两案一并递交财部审核。但在财政部部长孔祥熙的质疑之下，蒋介石不久又电令徐继庄：“如中央准本行发五元与十元之钞币，则上海设立分行时决不可发行五元与十元之钞币。”财政部之所以限制四省农民银行上海分行印发大钞，显然不愿让该行钞票在江浙地区流通以免扰乱当地金融市场，而蒋介石在增发农行钞票一事上也表现得较为克制。
四省农民银行资历浅薄、信用不足，但又亟须扩大纸币发行额，因此徐继庄转而向“两行公库”“开刀”。1934年11月，徐继庄忽然以“豫鄂皖三省剿匪总部”的名义，从公库提取200万元到福建使用，并拒交准备金。“两行公库”主任沈肇年认为，若无准备金，则整个兑换券信用都会受到影响，而且章程规定兑换券只限在豫鄂皖赣四省内行使，不能越境到福建地区流通。徐继庄的“违章行事”显然得到了蒋介石的授意。11月5日蒋介石电令徐继庄解散湖北省银行保管库、收回钞本，并将该行钞票收归行营管理监督。徐继庄回电称，解散公库、收回钞本可以遵办，但如果公库钞票收归行营管理，一旦引起社会误会，湖北省银行原发行的辅币券600余万元势将同受挤轧，鄂省全境金融必引起波动。在徐的劝说下，蒋介石于11月15日致电湖北省主席张群，同意让两行协商解决该问题。湖北省银行理事会主席贾士毅和四省农民银行常务理事朱孔阳商议后认为，若贸然解散公库，不仅影响“两行公库”兑换券的信用，也会累及两家银行各自发行的钞券，因此建议蒋介石暂时采取“农行收回钞本，公库暂维现状”的办法。经由张群、杨永泰等人劝说，蒋介石同意在公库所存钞票“交还行营保存”的前提下，允许公库推迟到旧历正月之前解散。最终，“两行公库”于1935年1月宣告撤销。公库存有的1220万湖北省行未签字钞票遂被农行接收保管，后经财政部核准加盖“中国农民银行”标识并在市面发行，直至法币改革之后仍在使用。“两行公库”的运行体制无法满足蒋介石自由调配资金的现实要求，这是引发解散公库事件的直接原因。1934年底发生的这次冲突，明显暴露四省农民银行有限的金融功能已经与该行在政治、军事领域的实际地位和作用不相匹配。四省农民银行作为中央财政体系之外由蒋介石直接掌控的金融机构，在很大程度上纾缓了国民政府财政当局对蒋介石的财经束缚，而拥有和扩大纸币发行权则是确保该行履行这一“职能”的必要条件。
随着蒋介石对江西红军完成“围剿”和平息“福建事变”，国民党军队逐步向东南、西南、西北地区扩大势力，四省农民银行的业务经营范围和资金流动区域也随之超出豫鄂皖赣四省，因而必须进一步扩大其营业区域和纸币发行额，以满足蒋介石新的军政需要。在蒋介石的多次催令下，1934年底至1935年4月，四省农民银行先后在福州、厦门、上海、杭州等地设立分行，并启动西安、兰州分行的筹设工作。为了适应新的政治军事需要，蒋介石开始筹划赋予四省农民银行以更高的权威，将其改组为“中国农民银行”。然而，在改组成立中国农民银行一事上，国民政府中央层面出现较大分歧。1935年3月13日，蒋介石致电汪精卫、孔祥熙、陈公博，将四省农民银行起草的《中国农民银行条例》和《中国农民银行组织章程》由武昌行营正式送达行政院及各部委，请求“核准备案施行”。一方面，行政院院长汪精卫于次日即回电表示“硕画至佩，俟条例章程送达时，当即与财实两部切实研究，务促其成”；另一方面，财政部、实业部却在行政院会议上质疑农行条例章程“与公司法及银行法规未尽符合之处甚多”。“扩张营业区域及改变名称”的申请虽然获准备案，但尚不能合法经营，必须“由财政、实业两部邀同该银行经理人列席审查，就法理事实详加讨论，妥将条例章程修正，再行由院提请中央政治会议核定”。对此，汪精卫向蒋介石表示“弟自当力促其依序于法律事实均得圆满解决也”。应当说，汪精卫支持蒋介石改组成立中国农民银行是“蒋汪合作”格局中的应有之义，在同时期进行的中国银行、交通银行改组过程中，汪精卫通过在行政院和中央政治会议的政治运作，对蒋介石统制金融的改革主张同样给予了积极配合。与汪精卫相比，孔祥熙的态度则显得颇为冷淡。1935年2月4日，蒋介石为使中国农民银行顺利成立，特意电嘱四省农民银行总经理徐继庄和常务理事王澄莹，指示该行在改组后应由孔祥熙担任理事长。3月26日，四省农民银行举行第21次理监事联席会议，决议该行采取“理事长制”，由理事长、常务理事代表理事会主持全行一切事务，并推孔祥熙任理事长。然而，孔祥熙从国家财经管理者的立场出发，并不希望农行继续独立于中央财政体系之外，因此财政部对该行改组一案迟迟不予核定。
在汪精卫的支持下，蒋介石得以按计划于4月1日宣告成立中国农民银行，但围绕纸币发行权问题，蒋介石与财政当局的矛盾依然存在。4月9日，钱币司司长徐堪向孔祥熙呈报“中国农民银行条例草案修正案”，称“经会同实业部派员审查……原送条例章程，核与公司法及现行银行法规，未尽吻合。所拟发行农业债券及农民流通券，为原四省农民银行条例所订定；前经行政院令准备案，自应准予照列。此次新条例草案第十二条，复规定得发行兑换券。查兑换券与流通券，其性质并无区分，该行早经发行农民流通券，于新条例草案第六条第十一项，亦经明白订入，此条似应删去，以免重复”。4月10日，孔祥熙批复“如拟办理之”。正如徐堪所言，兑换券和流通券均为纸币的别称，在语义上确实不存在本质差异，然而财政部所提出的修改意见却暗藏玄机。在四省农民银行拟订的新条例草案中，以单独条款明确规定该行改组后拥有纸币发行权；财政部则希望将农行发行纸币的权力限定在该行“营业范围”的名目下（即“新条例草案第六条第十一项”），目的在于强调农行钞票专用于调剂农村金融的“特殊性”，而淡化其作为普通银行钞票在全国市场流通使用的“一般性”。6月4日，国民政府正式公布《中国农民银行条例》，第11条规定：“中国农民银行得发行兑换券，其发行条例另定之。”一方面，中国农民银行已成功获得中央政府法定许可的纸币发行权；另一方面，农行纸币发行条例却未能同时出台，这意味着该行纸币发行权界定依然模糊不定。
1935年11月3日，国民政府正式颁行法币政策，规定以中央银行、中国银行、交通银行三行所发行的钞票定为法币，一切公私款项收付均以法币为限，三行以外各银行流通的钞票，其发行数额以截至11月3日流通总额为限，不得增发，由财政部限期以中央钞票换回，各行纸币发行法定准备金须悉数交由发行准备委员会保管。根据新币制，中国农民银行钞票未被认定为法币，该行所有钞券及发行准备金应由中央银行负责接收。11月7日，孔祥熙电告中国农民银行，财政部已派员“即日接收封存该行全体发行现金准备、保证准备，及已印未发、已发收回新旧钞券”。收到该催缴令后，周佩箴、徐继庄联名向蒋介石上书，称“此次规定法币，以中、中、交三行所发行者为限，而农民银行不与焉。今后复兴农村开发西南西北，农行负责甚重，如该行钞券不能与法币一体流通，势必大受打击。可否商取孔部长同意，通电布告准予一体流通，请核可”。11月8日，在尚未收到蒋介石回电的情况下，中国农民银行以“分支行处帐表未齐”为由，回复孔祥熙称该行暂不能“移交封存”准备金及钞券。同日，周、徐二人致电杨永泰，请其直接出面向蒋介石转呈农行的“苦衷”，并提出“各行处多在内地，钞券流通与农民经济关系至为密切，当此变更币政之始，最易滋生误会”，再次请求蒋介石“通电各省市政府缮发布告，对于职行钞券与法币一体流通，不得稍存歧视，务乞俯赐施行，不胜感祷之至”。杨永泰随即将此电文转呈蒋介石，并在“拟办”一栏中将11月7日周、徐二人的致蒋电文全文抄录，作为“办理意见”请蒋介石核示。对于杨永泰缮写的拟办意见，蒋介石一笔勾销，以强硬的口吻批示道：“不能以一个行叫我自犯其法。何得如此？”如上文所述，徐继庄在1934年申请发行五元、十元流通券时，曾当面向蒋介石承诺“将来中央统一发行制度实施，本行发行可以首先取消，以为表率”，如今却又出尔反尔，蒋介石对此极为不满，难掩愤怒之情。
此时蒋介石之所以不愿授予农行法币发行权，其主要原因有三：首先，法币改革是当时国民政府所面临的“头等大事”，蒋介石迫切希望此次改革顺利完成、万无一失。长期以来，蒋介石始终主张尽早统一全国的纸币发行权。由于受到美国白银法案的影响，中国财政金融在1935年濒临崩溃的边缘，通过实行法币政策统一币制成为国民政府的必然选择。几年之后，蒋介石在1941年第三次全国财政会议上回顾1935年法币改革时说道：“我在民国二十四年视察各省与入川的时候，见到各省各地币制之复杂，真是使人害怕，因此研究到民生之痛苦与社会之黑暗，各种弊端的症结，皆在于此。由此更推想到如果国家对外一有战事，则财政经济更将混乱不堪，直将制国家的死命，所以我国如要实行民生主义，而且能够应付内外一切艰危，惟一要务，就是在财政经济上，必须统一币制。”不难看出，1935年的法币政策是关系到国民党政权生死存亡的重大决策，蒋介石不可能因为农行发行权这样一个局部性的问题而置法币改革的大局于不顾，二者孰轻孰重蒋介石心中自然有数。其次，孔祥熙继宋子文出任财政部部长和中央银行总裁之后，蒋介石与中央财政当局的紧张关系得到很大缓解，蒋介石更倾向于和孔祥熙合作，积极谋求财政当局的协助。1933年10月28日，宋子文在拒绝向蒋介石提供2000万“剿匪”经费后愤然辞去财政部部长之职。其继任者孔祥熙竭尽全力在军费问题上支持蒋介石，在1934年国民政府预算中，军费支出高达4.4亿元。此后经协商，若干军事开支项目改换名目，军费数额名义上减为3.3亿元，但“军费支出实际并未减少”，其中年度“剿匪费”2407万元，由财政部划拨南昌行营的军事特别费则一年高达4440万元。以“剿匪”前线江西省为例，蒋介石部队每月的“剿匪”经费大多通过中央银行拨付给南昌行营。由于蒋介石主要仰赖财政部和中央银行供给军费，所以他在处理中国农民银行问题时不得不充分考虑财政当局的意见。再者，1935年6月4日国民政府正式公布《中国农民银行条例》，该行的人事管理制度随之发生较大变化，即由董事会取代原来的理事会负责行务，财政部部长孔祥熙亲自担任董事长。1935年初，蒋介石曾以筹设分行名义，电令闽浙京沪等省市认缴农行股本各25万。2月27日，蒋介石又电告湖南省主席何键，要求湖南照甘肃、浙江等省先例加入股份。如果说之前农行理事会在法理上是对豫鄂皖三省“剿匪”总司令部负责，那么豫鄂皖三省“剿匪”总司令部裁撤之后，该行既已改组为全国性的官股银行，在名义上就必须对财政部以及入股的各省政府履行责任，而不仅仅是对蒋介石一人或某一军事机关负责。因此，蒋介石在处理相关问题时不便过于“任性”。
蒋介石就取消农行纸币发行权一事表态之后，发行准备管理委员会、中国银行总管理处、中央银行业务发行局纷纷致电中国农民银行，催促办理移交手续，而农行仍以“各分支行处发行帐表尚未寄到”为由一再推脱搪塞。在此拖延期间，徐继庄除电令各分支行拒不移交外，亲自赴南京恳请蒋介石切勿停止农行发行钞票，并趁国民党召开五届一中全会之机，联合各省主席以农民银行股东资格联名向蒋提出呈请。徐继庄虽只担任农行总经理这一不起眼的职务，但其父亲徐青甫不仅是蒋介石的早年恩师和重要幕僚，并且与蒋介石的亲信黄郛、杨永泰过从甚密，徐继庄因而敢于“顶撞”财政当局的命令。另外，徐继庄深知中国农民银行是蒋介石亲手建立的金融机构，具有极强的“私属”性质，他认定蒋介石其实并不愿轻易牺牲农行的利益。无论蒋介石如何看待徐继庄等人的“联名请愿”，这一政治风波无疑让孔祥熙颇为难堪。1935年12月初，孔祥熙突然提出辞去财政部部长一职，蒋介石极为担心币制改革会因此半途而废，“心甚不安也”。此时正值国民党五届一中全会召开之际，“蒋汪合作”的政治格局因汪精卫遇刺而被打破，即将出任行政院长的蒋介石正积极谋求国民政府内部的政治稳定与权力平衡。与此同时，华北局势迅速恶化，相继爆发“冀东事件”和“一二·九”运动，国民政府被迫宣布首都、武汉、淞沪三区进入戒严状态。在此牵一发而动全身的敏感时刻，蒋介石必须尽快控制局面、维护中枢稳定团结，尤其不愿因农民银行一事处理不当而引发市面和政局的动荡。最终，孔祥熙向蒋介石妥协并继续担任财政部部长兼中央银行总裁，财政部则于1936年1月20日公布中国农民银行发行办法，准许该行以1亿元为限发行钞票，与法币同样行使，规定其中至少应以5000万元经营土地及农村放款，发行准备金全数交由央行保管，并强调“发行区域应注重于陕甘川滇等边远省区”。2月10日财政部正式发出训令：“复查中国农民银行为复兴农村而设，前经立法院议决、国民政府公布条例，赋予发行特权。现在决行法币统一发行，所有该行之钞票，已由部核定与法币同样行使。”至此，中国农民银行名义上拥有了法币发行权。
孔祥熙虽然对中国农民银行暂做让步，但实际上并不希望该行拥有真正的法币发行权。他一方面拒绝给予该行买卖外汇的权力，另一方面对于农行订印进口钞票、扩大发行区域等也多有限制。法币政策宣布当天，中央银行同步规定法币对外汇价为1元兑换英金1先令2便士半、美金29元7角5分、日元103元，并根据各国汇价涨落进行调整，通过中央银行会同中国、交通两行无限制买卖外汇实行“钉住政策”，维持法币汇价平衡。从本质上讲，此时法币已摆脱银本位，转而采行管理汇兑制。为了使财政部独揽法币控制权、维持法币的币值和信用，孔祥熙决不允许农行染指外汇买卖。对此，徐继庄于1936年4月16日密电呈请孔祥熙，要求农民银行加入法币发行银行行列，孔祥熙则予以彻底拒绝：“现在复兴经济、救济农村，系属该行主要业务。该行本可遵照条例所定发行农业债券，以为通融农业资金之用，本所负责任，努力进行。如舍己耘人，同负外汇责任，该行在国外既无准备，如贸然担此重责，对于买卖外汇，何以应付？亦属不自量力，殊违政府设立该行之初意。且自该行发行钞票一万万元为限，与法币同样行使以后，中外人士业已啧有烦言。如再变更成案，准予加入法币发行银行，更将引起怀疑，影响甚大，碍难照准。”孔祥熙回复徐继庄的电文语气不无讥讽，体现出二人嫌隙之深。徐继庄和孔祥熙围绕农行发行权问题展开的博弈并未就此终结。1936年5月21日《新北平》日报发表一则消息称，北平市府以“农民银行钞票并未经部核准发行通行到府”为由，认为中国农民银行纸币的流通扰乱北平金融，饬令公安局属严行查禁，并转行各同业公会一体知照。徐继庄即致电孔祥熙，提出农行本具有法定发行权，《新北平》刊载的新闻影响了农行的发行，要求财政部命令北平市政府查明更正，并通令其他各省市政府农行钞票一例流通行使。显然，农行纸币在北平行使违背了“发行区域应注重于陕甘川滇等边远省区”的政策精神，但北平市政府拒绝通行的做法又与财政部规定的农行钞票“与法币同样行使”等条款相抵触。最终，财政部不得不责令北平市府查改报载错误，“转饬所属一律通用”农行钞币。农行和财政部相互较量的结果是：农行未获得外汇管理权，这就意味着该行钞票在徐继庄任内始终没有取得严格意义上的法币地位；另一方面，财政部也没能收回农行的发行准备金，更未能有效控制该行纸币不断扩增发行区域和发行数量。
蒋介石于1935年底出任行政院院长后，启动内债整理和多项经济建设计划，与此同时他还加紧整军备战并继续实施“剿共”，造成国民政府各项支出激增，1936年中央政府财政赤字已升至2.56亿元。为弥补财政亏空，中国农民银行在担负政府支出方面的作用日益显著。1936年3月至1937年1月不到一年间，蒋介石个人指令农行垫支的各种款项就有近1亿元。需要指出，这笔巨额款项并非仅仅用于军事方面，其中有近三成被用作交通建设、对外贸易、农业贷款和农村赈济。据统计，1936年中国农民银行的农村放款较前一年增长两倍，达11769786.85元，在全国各家银行中，该行对农村的投资首屈一指。根据1936年10月24日的兑换券准备检查报告，农行当时的发行总额约为12622万元，即使该年8月蒋介石向孔祥熙申请的2300万辅币券不算在发行数额限制内，此时农行钞票发行额也已超过财政部之前定的1亿元上限。蒋介石纵容中国农民银行增发纸币的态度很快引发多方质疑。1936年5月30日，来华协助法币改革的英国政府首席经济顾问李滋罗斯向蒋介石建议，中国农民银行应作为提供贷款的机构，而资金还是应从中央、中国、交通三行获得，该行的发行准备也应集中于三家政府银行。6月22日，来华近九个月的李滋罗斯就中国币制改革问题首次公开发表声明，他特别针对中国农民银行纸币发行问题表示：“我认为农行纸币问题确实会对货币的统一造成影响，但我理解这一特别的个案只存在于有限的特定时期内，其发行量也是有限的。”李滋罗斯选择在返回英国前一天对中外记者发表上述意见，无疑是向国民政府明确表达了英方对农行发钞问题的基本立场，同时也是公开地向蒋介石施加压力。然而，蒋介石在1936年底仍批准了中国农民银行订印3.5亿元钞票的方案。1937年2月，徐继庄正式向财政部申请委托英国公司印制这批纸币，孔祥熙随即致函蒋介石：“在施行法币时，英人资助之力为多，故其希望我国慎重发行、保全币信为尤，殷切用意原未可厚非。自中农继续发行钞券以来，上海外国报纸如《字林西报》等时有记载，疑虑滋多，英美人士并常以此事相询。此次该行订印大宗钞券，承印者又适为英国公司，事难久掩，甚或引起其对于法币之疑虑，关系整个币制极为重大。”面对财政部和英美等国的压力，蒋介石依然选择扩大中国农民银行的纸币发行。时至1937年3月，该行的发行总额已超过了2亿元。
中国农民银行之所以在纸币发行问题上敢于和国民政府财政当局“叫板”，除了倚仗蒋介石的支持以外，其自身的资本实力也为该行扩大发行提供了一定的保障。四省农民银行于1933年4月成立后，迅速积累巨额资本，这是该行得以成功扩张的经济基础。据农行监事李基鸿回忆，在成立豫鄂皖三省“剿匪”司令部时，财政部部长宋子文无法足额支付剿匪经费，蒋介石曾面谕李基鸿设法筹措。在获得蒋介石的许可后，李基鸿与四川等地军阀达成协议，自1933年起西南各省所产烟土全部运抵汉口，由禁烟督察处加收160元特税。蒋介石委任李基鸿为禁烟督察处负责人，准许四省农民银行直接投资设立特货公栈，并批准《豫鄂皖赣四省农民银行经营特货买卖试行办法》《禁烟督察处统制特货买卖办法》等一系列条例，加强该行对鸦片贸易的控制。按照规定，鸦片运商须将特货上交“公栈”实行公买公卖，中国农民银行负责向鸦片商人提供付款期票，各埠分公栈、分办事处在购买承销总公栈特货时，须向农行缴纳现金，公栈营业盈余收入则悉数存储农行。据估算，在1933—1936年间，该行每年从鸦片贸易中获取的利润高达四五千万元。实际上，从四省农民银行成立到1936年3月，该行奉蒋介石指令由特税担保的军费垫支仅有1200万元。因此，与其说鸦片特税被蒋介石用于江西“剿匪”，还不如说这笔资金刺激了中国农民银行资产的膨胀。此外，中国农民银行在1936年初获得有限法币发行权的同时，还负责统揽接收各地银行未上缴发行准备金，这进一步推动了该行现金储备数额的增长。然而，蒋介石纵容该行在短期内激增发钞量，毕竟大大超过了其自身的承受能力。1936年底，中国农民银行发行额突破1.5亿元，虽然其账面上仍维持“十足准备”，但实际上黄金、白银等现金准备额只有5000余万元，远未达到纸币发行应有六成现金准备的规定。此外，该行从1935年法币改革后，不断将巨额纸币以“业务款项”名义存于中央银行、中国银行、交通银行等同业机构，在资产负债平衡表上列入资产栏下的“存放同业”一项，其实是用于抵充纸币发行的保证准备。截至1937年2月27日，该行存放同业款项占总发行额的比例高达53.29%，而此时中央、中国、交通三行的同一项目平均比率尚不足0.55%。农行的这笔主要存放在中央、中国、交通三行的款项，并不能等同于此三行本身发行的法币，更不能随时兑换为外汇或金银，因而不能作为真正意义上的发行准备金，这不仅对农行本身是一大隐患，对于全国货币金融体系而言，也构成了极大的威胁。
其实，并非中国农民银行一家金融机构面临纸币发行准备金严重短缺的问题。法币改革后，南京政府虽将纸币发行权集中于中央、中国、交通、农民四大银行，但该四行的法定发行准备现金仍为60%，这一规定严重影响了货币信贷的伸缩性能，使央行未能很好履行再贴现功能。当时中国国内的经济学家批评，法币实质上已采行管理通货制度，完全没有必要死守“六成现金准备”的法则发行纸币，“钞票的发行额，应由财政当局或中央银行斟酌市面的商业情形，随时伸缩”。币制改革后国民政府历次向外界公布的法币发行准备检查报告都显示现金准备比例维持在60%以上，然而实际的现金准备难以达到法定六成额度。为解决现金准备过高这一金融领域的系统性问题，在与孔祥熙等人反复研究后，蒋介石认为应将中央银行改组为中央准备银行，并对各大银行现金准备进行集中管理，则银行发钞的现金准备率可从60%减至35%，这就意味着国民政府可以利用有限金银和外汇储备合法地印发更多的钞票。另一方面，从加强金融统制的角度而言，改组中央银行也符合蒋介石的意愿。1936年10月22日，蒋介石向中国农民银行总经理徐继庄、理事周佩箴发出指示：“农行现金准备应全数点交于中央银行，切勿因农行而破坏法币制度，且勿使中正因此丧失信用也。希即从速办理手续，勿误。”同年11月中旬，蒋介石开始启动相关法规的制订工作，准备将央行改组为“中央准备银行”。1937年2月初，蒋介石主动“催提中央银行条例”，旋即在3月中旬确定《中央准备银行法草案》，并促使该案在国民党中央政治会议获得通过后交立法院审议通过。蒋介石既准许中国农民银行突破财政部的限制增发纸币，同时又催促该行按照财政部指令上缴发行准备金，这两者看似矛盾，其实并不冲突。时任中国银行董事长宋子文即表示，国民政府将继续推进统一币制的工作，这一改革进程不会因为1936年以来中国农民银行等金融机构的发行膨胀而受到阻碍。对于蒋介石来说，支持中国农民银行扩大发行是现实所迫，而尽快改组中央银行更是摆脱财政困境的根本之策。各大银行发行准备金交付发行准备委员会保管，既是深入推进币制改革的既定程序，又是加强中央政府金融统制的必要条件，因而蒋介石势必要求农行配合这一重大财政改革举措，全额上缴其发行准备。
1937年2月22日，财政部正式下达通告，称中国农民银行所发钞票既规定与法币同样行使，自应共同负担外汇责任，因此该行所有发行准备金应悉数交由发行准备管理委员会管理，并按月检查公报，当时在华最具影响力的英文报纸《字林西报》很快便刊载了这一消息。中国农民银行总经理徐继庄认为蒋介石仍会像之前一样袒护自己，因而对财政部的命令拒不执行，此时农行在很大程度上已成为蒋介石改组中央银行进程中的阻碍。为顺利组建中央准备银行、并为孔祥熙访英之行做准备，蒋介石决心在孔祥熙赴英之前撤换农行总经理。3月底，蒋介石果断撤免徐继庄的职务，另任叶琢堂为农行总经理，并称此举是“经济上一大关键也”。4月1日徐继庄正式交卸离职，被调换到孔祥熙控制下的中央银行，不久之后蒋介石特意将他从中央银行远调至香港邮汇局任副局长，为徐挽回了些许面子。以往的研究认为，孔祥熙企图排除异己，是蒋介石撤换徐继庄的主要原因，黄郛、杨永泰离世后徐继庄“在蒋左右已失奥援”，使得蒋介石轻信孔祥熙的进言。显然，这些论述并未考虑到蒋介石改组央行的坚决态度在农行总经理撤换一事中所起到的关键作用，过多地强调了人际关系在蒋介石进行重要财经决策过程中的影响。尽管中国农民银行总经理易人，身兼该行董事长的孔祥熙仍无法真正介入其核心事务，农行依然是蒋介石一手掌控下的金融工具。从此后的中国农民银行经营情况来看，财政部并未因徐继庄的免职而实现对该行的有效管制。针对农行长期脱离中央控制的现象，国民政府财政部前后两任部长宋子文、孔祥熙均试图改革。尤其围绕农行纸币发行权及发行量的问题，孔祥熙与蒋介石、徐继庄反复较量，展现出孔祥熙在与蒋介石共事过程中较少显露的不满情绪和强硬姿态，揭示了蒋、孔政治合作期间存在着深层的矛盾。
纵观战前中国农民银行的纸币发行史不难发现，蒋介石并非一味地利用农行滥发钞票，农行印发纸币也不是毫无节制、肆无忌惮的。农行纸币超发现象，根源于当时国家财政的困难与金融体制的缺陷，而不应将责任简单归咎于蒋介石一人，问题亦非农行一家机构所独有。尽管在法币改革后农行的纸币发行净增量是中央、中国、交通、农民四行当中最少的，但由于该行发行基数较小，以致短期内发行增速最为显著，加之农行钞票的市场信用度有限，其发行问题才成为各方关注和质疑的焦点。随着个人政治地位的提升，蒋介石在处理纸币发行问题时越来越强调全局观念，他与农行之间的关系也随之变化。国民党五届一中全会之后，国民政府“蒋汪合作”的政治运行结构解体。蒋介石作为行政院院长，在处理国家财政金融事务方面负有责任，因此他必须站在更宏观的层面去看待农行的发行问题。蒋介石一方面需要维持农行的国家银行地位，但另一方面又不愿违背整顿财政、统制金融的既定方针。国民政府内权力结构的变化促使蒋介石最终意识到，只有确立央行的权威地位才能真正统一全国币制、从根本上保障财政金融的稳定。因此，他下定决心将农行的发行准备金移交中央管理，以完善中央银行制度。需要指出的是，蒋介石并不真正认同中央银行在现代化金融体系中的独立性。他在筹建中央准备银行时最关注的是强化中央银行的货币调控能力，以满足政府的财政需求，这与他当初成立农行的主要目的并无二致。进而言之，蒋介石赋予农行诸多特权，使其长期脱离财政部的有效管控，并“高效率”地服从他的个人意志，本质上反映出蒋介石作为强势的政治军事领导人，希望稳固掌控财权的意愿，也体现了蒋介石对金融机构与政府之间关系的认知与孔祥熙、宋子文二人并不相同。尽管蒋介石与财政当局就解决农行纸币发行问题达成了一致，但在抗战全面爆发前中央准备银行未能正式建立，国内纸币发行权的统一工作亦未完成，军政开支浩繁、财政赤字扩大的状况更未得到根本缓解。由于农行纸币发行问题所反映出的金融体制缺陷依然存在，国民政府不得不继续依靠通货膨胀来“饮鸩止渴”式地解决日益加剧的财政危机。
